地方立法促进和谐社会建设的实践与思考

    社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。要使社会生活、社会关系达到这样的要求，其中根本的、起基础和保障作用的，首先是制度建设，而法律制度是基础中的基础，根本中的根本。法律是所有社会规范中最具有执行力的规范，依照法律来治理社会，人们就有章可循，社会也就有了和谐的基础。地方立法作为中央立法的补充，对构建社会主义和谐社会同样具有重要意义。本文拟以青岛市地方立法为实例，对这一问题作一探讨。

    一、青岛市地方立法在和谐社会建设中的地位和作用

    （一）青岛市地方立法概况

    1.青岛市地方立法在中国特色社会主义法律体系中的地位。我国现行的立法体制是统一的、分层级的立法体制，包括中央立法和地方立法两级。地方立法作为中央立法的补充，所规范的内容主要有四种：一是法律、行政法规的实施条例或者实施办法。二是本地方具有特殊性的事项，不必也不可能制定法律、行政法规，只能由地方性法规作规定。 三是综合运用有关的几个法律、行政法规，有针对性地解决本地方特定问题的地方性法规。四是在有些问题上，改革先在地方试验，制定适用全国的法律、行政法规的条件尚不成熟，有关地方可以先行制定地方性法规，待有关的法律、行政法规出台后，再相应地进行修改或者予以废止。青岛市的立法权来源于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》。1986年12月，地方组织法第二次修改,赋予经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规的权力(青岛市于1984年10月被国务院批准为较大的市)，报省人大常委会批准后实施。2000年制定的立法法对此又作了进一步明确规定。

    2. 青岛市地方立法的基本情况。青岛市人大及其常委会自1986年正式拥有地方立法权，并于1987年制定了第一部地方性法规——《青岛市城市公有房产管理暂行办法》以来，至今已有20余年的时间。20多年来，青岛市人大及其常委会共制定地方性法规119件（含修订13件），作出立法性决定1件，作出修改决定22件，作出废止决定13件，共计155件，现行有效的地方性法规90件（以上统计数字均截至2007年12月31日）。这20年的地方立法工作,横跨了五届人大常委会。其中，市九届人大常委会制定法规1件（于1987年该届人大最后一年制定），由于地方立法工作刚刚开始，该届人大常委会没有修改和废止过法规；市十届人大常委会制定法规17件，作出修改决定1件，共计18件；市十一届人大常委会制定法规40件，作出修改决定8件（对45件地方性法规作出了修改），作出废止决定1件，共计49件；市十二届人大及其常委会共制定法规33件（含修订3件），作出修改决定9件，废止决定3件，共计45件；市十三届人大常委会共制定法规28件（含修订10件），作出立法性决定1件，作出修改决定4件（修改了21件法规），废止决定9件，共计42件。从以上数字可以看出,第九、十、十一届人大常委会所制定的法规数量一届比一届不断增加，在第十一届达到高峰,从第十二届开始到第十三届，数量开始逐步减少,尤其是市十三届人大常委会制定的法规的数量与前两届相比大幅减少,而修订、修改和废止的法规数量却大量增加（市十三届人大常委会修订、修改和废止的法规数量占同期立法数量的54.8%）。总的来看，我市制定的地方性法规大致可以分为两类：一类是实施性立法，主要是对国家法律的原则规定进行细化、补充，使之更具可操作性，如《青岛市实施〈中华人民共和国水法〉若干规定》、《青岛市实施〈中华人民共和国献血法〉若干规定》、《青岛市实施〈中华人民共和国红十字会法〉办法》等。另一类是创制性立法，这类法规所涉及的事项国家并没有立法，主要是青岛结合自己的实际和特点，在地方权限内作出的规定，如《青岛市禁止制作和限制销售燃放烟花爆竹的规定》等。还有些法规，制定之初是创制性立法，后来国家对该事项进行立法，地方性法规随之作出修改，转变成实施性立法，如《青岛市海域使用管理条例》等。我市制定的地方性法规涵盖了经济、政治、文化和社会建设的多个领域，在保证国家法律的顺利实施、解决地方事务方面发挥了重要作用。

