把国有资产权益维护好、运用好、发展好

 《中华人民共和国企业国有资产法》于2008年10月28日经十一届全国人大常委会第五次会议以150票赞成、4票弃权的表决结果通过，同日国家主席胡锦涛签署主席令予以公布，将于2009年5月1日起施行。制定企业国有资产法，把国有资产权益维护好、运用好、发展好，对于维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，具有十分重要的意义。下面简要介绍企业国有资产法的制定背景、制定过程、总体思路和主要内容：

一、制定企业国有资产法的背景

新中国成立以来特别是改革开放以来，在党的领导下，经过全国人民的不懈奋斗，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，国有经济日益发展壮大，积累起数量巨大的国有资产。据国务院国资委统计，到2007年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就已分别达到35.48万亿元和14.8万亿元。在建立和完善社会主义市场经济体制的改革进程中，我国国有资产管理体制的改革，国有经济布局和结构的战略性调整，以及国有企业的改革，都取得了明显成效。但与此同时，在有些地方、有些国有企业，也出现了将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益的现象，造成国有资产流失，引起社会各方面的广泛关注。要求制定专门的法律，以健全制度，堵塞漏洞，切实维护国有资产权益，保障国有资产安全的呼声很高。十届全国人大期间，每年都有许多全国人大代表提出尽快制定国有资产法的议案、建议。物权法通过后，制定法律以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益的要求更加迫切。

――制定企业国有资产法，是坚持我国基本经济制度，巩固和发展国有经济，增强我国综合国力的需要。我国实行以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济经济制度。依照宪法规定，制定专门的企业国有资产法，充分发挥法律的规范和保障作用，维护国有资产权益，保证国有资产的保值增值，促进国有经济不断发展壮大，进而引导、带动整个国民经济又好又快发展，这对于坚持我国基本经济制度，增强我国综合国力，不断提高人民生活水平，具有重要意义。

――制定企业国有资产法，是坚持改革方向，巩固改革成果，保障改革顺利进行的需要。通过制定企业国有资产法，一方面，把国有资产管理体制和国有企业改革实践中的成功做法制度化、法律化，可以进一步巩固改革成果，推动改革进程；另一方面，针对少数人假“改革”之名侵害国有资产权益问题，及时建立起有效的法律防范和制裁措施，可以有效保障国有资产安全，维护国家和全体人民的共同利益，保障改革的顺利进行。

――制定企业国有资产法，是贯彻依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系的需要。在我们这样一个国有资产在社会总资产中占有很大比重的社会主义国家，要把国有资产管好用好，必然要求制定一部有关企业国有资产的专门法律。企业国有资产法是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。制定企业国有资产法，是贯彻依法治国基本方略、建设中国特色社会主义法律体系的一项重要任务。企业国有资产法的制定，是我国社会主义法律体系趋于完善的又一重要标志。

二、企业国有资产法的制定过程和总体思路

全国人大常委会和国务院都高度重视国有资产法的制定工作。八届、九届、十届全国人大常委会都将制定国有资产法列入五年立法规划。吴邦国委员长2007年3月在向十届全国人大五次会议所作的全国人大常委会工作报告中，明确提出将审议国有资产法草案列入全国人大常委会当年的立法计划。2007年4月，十届全国人大常委会委员长会议决定对常委会2007年度立法计划作出调整，增加列入国有资产法草案。按照这一要求，有关方面进一步加快了草案的起草工作。在草案起草过程中，吴邦国委员长和全国人大常委会其他领导同志多次听取汇报，对制定这部法律提出明确要求。国务院领导同志要求有关部门积极配合做好工作，保证国有资产法的制定按计划顺利进行。全国人大财政经济委员会会同全国人大常委会法制工作委员会和国务院有关部门继续广泛调查研究，反复论证，完成了国有资产法（草案）起草工作。草案经2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议和2008年6月十一届全国人大常委会第三次会议两次审议，并经十一届全国人大常委会第五次会议再次审议后通过。

制定国有资产法，必须贯彻党的十六大、十七大精神，依照宪法规定，坚持社会主义基本经济制度，保障国有经济的巩固和发展。经广泛调查研究，根据各方面意见，企业国有资产法将维护国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展作为立法重点，总结改革实践经验，建立相应的法律制度。对改革过程中正在探索、实践经验尚不成熟的一些问题，本法暂不作规定或只作原则规定；对公司法等法律、行政法规中已有明确规定的保障企业经营自主权，建立现代企业制度、完善法人治理结构等问题，应依照有关法律、行政法规的规定执行，本法只作了衔接性的规定。

