对中央决算报告和审计工作报告的意见和建议

6月27日，十三届全国人大常委会第十一次会议审议财政部部长刘昆受国务院委托作的关于2018年中央决算的报告、审计署审计长胡泽君受国务院委托作的关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，共有80人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席会议人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为，过去一年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，国务院及其相关部门认真贯彻落实党中央决策部署，坚持稳中求进工作总基调，深入推进供给侧结构性改革，实施积极的财政政策，加大减税降费力度，有力保障了脱贫攻坚、生态环保、民生等重点领域支出，较好完成了全国人大批准的中央预算。审计机关紧紧围绕党和国家中心工作，依法履行审计监督职能，首次对中央一级预算单位实现了审计全覆盖。大家强调，要全面贯彻党中央决策部署，深化财税体制改革，积极稳妥化解地方政府债务风险，确保减税降费政策落地，不断提升预算执行能力和绩效水平，提高财政资源配置效率。要高度重视审计查出的问题，一条一条严肃整改，对反复出现的突出问题要找到治本之策，不仅要查出病，更要治已病、防未病，有关整改情况及时向全国人大常委会报告。审议中，大家还提出了一些具体意见和建议。

一、扎实做好减税降费工作

有些出席人员指出，今年地方在年初人代会上通过的本级预算，没有充分考虑两万亿规模减税降费的影响。现在看，这一政策实施，将导致地方财政实际收入和预算之间出现缺口，特别是在中西部市县更加明显。建议确有需要的地方及时通过人大常委会依法对本级预算作出调整，防止地方政府为完成预算出现乱收费等问题。有的出席人员指出，今年前5个月一些地方性收费和非税收入增长了10%，有悖减税降费的初衷，建议重视这一现象，遏制地方收费增长的苗头。有的出席人员认为，推进减税降费需要加快增值税改革步伐，建议尽快实现增值税税率从现有的三档并为两档。

有些出席人员指出，在减税降费的大背景下，各级政府要进一步增强过“紧日子”的思想。目前，一些财政管理制度不利于加强节约管理，有的单位为保证第二年预算规模不降低，在年底出现“突击花钱”的现象，造成资金浪费。建议进一步改进财务管理和预算执行考核方法，体现鼓励节约的政策导向。

二、着力防范化解地方政府债务风险

部分出席人员指出，地方政府性债务风险依然较大，有的地方债务规模还在扩大，而政府综合财力没有得到同步提升，还款压力很大。有些地方政府打“擦边球”的举债行为依然存在，往往通过设立平台公司举债，有的地方甚至是一个行当搞一个平台公司，不少地方对通过平台公司举债行为监管较弱。建议高度重视地方政府性债务，特别是隐性债务方面出现的新情况新动向，强化监督管理，采取有针对性的措施防范和化解这类风险隐患。（1）对存量隐性债务贷款制定展期、置换政策，实现高利率债务向低成本债务、短期债务向长期债务转化，降低地方政府存量隐性债务的成本，减轻偿债周转的资金压力。（2）合理扩大专项债券使用范围，创新和丰富专项债券品种，扩大发行规模，用好地方政府债券这一合法合规的融资渠道。（3）按照“一债一策”的原则制定风险处置预案，充分把握风险程度，必要时进行压力测试。（4）研究推进政府债务管理立法工作，将地方政府举债行为纳入到法治轨道中，做到依法发债、依法用债、依法还债。

三、确保重点领域支出

有些出席人员提出，1993年我国提出财政性教育经费支出占GDP的比例要达到4%，经过近二十年努力实现了这一目标。应当看到，教育投入不均衡现象仍比较突出，以高校生均拨款为例，中西部地区地方高校生均拨款仅为东部地区的2/3左右。建议根据我国经济社会发展需要，逐步加大财政教育投入，同时进一步加大对中西部地区的教育投入力度。有些人员提出，当前中美经贸摩擦不断升级，我国诸多领域面临着“卡脖子”问题，需要集中力量进行科技攻关，把关键核心技术掌握在自己手里。建议着力加大对科技创新领域的财政投入。