    （二）青岛市地方立法促进和谐社会建设的主要做法

    社会主义和谐社会要求公权力的行使必须以人为本，保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的有效实现。立法权作为公权力中的基础和根源，也必然要以此来促进和保障社会和谐。青岛市地方立法在促进和保障社会和谐方面的主要做法如下：

    1．坚持以人为本，注重维护人民的切身利益。青岛市的地方立法，始终把以人为本作为核心理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法的出发点和落脚点，紧紧围绕和谐社会建设，制定了一大批与人民群众工作生活密切相关的法规。为了解决住房难，制定了城市房地产开发经营管理条例，规定有关部门在编制房地产发展规划和房地产开发年度计划时,必须优先安排普通商品住房、经济适用住房、危旧住房改造和城市基础设施建设中的拆迁补偿用房的开发项目。为了解决拆迁难，制定并多次修订了城市房屋拆迁管理条例，明确规定以“拆迁区域新建商品住房销售价格”作为补偿标准，并规定了最低保障面积，提高了对被拆迁人的补偿标准，保证了低收入群体能够享受到改革发展的成果,受到建设部和省人大常委会的高度评价。为了解决停车难，制定了停车场管理条例，从停车场的规划、建设到使用管理都进行了规范，并明确规定：市、区（市）人民政府应当在机动车停车位严重不足的区域和公共交通线路比较集中、可以实现自用车与公共交通换乘的地段，规划、建设公共停车场；行政事业性单位的专用停车场应当允许在工作时间前来办理事务的人员免费停放车辆；公安交通管理部门应当根据停车需求在非繁忙路段施划适当的免费道路停车泊位，等等。为了解决物业管理纠纷，制定、修订了物业管理条例，尤其对人民群众关心的房屋出现质量问题后权利难以维护的问题特别作出规定：进行住宅建设工程招标时,建设单位应当在招标文件中明确按照工程价款结算总额百分之五的比例预留建设工程质量保证金,并与施工单位在合同条款中对涉及保证金的事项进行约定。建设工程质量保证金应当专户储存,专项用于物业保修期内的保修。为了解决供热纠纷，制定并两次修订了城市供热条例，延长了采暖期，提高了供热温度，确定了测温标准和计费面积。

    2．立法过程开放，公民和组织参与地方立法的渠道通畅。一是在全国较早建立了向社会公开征集立法项目制度。每年制定立法计划时，都面向社会公开征求人民群众对制定什么法规、修改或废止什么法规的建议。二是吸收社会中介组织和专家学者参与法规起草。委托律师事务所起草了《青岛市物业管理条例（草案代拟稿）》和《青岛市城市房地产开发经营管理条例（草案代拟稿）》；对无居民海岛管理立法实行立法机关、行政部门和专家学者“三结合”的起草方式。三是完善了法规草案公布制度。每一部地方性法规草案都要在市人大常委会的网站上公布，重要的法规还在报纸上公布。四是建立了立法听证会制度，对《青岛市物业管理条例（草案）》中的四个重要问题和《青岛市停车场条例（草案）》中的两个重要问题进行了公开听证。五是建立了地方立法企业联系点制度。确定了21家不同类型的企业作为地方立法的联系点，对地方立法工作和地方性法规草案尤其是经济类的法规草案征求其意见。六是组织召开了市民座谈会。在制定《青岛市停车场管理条例》时，除了召开常规的座谈会，还专门召开了市民座谈会（参加座谈会的市民全部通过报名产生，不是由立法机关选定），面对面听取市民的意见和建议。

    3．科学立法扎实推进，立法质量明显提高。一是1993年9月在全国率先成立了“青岛市地方立法研究会”。研究会是我市地方立法工作的参谋助手和“智囊团”，主要由从事立法、法学教研、法律实践工作的国家机关工作人员、专家学者、司法工作者和律师以及其他具有法律、经济、管理等专业知识的人员组成，其中包括乔晓阳、张春生等立法方面的专家，也包括江平、李步云、应松年等著名法学专家。研究会成立以来的十四年里，市人大及其常委会共制定地方性法规135件（含修改、废止决定34件），地方立法研究会组织专家学者参与了这135件地方性法规中绝大部分法规的制定。据不完全统计，十四年来，研究会提出的法规修改建议达2500多条，其中，直接被立法机关采纳的建议有530多条，大大提高了法规质量。二是组织召开专家论证会。在修订城市房屋拆迁管理条例和城市供热条例时，分别召开专家论证会，就城市房屋拆迁和城市供热中的有关专业问题听取专家意见。由于我市的地方性法规在制定过程中采取了很多科学决策的措施，迄今为止全部得到省人大常委会的顺利批准。

