提高立法质量的探索
——访上海市人大法制委副主任丁伟
王焕平
8月9日，记者了解到，为提高立法质量，上海人大首次启动了立法评估工作。上海立法评估的详细背景、启动程序、评估办法、启动条件、结果处理，尤其立法后评估与法规实施情况检查有什么区别，等等，这些问题引起了记者的关注。
近年来，随着法律体系的逐步健全，及法律法规的日渐完善，注重提高立法质量的呼声越来越高。那么上海立法评估工作对提高立法质量究竟有什么样的功效呢？上海进行的探索，究竟是什么样的一种探索呢？
今天记者电话采访了上海市人大常委会委员、人大法制委副主任丁伟。
记者：任何事情的发生都是多种因素综合作用的结果，哪些因素促使上海要对立法进行评估？
丁伟：近年来，立法的发展速度很快，我们立了很多法，想回头看一看这些法的绩效怎样。上海本届人大常委会的工作主题之一就是提高地方立法质量。此次立法评估旨在坚持以“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，通过对法规实施情况的调查研究和后评估，了解法规实施后取得的成效，发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，总结立法工作经验，发现立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作，不断提高地方立法质量。
记者：我们注意到，你们此次评估的对象是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。在众多的法规中，为什么单单选中了它呢？
丁伟：我们评估的目的是了解立法质量，要通过典型个案分析，发现一些地方立法中存在的普遍性的问题，找到地方立法中带有规律性的东西。上海是国家级历史文化名城，选择《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象，一是有利于检查立法是否达到了保护历史文化的目的，推动相关部门的工作；二是一些人大代表提出议案，建议对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行完善，此次评估是为修改条例作准备的；三是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》是上海地方创制的，又没有其他法规相交叉，更容易判断上海地方立法的创制质量；四是执法当中的一些诸如拆迁等敏感问题也需要做深入研究。
记者：通过您上面的介绍，我们明白了，你们是要通过解剖麻雀，发现问题，改进工作。那么，这“麻雀”怎么个解法呢？也就是从哪些方面去评估一部法的创制质量呢？
丁伟：立法后评估主要围绕提高立法质量来进行。首先看法规实施的绩效。主要有实施的基本情况，包括宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况；历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护情况；所取得的社会和经济效益。其次是法规中各项制度设计和程序规定是否需进一步完善。包括关于适用范围和管理体制；关于专项保护资金；关于历史文化风貌区和优秀历史建筑的确定；关于历史文化风貌区保护规划的编制和实施；关于优秀历史建筑的保护、使用和修缮等；关于优秀历史建筑所有权、使用权的调整（包括动迁制度）；关于法律责任；关于所涉立法技术规范。
记者：好的愿望与好的结果之间尚有很长的一段路要走，为走好这段路，达到预期的目的，你们采取了怎样的措施呢？
丁伟：为保证评估达到预期的目的，我们采取法制委、法工委牵头，市人大有关专门委员会、市政府有关部门和相关区人大常委会共同参加，并邀请市人大代表参与的形式。具体方法有：1.执法部门评估。执法部门选择市规划局和市房地局，由其在工作方案确定的时间内对本部门实施法规的情况进行调查研究，并形成评估报告，报评估领导小组。2.相关区人大常委会评估。委托徐汇区、静安区、长宁区、卢湾区、黄浦区、虹口区、杨浦区、青浦区人大常委会对本行政区域内实施法规的情况组织调研，并形成评估报告，报评估领导小组。3.问卷调查。对有直接利害关系的社会公众（包括相关的房地产开发商、居住在保护区域内的市民以及现已搬离保护区域的市民）和一般社会公众，进行问卷调查和个别访谈。问卷的设计委托同济大学国家历史文化名城研究中心承担，问卷的发放和收集整理委托市统计局城市社会经济调查队承担。4.专题调研。在执法部门和相关区人大常委会提出评估报告的基础上，评估领导小组赴执法部门和相关区人大常委会，听取汇报，就重点问题进行实地专题调研。同时，组织召开各类座谈会，就法规的实施情况分别听取市人大代表、专家以及相关方面人员等的意见。5.代表参与。代表参与的方式包括：参加动员部署会和法规培训，参加赴执法部门和相关区人大常委会的评估活动，听取评估报告和参与专题调研活动。评估工作小组向参与各项调研活动的市人大代表发放调研意见反馈表，请其对法规实施情况作出评价，并提出有针对性的意见和建议。
需要强调的是，为保证调查的科学合理，我们的评估问卷、调查图表等都是专业部门设计的。
记者：从您上面介绍的措施或者方法看，评估的措施与通常的法规实施情况检查的办法好像没什么两样，结果会有不同吗？
丁伟：两者的侧重点不同，对法规实施情况进行检查主要是检查法规贯彻执行情况，督促执法部门加大执法力度。而立法后评估重在评估立法质量，通过特殊的问卷设计、图表分析等对现行法规作全面评估，了解法规的实施绩效和存在问题，总结立法经验，发现立法工作中的不足，不断提高地方立法质量。
记者：此次活动是要长期进行下去的，还是阶段性的？
丁伟：此次立法评估是完善地方立法的一次探索，评估工作从7月开始到12月结束。具体分四个阶段：7月至8月初，主要完成调查问卷的设计。8月至9月，执法部门进行评估并形成评估报告，相关区人大常委会进行评估并形成评估报告，开展问卷调查并形成分析报告。10月主要完成两项工作：听取执法部门和相关区人大常委会的评估报告，评估工作小组就重点问题组织专题调查，召开座谈会、实地察看等。11月至12月，主要工作是完成评估报告并报市人大常委会会议。
（丁伟，华东政法大学教授，博士生导师，上海市人大常委会委员、人大法制委员会副主任委员）
来源：人民法院报 2005年8月14日
