关于统计工作中的法律责任

2008年12月27日上午，十一届全国人大常委会第六次会议举行分组会，审议《中华人民共和国统计法（修订草案）》，发言摘登如下：

朱永新委员说，关于统计违法行为处罚的问题。我看了草案，违法处罚好像规定得不够。第38条规定：“违反本法规定，地方、部门、单位负责人有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构给予通报批评”，这本身在逻辑上有问题，因为违反规定的本身就是违法的，采取了通报批评，没有依法追究法律责任，事实上，在实际统计过程中，目前的处罚太轻，据广东省的资料，2005年统计部门违法案件是277宗，结案是262宗，通报批评的110宗，罚款是109宗，罚款额是369700元，也就是每一个违法行为的罚款3000元左右。这等于没罚。就在这个月18日，湖南怀化市发了一个文件，对12家违反统计法的单位进行通报批评，其中有拒绝提供数据的，还有瞒报、虚报等各种现象，怎么处分？这种情况只是通报批评一下，我们知道，通报批评是无关痛痒的。所以说，统计法处罚的力度，我认为相对轻了一些。而且，统计造假的处罚要加大行政处分的力度，如降级、撤职等。

裴怀亮委员说，第38条，“违反本法规定，地方、部门、单位的负责人有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构给予通报批评；”我认为负责人的这些行为由政府的统计机构给予通报批评，不够有力。这一句可以不要。第41条，“违反本法规定，国家机关、社会团体、企业事业单位或者其他组织等统计调查对象有下列行为之一的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予通报批评、警告，可以处10万元以下的罚款……。”我认为对政府单位的违法应该追究责任，给予处分。企业自己有钱被罚，但是国家机关怎么有钱被罚？

乔晓阳委员说，第46条规定，“对国家统计局派出的调查机构作出的行政处罚决定不服，申请行政复议的，适用《中华人民共和国行政复议法》第12条第2款的规定”，《行政复议法》第12条第2款的规定是如果不服，向上级行政机关申请复议。国家统计局派出的调查机构的上级是谁？是国家统计局还是国务院？对一个派出机构做出的行政处罚决定不服的，就要上国务院复议？草案46条规定“适用《中华人民共和国行政复议法》第12条第2款的规定”，写得含含糊糊的，看不清到底向谁申请。另外，一个专责统计的派出机构，实际就是调查队，有没有处罚权也值得研究。第45条规定，利用统计调查危害国家安全、损害社会公共利益或者进行欺诈活动的，由统计机构罚50万元、没收等等，这也需要研究。这一条规定的后果是危害国家安全、损害社会公共利益或欺诈，对这几种行为，我们有公安部门、有安全部门，欺诈还有工商部门，都在管，是不是要统计局出来管？仅仅因为利用了统计手段，就由统计局出来处罚的话，又将造成处罚混乱。

郎胜委员说，这次修改在法律责任中，加重了一些行为的法律责任，也是必要的。现实生活中统计失真是很多原因造成的，需要有针对性地进行研究，以取得好的法律效果和社会效果。这部法律草案提到要提高罚款数额，靠这种处罚能否对统计违法行为起到有效的遏制、教育和警戒作用，需要再行斟酌。现在统计对象出问题多的，主要是国家机关、社会团体、企业事业单位，对国家机关罚款，实际上最多的是从财政的这个口袋里拿钱再放到那个口袋里，起不到作用；对国有企业罚几万，十万、二十万，有的甚至罚款几千元也没有什么意义，应考虑加大行政处分的力度。对一些官员违法统计，非法干预统计的违法行为，加大行政处分，给予警告，直至撤职，比罚款的效果要好。法律责任一章许多条文都提到构成犯罪的依法追究刑事责任，是否必要，也需要再斟酌，我认为，对这类非法行为主要还是应以教育、引导，包括辅以必要的行政手段，同时从体制、机制上加以约束来解决。现在的草案还规定了很多刑事处罚条款，实际上可能做不到。比如拒绝提供的、拒绝答复的，提供不真实的数字、擅自隐瞒、修改统计数字的，就追究刑事责任，可能做不到，社会效果也不一定好。建议法律责任部分再做研究，增强可操作性，原则上加重行政处分的力度，减少刑事处罚，最好没有罚款。如果要有罚款，也是有针对性地做出规定。现在罚则中几乎每条都有罚款，实际上国家机关不怕罚款，你也罚不了，大的国有企业也不怕，结果，罚的还是一些中小企业、民营企业。现在能罚款的部门已经很多了，统计局再去罚款，实际效果好不好？应是在体制、机制、工作作风的转变和提高广大干部、群众法律意识上多下功夫。