    4．坚持自主立法和创新立法，法规的地方特色鲜明。一是突出自主性立法。青岛是沿海开放城市，拥有丰富的海洋资源。为推动海洋资源的可持续发展，市人大常委会先后制定了加强近岸海域环境保护、海岸带规划和海洋渔业、海域使用管理、海上交通安全等方面的法规，使海洋立法成为青岛立法的特色，在全国、全省都产生了一定影响。青岛又是一座在全国具有较高知名度的城市，为了规划、建设和管理好我们这座城市，市人大常委会制定了城市建筑规划管理办法、城市风貌保护管理办法、城市市容和环境卫生管理办法、城市绿化管理办法、相对集中行政处罚权条例等法规。这些法规所确立的城市规划、建设和管理方面的制度做法，有很多在全国作为经验进行交流。二是注重创新性立法。在全国较早制定了资源综合利用、资源节约以及节约用水的法规，为资源节约型城市建设提供了法律支持。

    5．坚持与时俱进，重视法规的修订、修改和废止。在我市拥有地方立法权的前十年，政治、经济、文化和社会的很多领域都没有法律法规调整，当时的重点是解决无法可依的问题，在这一背景下，市人大常委会新制定了大量的法规。最近几年，无法可依已经不是地方立法的主要矛盾，人们对进一步提高立法质量、适时修订、修改和废止法规的呼声和要求日益强烈。市人大常委会顺应这一呼声和要求，加强了对已制定法规的修订、修改和废止工作。20年来，共修订法规13件，作出修改决定22件（修改了84件法规），作出废止决定13件（废止了13件法规）。市人大常委会还采取专项清理的办法对法规进行修改和废止。2004年，根据行政许可法的要求，市人大常委会法制工作室和地方立法研究会联合成立了法规清理课题组，对已制定的84件有效法规（当时现行有效的法规为84件）设定的行政许可事项进行了专项清理，共修改法规19件，废止法规8件。

    （三）青岛市地方立法在和谐社会建设中的作用

    1.地方立法为各种利益诉求提供了表达、沟通的平台。和谐顺畅的社会关系必然是公众的愿望和要求得以充分表达、各类国家机关与民众之间形成良性互动的关系。青岛市地方立法为这种良好的社会关系的建立提供了一个重要平台。一方面，人们可以通过立法机关召开的座谈会、听证会、论证会等提出自己的意见和建议，表达自己的关切，也可以在立法机关的网站上对每一部法规草案发表意见。通过这些形式，公民的知情权、参与权、表达权和监督权就会得到有效实现。另一方面，公众提出的正确意见和建议在法规中得以体现也会更加增加公众对法规的认同感，并切实遵守之。另外，参加座谈会、听证会、论证会的公民或组织在会议上发表意见，也听取其他人发表意见，实现了交流沟通，有利于消除矛盾、达成共识。

    2.地方立法通过制定规则和标准“定分止争”，解决影响社会和谐的矛盾和问题。任何社会都不可能没有矛盾，人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。青岛市地方立法通过制定规则，使人们在可预见的、法规允许的范围内行事，可以提前化解影响社会和谐的潜在因素。另外，社会的多元化必然产生不同的利益诉求，人们对同一事物有不同看法十分正常。如燃放烟花爆竹，有的从营造欢庆气氛的角度出发，希望允许自由燃放；有的从减少财产损失和人身伤害的角度出发，希望一律禁止。这就产生了观念和利益冲突，处理不好必然造成持不同观点的人们关系紧张，影响社会和谐。这就需要地方性法规做出权威规定，提出解决方案，平衡各方利益，使各方均能接受。《青岛市禁止制作和限制销售燃放烟花爆竹的规定》通过“限时、限地、限品种”，允许有条件燃放，基本满足了不同群体的需求，营造了和谐喜庆的氛围。并且通过立法解决争议，能够从根本上、长远上解决问题，而不限于一时一事。