中国人大网 2005年8月15日 责任编辑 苏大城
近年来，随着法律体系的逐步健全，及法律法规的日渐完善，注重提高立法质量的呼声越来越高。那么上海立法评估工作对提高立法质量究竟有什么样的功效呢？上海进行的探索，究竟是什么样的一种探索呢？
今天记者电话采访了上海市人大常委会委员、人大法制委副主任丁伟。
记者：任何事情的发生都是多种因素综合作用的结果，哪些因素促使上海要对立法进行评估？
丁伟：近年来，立法的发展速度很快，我们立了很多法，想回头看一看这些法的绩效怎样。上海本届人大常委会的工作主题之一就是提高地方立法质量。此次立法评估旨在坚持以“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，通过对法规实施情况的调查研究和后评估，了解法规实施后取得的成效，发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，总结立法工作经验，发现立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作，不断提高地方立法质量。
记者：我们注意到，你们此次评估的对象是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。在众多的法规中，为什么单单选中了它呢？
丁伟：我们评估的目的是了解立法质量，要通过典型个案分析，发现一些地方立法中存在的普遍性的问题，找到地方立法中带有规律性的东西。上海是国家级历史文化名城，选择《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象，一是有利于检查立法是否达到了保护历史文化的目的，推动相关部门的工作；二是一些人大代表提出议案，建议对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行完善，此次评估是为修改条例作准备的；三是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》是上海地方创制的，又没有其他法规相交叉，更容易判断上海地方立法的创制质量；四是执法当中的一些诸如拆迁等敏感问题也需要做深入研究。
记者：通过您上面的介绍，我们明白了，你们是要通过解剖麻雀，发现问题，改进工作。那么，这“麻雀”怎么个解法呢？也就是从哪些方面去评估一部法的创制质量呢？
丁伟：立法后评估主要围绕提高立法质量来进行。首先看法规实施的绩效。主要有实施的基本情况，包括宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况；历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护情况；所取得的社会和经济效益。其次是法规中各项制度设计和程序规定是否需进一步完善。包括关于适用范围和管理体制；关于专项保护资金；关于历史文化风貌区和优秀历史建筑的确定；关于历史文化风貌区保护规划的编制和实施；关于优秀历史建筑的保护、使用和修缮等；关于优秀历史建筑所有权、使用权的调整（包括动迁制度）；关于法律责任；关于所涉立法技术规范。
记者：好的愿望与好的结果之间尚有很长的一段路要走，为走好这段路，达到预期的目的，你们采取了怎样的措施呢？
丁伟：为保证评估达到预期的目的，我们采取法制委、法工委牵头，市人大有关专门委员会、市政府有关部门和相关区人大常委会共同参加，并邀请市人大代表参与的形式。具体方法有：1.执法部门评估。执法部门选择市规划局和市房地局，由其在工作方案确定的时间内对本部门实施法规的情况进行调查研究，并形成评估报告，报评估领导小组。2.相关区人大常委会评估。委托徐汇区、静安区、长宁区、卢湾区、黄浦区、虹口区、杨浦区、青浦区人大常委会对本行政区域内实施法规的情况组织调研，并形成评估报告，报评估领导小组。3.问卷调查。对有直接利害关系的社会公众（包括相关的房地产开发商、居住在保护区域内的市民以及现已搬离保护区域的市民）和一般社会公众，进行问卷调查和个别访谈。问卷的设计委托同济大学国家历史文化名城研究中心承担，问卷的发放和收集整理委托市统计局城市社会经济调查队承担。4.专题调研。在执法部门和相关区人大常委会提出评估报告的基础上，评估领导小组赴执法部门和相关区人大常委会，听取汇报，就重点问题进行实地专题调研。同时，组织召开各类座谈会，就法规的实施情况分别听取市人大代表、专家以及相关方面人员等的意见。5.代表参与。代表参与的方式包括：参加动员部署会和法规培训，参加赴执法部门和相关区人大常委会的评估活动，听取评估报告和参与专题调研活动。评估工作小组向参与各项调研活动的市人大代表发放调研意见反馈表，请其对法规实施情况作出评价，并提出有针对性的意见和建议。
需要强调的是，为保证调查的科学合理，我们的评估问卷、调查图表等都是专业部门设计的。
记者：从您上面介绍的措施或者方法看，评估的措施与通常的法规实施情况检查的办法好像没什么两样，结果会有不同吗？
丁伟：两者的侧重点不同，对法规实施情况进行检查主要是检查法规贯彻执行情况，督促执法部门加大执法力度。而立法后评估重在评估立法质量，通过特殊的问卷设计、图表分析等对现行法规作全面评估，了解法规的实施绩效和存在问题，总结立法经验，发现立法工作中的不足，不断提高地方立法质量。
记者：此次活动是要长期进行下去的，还是阶段性的？
丁伟：此次立法评估是完善地方立法的一次探索，评估工作从7月开始到12月结束。具体分四个阶段：7月至8月初，主要完成调查问卷的设计。8月至9月，执法部门进行评估并形成评估报告，相关区人大常委会进行评估并形成评估报告，开展问卷调查并形成分析报告。10月主要完成两项工作：听取执法部门和相关区人大常委会的评估报告，评估工作小组就重点问题组织专题调查，召开座谈会、实地察看等。11月至12月，主要工作是完成评估报告并报市人大常委会会议。
（丁伟，华东政法大学教授，博士生导师，上海市人大常委会委员、人大法制委员会副主任委员）
来源：人民法院报 2005年8月14日
中国人大网 2005年8月15日 责任编辑 苏大城
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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