达列力汗•马米汗委员说，法律责任中，有两个修改建议，第38条，“违反本法规定，地方、部门、单位负责人有下列行为之一的，由任免机关或监察机关依法给予处分”，“依法处分”比较重，但是后面一句话又软了，“给予通报批评”，希望准确一点。第41条第2款，“企业事业单位或者其他组织有前款所列行为之一，情节严重的，依照国家有关规定在信用系统中予以记录”，这个处罚同样轻；第3款对个体户的规定很严。对企事业单位软，对个体户硬，两个层次标准不一样。我认为应该一视同仁。

陈骏委员说，提高违反统计法的处罚力度。现在修订过后的统计法，可能要发挥作用很多年，我刚才看了一下法律责任这一章，感觉力度不是很大，基本上是集体承担责任，根本就没有考虑到个人的违法行为，对个人的处罚很少。这不利于对统计法的遵守。

龚学平委员说，要提高统计调查对象的违法成本。统计法经过多年的宣传和统计执法检查，及时查出了统计当中的违法行为。应该说，统计违法的行为得到了明显遏制，但是目前统计违法行为还时有发生，有时候情节还非常严重。我认为，发生违纪行为的原因有多方面，其中有领导法制意识淡薄的原因，也有企业不重视统计工作的原因，还有统计人员调动频繁、业务素质差的原因，但很重要的一个原因，就是政府统计执法成本比较高，而统计调查对象的统计违法成本过低造成的。以上海为例，上海市统计执法检查大队刚刚成立时，我们曾经处罚过一家企业，这家企业多次发生迟报统计报表的违法行为，当时我们就给这个企业做出罚款1000元，但是这个企业不服处罚，依法向中级人民法院提起了行政诉讼。为了应诉，我们上海市统计局花费了大量的时间、精力，虽然最后这一起行政诉讼是我们胜诉了，但是我们所花的钱大大超过罚款1000元。从实际效果来看，由于统计违法成本过低，没有对屡次迟报统计报表的统计违法行为起到威慑作用，所以我们建议应扩大统计违法行为处罚的涵盖面，加大处罚力度，提高统计调查对象的违法成本。我同意刚才有些同志的意见，现在我们处罚主要强调的是单位、企业、工商个体户，我认为所有参与统计的人员都应该纳入到法律范围中。

马福海委员说，建议在第38条中增加“并处1万元以下罚款”的内容。第39条中建议增加一款，“违反前款一、三、四，可以处以十万元以下罚款，违反前款二、五、六、七、八，可以处以五万元以下罚款”。第41条第4款，“拒绝、推诿或者阻挠统计检查的”，把“统计检查”前面加“统计调查”。第46条，“可以依法申请行政复议”，修改为“可以依法申请行政复议和提请行政诉讼”。

李传卿委员说，第38条，“违反本法规定，地方、部门、单位的负责人有下列行为之一的，由任免机关或者监察机关依法给予处分”，建议在“依法”后加“依纪”两字，除了法律的制裁之外，还要受纪律的约束。