    3、地方立法对提高公众的法律意识，培养锻炼法律人才发挥了重要作用，为促进和谐奠定了坚实的社会基础。20年的地方立法工作不仅制定出台了大量调整各种社会关系的法规，而且公众通过参与法规制定、运用法规维权，法律意识不断增强，依法办事的能力逐步提高。在2004年市人大常委会做的青岛市市民法律意识调查中发现，青岛市民对法律法规的认知状况有了明显改善。在接受调查的市民中，77.2%的人认为自己对法律知识的了解程度是“知道一些”，14.5%的市民认为自己“知道很多”，“知道很少”的占8%，“几乎不知道”的仅占0.3%；在不给予提示的情况下，对“您在日常生活中比较关心那些法律”的提问，能够准确说出六七个乃至十几个具体法律名称的市民占了很大比例。调查还显示，市民法律遵守的自觉性在不断增强。对于“遵守法律往往会吃亏”的观点，82.9%的市民完全不赞成和不太赞成，17.1%的市民比较赞成和非常赞成。当然，市民法律意识的提高有多方面因素，但地方立法工作在其中无疑发挥了重要作用。20年的立法实践还培养了一支具有较强法制意识的立法专业队伍。目前，市政府各部门中大部分设立了法规处，有些没有设立法规处的部门也都确定了一个处室负责法制工作。这些从事法制工作的政府部门工作人员直接负责法规的起草，对本部门各项工作提出意见和建议，尤其是有关合法性的意见和建议，直接促进了依法行政。

    二、青岛市地方立法存在的问题及影响和谐的因素分析

    经过20年的实践和探索，青岛市的地方立法工作取得了有目共睹的成绩。立法制度更加健全，立法程序不断完善，立法调整的领域不断拓宽、深化，公众参与立法的自觉性和主动性不断增强，立法质量不断提高。但是，我市的地方立法工作由于受整个法制环境、人员素质等多方面因素的影响，尚存在一些问题，主要包括以下几个方面：

    （一）存在一定程度的部门利益倾向，权利与义务、权力与责任有时不对等。目前，青岛市的地方性法规由政府部门负责起草的占绝大多数。全国各地的政府部门在起草法规草案时有一个共性，即往往自觉不自觉地从有利于本部门执法、强化本部门权力出发，对管理相对人权益的保护和其他部门的职权往往重视不够。甚至有些部门只所以积极推动地方立法，就是为了借助立法来达到管老百姓的目的，就是为了机构、编制、审批、发证、收费、处罚。在这一思想的支配下，由部门起草的法规草案有时存在行政机关的权力远大于责任、相对人的义务多于权利；对行政机关的责任和义务尽量回避或只作原则性规定，对管理相对人的义务规定得极为详尽，法律关系显失偏颇。

    （二）法规的修改和废止存在一定滞后性，给法律执行带来不必要的困扰。目前，地方立法更注重根据国家大政方针和新的政策变化，来制定新的法规，以便开展或推动某项工作有更明确、详细的法律依据，而对旧法的修改或废止，相对忽视。我市法规的修改和废止，大都采取申报计划，集中清理的方式进行，而出于对法规修改和废止的慎重，所需程序也比较复杂，历时较长。有时国家已制定实施新的法律或对地方性法规所依据的法律作出修改，从而使我市地方性法规中的某些条款与国家法律相抵触，但没有及时修改。这就造成在相当长的时间里，新旧法并存，冲突难以避免。虽然根据立法法的规定，下位法要服从上位法，下位法与上位法相抵触的部分自然无效，但这种现象的存在会产生两个不良影响：一是显得很不严肃，影响立法机关的形象；二是个别执法部门对法规中对其有利但与上位法相抵触的条款仍然执行，给相对人造成不必要的损失。

    （三）法规草案征求意见的渠道尚未得到充分利用，公民和组织的意见体现得还不够充分。目前，市人大常委会对每一部法规草案都要在其网站上公布，征求公众的意见和建议。但从实际效果看并不理想，公众的参与度不高，一部法规草案通过网站征集到的意见只有几条，个别情况下还没有意见，没有达到立法机关预期的目的。究其原因，一是该网站点击率低，大多数市民并不了解，需要进一步加大宣传力度。二是公众的立法参与意识需要进一步提高。三是征求意见的方式需要改进。目前的做法是对整个草案一揽子通过网站向社会征求意见，公众没有一定的专业知识和时间很难参与。以后可以考虑针对草案中的重点、难点问题和与人民群众密切相关的事项征求意见。