四、加强财政预算管理

部分出席人员指出，预算绩效管理取得很大进展，但还有亟需加强和改进的空间。有的预算绩效指标设置不够科学、不够细化量化，约束作用不强；有的指标侧重过程性、合规性，质量和效果的指标比重较小。绩效评价中自评较多，有的部门提交的自评报告不够严肃、不够客观，自评结果虚高。建议：（1）健全完善分行业、分领域预算绩效指标体系，更多体现政策实施效果和服务对象满意度，细化预算绩效的评价标准和程序。（2）扩大外部评价比重，规范第三方机构参与预算绩效评价的程序、标准、方法，加大对绩效自评的抽查力度，提高自评的质量和可信度。（3）加快建立健全评价结果与预算编制、政策调整的挂钩机制，督促有关部门将绩效评价结果应用于优先预算安排、完善政策制度、改进管理工作等方面，提高财政资金配置效率和使用效益。有的出席人员提出，绩效信息公开比例较低，财政部2018年向全国人大报告了36个一级项目的绩效目标，仅占中央部门提交的27.5%；21项专项转移支付年度整体绩效指标尚未公开，26个项目的绩效评价结果只公开了2个。要建立绩效评价结果向社会公开的机制，主要评价结果不仅要向全国人大常委会报告，而且要把它作为决算报告、审计工作报告的重要部分向社会公开。有些出席人员认为，应当总结近年来预算绩效考核评估方面的探索和经验，推动绩效评价工作立法，用法律来保障和推动绩效评价工作。

有些出席人员提出，审计工作报告反映，在20个部门所属事业单位设立的一级企业中，有379家未纳入国有资本经营预算范围。加强国有资产监督管理，首先要解决国有资本经营预算管理全覆盖问题。建议有关部门拿出得力举措，在一两年内实现全覆盖。

五、深化财税体制改革

部分出席人员指出，中央财政转移支付结构仍需进一步优化。审计工作报告反映，中央财政一般性转移支付38811.21亿元，其中10个项目共计12164.67亿元被指定了用途，再加上专项转移支付的金额，合计占比高达56.9%。建议进一步提高一般性转移支付比重，尽量减少对一般转移支付资金指定用途。有些出席人员提出，要从充分调动中央和地方两个积极性、科学划分中央与地方财政事权和支出责任、促进区域协调发展和基本公共服务均等化的目标出发，进一步厘清转移支付的功能定位，改革完善转移支付制度，优化转移支付分类，完善资金分配办法，建立标准控制和核查机制，推进预算公开，提高转移支付管理的规范性、科学性和有效性。

有的出席人员指出，目前地方没有主体税种，只有一些“杂七杂八”的小税，其中大部分都在减税范围内。建议加快培育地方税，保证地方财力。

六、发挥审计监督作用

部分出席人员指出，审计工作报告揭露了不少问题，有些问题是年年审年年有、屡审屡犯。有关部门不能简单地就事论事，而要认真研究、深入剖析原因，通过深化改革、完善体制机制，从源头上杜绝问题发生。有些出席人员提出，要加大审计结果的运用，建立起审计查出问题整改、跟踪检查的长效机制，切实解决审计发现的问题，促进工作、完善制度。审计机关和有关部门联动起来，对问题进行跟踪和督查，建立整改的约谈机制和追责问责机制，使审计监督真正发挥作用。有些出席人员提出，国家为解决民营企业、小微企业融资难问题设立了专项基金，各地也有一些配套资金。调研中发现这些基金存在空转现象，真正需要资金支持的企业很少得到基金支持。建议就这类专项基金运转情况进行审计。有的出席人员指出，审计对人大监督工作有重要的参考借鉴意义。建议在今后全国人大常委会的执法检查工作中，组织审计部门参与配合，从审计角度提供背景材料和问题情况，增强执法检查工作的力度和实效。