任茂东委员说，不宜增加统计部门对有关单位进行处罚的权力，是否有执法权，执法权给予了以后，有没有执法队伍会权力滥用，统计部门是搞统计的，不是搞执法队伍的。

陈玉杰委员说，在法律责任的处罚部分中有两种情况应该区分处理。对于明显的弄虚作假的这一类，应该从严处罚。对于工作上属于工作不够深入造成失察，与明知故犯、典型弄虚作假的性质不一样，所以在处罚上应该有所区分。

唐世礼委员说，建议对统计工作中的违法行为加重法律责任。但是查处和惩处违法行为的工作如何与倡导实事求是优良传统和作风、建立科学的干部政绩考核体系相结合，需要认真研究和抓好配套，否则，防止行政干预难以落到实处。统计工作是很重要、很严肃的工作，但是现在是上有政策、下有对策，对统计的结果虽然信不过，但是照样用。比如计划生育工作，普遍实行一票否决权，很多人在这个问题面前就敢不实事求是了。我们党提倡实事求是的思想路线，但是要真正做到实事求是是有困难的，有时候为了坚持实事求是需要否定别人，或者是否定自己，但无论是否定别人还是否定自己，都需要勇气和代价，所以需要配套的法律和行政主导结合起来。过去的统计法也有规定不能篡改、虚报、瞒报，但为什么有令不行、不禁不止，这就不仅是法律问题了。

南振中委员说，统计法的这次修订，有一个得民心之举就是明确规定对利用虚假统计资料骗取荣誉称号、物质奖励或晋升职务的行为，由做出有关决定的单位或者其上级单位、监察机关取消其荣誉称号、追缴物质奖励或者撤销晋升的职务。当前，虚假、瞒报、伪造、篡改统计资料的违法行为屡禁不止，此类违法行为已经占全部统计违法行为的60％左右。导致造假现象蔓延的一个重要原因就是部分领导干部试图利用虚假统计资料谋求职务升迁。草案第44条规定，有上述违法行为的，一经发现，就要撤销其晋升的职务，这就从法律上堵住了个别领导干部欺上瞒下、投机取巧、谋求升迁之路。具体修改建议：第一，草案第44条的规定，仅仅限于追回被违法者骗取的各类“果实”，对其欺诈行为本身并没有处罚规定。建议在本条中增加相关的行政处罚措施，同时规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二，草案第39条未规定法律责任主体，仅仅规定了违法人员的行政处罚和民事责任，没有像第38条、第41条那样，明确规定追究刑事责任，造成不同条款之间的不平衡。建议将第39条第1款修改为“违反本法规定，统计机构、统计人员有下列行为之一的，由同级或上一级人民政府统计机构责令改正，给予通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由任免机关或者监察机关依法给予处分；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

邸瑛琪(全国人大代表)说，建议增加统计机关公布不真实统计资料的责任追究，同时建议增加统计工作人员由于工作上的严重不负责任，致使统计数据产生重大失误的责任追究。因为这些失误完全有可能是由国家统计局的工作人员在统计工作中严重不负责任导致的。这样对统计工作也是一种要求和规范。第38条规定的地方部门单位负责人的法律责任，要与刑法相衔接，因为这一条在修订草案中明确了：“下列行为之一构成犯罪的要追究刑事责任”，但是下列行为刑法中并没有明确规定，虽然特别刑法可以规定，但是这些行为是不是一定要用刑法调整？刑法调整的效果到底怎么样？刑法具有补充性的特点，其他部门法可以调整的，尽量不要动用刑法。第40条，建议增加“或其他法律规定不应泄漏的秘密”，公民或者商业企业的秘密，也应属于法律保护的范畴，所以应为“其他法律规定不应泄漏的秘密”，统计法应予以保护。建议第41条的规定与刑法相衔接，因为该条规定的是单位构成犯罪的，单位犯罪必须有法律明确规定的才应当承担刑事责任，而这些行为在刑法中都没有明确责任，仅仅规定了隐匿材料、毁灭会计材料的行为，这与统计法的要求是不一致的，所以一定要与刑法相衔接，要论证用刑法调整的科学性。