    （四）有些法规的地域效力被人为割裂，造成本市行政区域内同一事项存在不同的管理方式。据统计，截止2007年12月31日，市人大及其常委会制定的现行有效的90件地方性法规中，有9件法规在适用范围上不包括胶州、胶南、即墨、莱西、平度五个县级市（有的还不包括崂山、城阳、黄岛三个区）。在这些地域效力受限的法规中，有些法规属于青岛市人大常委会自身制度建设的内容，如《青岛市市级预算审查监督条例》等，由于主体特定，适用范围自然也特定。但还有5件行政管理和社会管理类的地方性法规在适用范围上不包括五市三区，如：《青岛市市政工程设施管理办法》、《青岛市住房公积金管理实施办法》、《青岛市禁止制作和限制销售燃放烟花爆竹的规定》、《青岛市市区公共场所禁止吸烟规定》、《青岛市城市风貌保护管理办法》。之所以做出区别对待，可能是制定当时考虑到五市三区实施以上法规的条件尚不成熟。但随着经济和社会的发展，五市三区的城市化进程不断加快，各项事业的发展同青岛市市区的差距不断缩小，客观上需要同青岛市区一样的制度保障。

    （五）有些法规条款规定得过于原则、笼统。如有的法规对执法部门及其职责范围的表述含混不清，尤其是涉及几个执法部门时，权限划分不清，在执法过程中容易出现推诿扯皮或重复处理的现象；有些处罚条款规定的处罚幅度过大，导致部门的自由裁量权过大。尤其是早期制定的一些法规受当时国家立法“宜粗不宜细”思想的影响，法规条款规定的不够明确、具体。这些缺点直接导致有些法规操作性不强，使执法、司法审判等工作和公众依法行事无所适从。

    （六）对法规实施所需的成本及效益分析不够。这里的成本主要是制度得以实施所需的成本。立法实践中，往往对事物的定性分析比较重视，花得时间较多，但对定量分析做得还不够，用数据说话的手段还不多；从宏观上考虑的多，微观上研究得不够。一是对法律制度确定以后会产生什么效果，论证得并不十分充分，对可能产生的负面影响，有的法规也没有规定补救措施或补救措施不足。二是对大多数群体的利益能够有效维护，但对某些群体的特殊利益兼顾得不够，造成有的法规实施过程中阻力较大。三是有的法规为了达到某种管理目的而确立的制度缺乏统筹研究，没有综合平衡，造成制度实施过程中成本高昂，甚至抵消了制度存在的意义。

    三、青岛市地方立法促进社会和谐的对策建议

    （一）应更加注重社会事务方面的立法。制定并完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的地方性法规。在制定立法计划时对属于社会事务方面的立法要尽量优先安排；对其他法规中涉及到的社会管理事项，应重点审议研究。尤其要加强保障农民利益、促进就业和完善社会保障等方面的立法，切实维护农民工、农村贫困人口、下岗职工、城市贫困居民、残疾人等弱势群体的合法权益，消除社会成员的不安全感和对立情绪，维护社会稳定。

    （二）建立畅通、有效的立法意见和建议的表达、征集机制。一般来讲，民众的意志在立法上表达的渠道越畅通、意见体现得越充分，民众也就越愿意在立法过程中表达自己的意见，提出自己的关切，追求自己的利益，并在自己亲身参与的法律法规实施后严格遵守其规定，而非采取对抗的态度，也更少采用非法的、有可能付出极大代价的极端方式来寻求自己利益的实现，从而使立法与守法形成良性互动，促进和谐共赢。一是建立意见、建议反馈机制。将公众所提出的重要意见和建议的采纳情况通过一对一或集中反馈的形式及时向意见、建议提出人反馈，以此调动公民和组织参与地方立法的积极性。二是建立专家咨询制度。通过召开专家论证会或课题招标的方式对法规中所涉及的重大专业问题进行充分论证。三是建立和完善立法听证制度。本市在立法听证方面已经进行了成功实践，并取得了良好效果。今后应对所听证法规和听证事项进行更为缜密的研究和设计，增强听证的针对性。所确定的听证事项应确实反映出公众普遍关心的焦点问题。四是应更多地征求郊区五市的意见，确保基层群众的意见能够得到充分表达、利益得到切实维护。

    （三）建立法规评估和定期清理制度。这项制度旨在及时消除制度之间的矛盾与冲突，提高制度的适应性。随着国家法律体系的日益完善和我市经济政治社会发展等领域出现的新情况、新问题，原有法规尤其是制定时间较早的法规可能出现与现实不相适应甚至与上位法相抵触的情况，对这些法规及时进行修改完善也将成为今后地方立法的一项重要任务。近几年，我市每年修订、修改和废止的法规数量已占到当年立法总量的50%以上。但目前对法规的修改和废止，基本是由政府部门提出立项建议、立法机关被动接受。今后，建议市人大常委会有关工作机构在其中发挥主导作用，定期对现行法规进行评估，查找法规存在的突出问题（包括影响社会和谐的因素），在全面把握现有法规总体情况的基础上，根据形势的发展变化，有计划、有步骤地安排好法规的清理。法规评估包括全面法规评估和单项法规评估，由立法机关根据人力、物力的情况适时组织实施。必要时，可以组成课题组或委托高等院校进行评估。尤其对那些国家新制定或修改的法律所涉及到的法规要安排人员重点评估、及时评估。评估的重点可以集中在两方面：一是法规实施的绩效；二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善等。

    （四）应对法规的地域效力进行认真研究论证。法规的效力包括对人的效力、地域（空间）效力和时间效力。地域效力是指地方性法规在什么地方发生效力。一般来讲，青岛市的地方性法规除特殊情况外，应在青岛市的整个行政区域内实施。这也是市场经济统一性、行政管理措施协同性、权利义务一致性的客观要求。不可否认，青岛市市区同郊区五市在某些方面存在差异，有时实行一定的差异化管理是必要的，但一定要经过慎重研究、认真论证，确有必要时才能这样做。不能因为起草部门（或法规的执行部门）同郊区五市（有时还包括崂山、城阳、黄岛三区）的业务联系不是很紧密而出现人为的差别。下一步，建议对已经颁布实施的地方性法规，其适用范围不包括五市三区的，在以后的法规修改或修订过程中，应当根据经济和社会发展情况，适时地将其纳入法规调整。对今后新制定的地方性法规，除涉及特定主体、特定范围或带有试点性质的外，原则上其适用范围不应再区分不同的行政区域。即使有些行政区域因特殊情况不能完全适用法规的规定时，也可以在一般适用的前提下，对特殊情况作出特别安排，如可以采用特别规定、授权等方式解决。

    (五)注意权利与义务、权力与责任的协调统一。对公民来说，主要是权利与义务的统一。对政府来说，主要是权力与责任的统一。要做到这一点，一是要树立公民权利本位的立法理念，实现义务型立法向权利型立法转变。二是要实现管理型立法向服务型立法转变。立法既要赋予政府机关必要的手段，确保政府在创造平等的市场竞争环境、协调经济社会发展、完善分配制度和社会保障等领域充分发挥公共服务职能，又要强化对公共权力的制约，建立起公正合理、设置科学、程序严格、制约有效的权力运行机制。

    （六）力求不抵触与有特色的统一。地方立法要维护国家法制的统一，不能与宪法、法律、行政法规相抵触，不能超越立法权限。但地方立法更要突出地方特色，反映地方经济社会发展的需求。因此在地方立法工作中，既要坚持依法立法，又要强调特色立法。在内容上，要增强法规的针对性，根据本市的具体情况和实际需要，解决地方经济和社会发展中的现实问题和焦点问题；在形式上不盲目追求法规体例完整，尽可能避免“小法”抄“大法”，“后法”抄“前法”的现象，重点在“拾遗补缺”上做文章。在设定行政处罚时，要特别注意处罚幅度不宜太大，力争从源头上遏制处罚的随意性和执法腐败问题。（作者单位：青岛市人大常委会法制工作室）