三、关于本法的适用范围和名称

国有资产一般可划分为由国家对企业的出资所形成的权益，即企业国有资产或称经营性国有资产；由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产；以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。经汇集各方面的意见，反复研究论证，考虑到上述三类资产在功能、监管方式等方面有很大不同，难以用一部“大而全”的法律全面调整；有关资源性资产已有物权法、土地管理法、矿产资源法等相关专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，而企业国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题更突出，最终确定将本法适用的国有资产范围限定为企业国有资产，即国家对企业各种形式的出资所形成的权益。

国家对金融类企业的出资所形成的权益，也属于企业国有资产的一部分，也应当建立规范的出资人制度，应当纳入本法的统一规范和保护范围。同时，考虑到对金融类资产监管的一些特殊问题应适用人民银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等有关金融方面的法律、行政法规的规定，据此，企业国有资产法规定：金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

在草案起草过程中对本法名称曾有不同意见，提出过多种方案。提请全国人大常委会初审的草案名称为“国有资产法”。在审议和征求意见过程中，仍有意见提出，本法的适用范围实际上是经营性国有资产，即国家对企业的出资所形成的权益，也就是通常所称的企业国有资产。为使本法名称与其适用范围相适应，法律委员会建议，将本法名称改为“企业国有资产法”。全国人大常委会采纳了这个意见，将本法名称定为“企业国有资产法”。

四、关于企业国有资产监督管理体制

党的十六大报告和十六届三中全会的决定总结了我国国有资产管理体制改革的实践经验，对社会主义市场经济条件下国有资产管理体制的改革目标作了明确阐述，即：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。要坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开的原则，在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。国有资产管理机构对授权监督的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值。其核心精神，就是要改变主要依靠行政隶属关系、采用行政手段管理国有企业的做法，建立起以产权关系为依托的企业国有资产出资人制度。政府作为企业国有资产的出资人代表，按照现代产权制度的基本规则，享有出资人权利，维护出资人利益。党的十七大报告也提出了“完善各类国有资产的管理制度和体制”的要求。根据党的十六大、十七大精神，企业国有资产法对企业国有资产的监督管理体制作了相应规定，一是规定：国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。二是明确规定了政府履行出资人职责应当遵循的原则，即“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。” 三是对政府授权履行出资人职责的机构作了规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他有关部门、机构代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

企业国有资产法关于国有资产监督管理体制的规定，符合中央关于国有资产管理体制改革的精神，反映了改革的成功经验，兼顾了改革过程渐进性的实际情况，也为进一步的改革留有空间。

五、关于国家出资企业的管理者

出资人投资设立企业，将企业交给企业管理者经营管理，企业管理者是否称职、尽责，对企业的发展、对出资人权益的保障关系尤为重大。正因为如此，选择企业管理者成为出资人受法律保护的最重要的基本权利之一。选择好国家出资企业的管理者，当然也是保障企业国有资产权益的重要方面。企业国有资产法按照建立健全与现代企业制度相适应的企业管理者选拔任用机制的要求，总结企业人事制度改革的实践经验，并与公司法等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项作了专章规定。主要包括：一是规定了由履行出资人职责的机构任免或者建议任免的企业管理者的范围；二是对由履行出资人职责的机构任免或建议任免的国家出资企业的管理者，在品行、专业知识和工作能力以及身体条件等方面应具备的基本条件，以及任命或者建议任命的程序作了原则规定；三是规定了国家出资企业管理者履行职务必须遵守的基本准则；四是对国家出资企业管理者的经营业绩考核、奖惩以及薪酬等作了规定。

六、关于涉及企业国有资产权益的重大事项

国家出资企业合并、分立、改制、上市、增减资本、发行债券、进行重大投资、为他人提供大额担保、转让重大财产、进行大额捐赠、分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，与出资人权益关系重大，也是实践中容易发生国有资产流失的环节，各方面普遍要求对这些重大事项的决策和实施作出有针对性的法律规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，尊重市场规律，保证经营活动的效率和效益；又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。企业国有资产法以这部分内容为重点，在广泛调查研究，认真总结实践经验，研究现行有关法规、规章和政策规定的基础上，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。其中除了按照国家出资企业的不同类型，对国家出资企业关系出资人权益的重大事项的决定权限、决策程序和防范风险的基本要求作了规定外，还特别针对实践中最易发生国有资产流失的企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则分节作了规定，以从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。

七、关于国有资本经营预算

国有资本经营的收益属于国家。将国有资本经营收益纳入预算管理，有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系，有利于增强政府的宏观调控能力，进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有企业的改革和发展，也有利于使全体人民共享国有资本的经营成果。根据党的十六大、十七大提出的建设国有资本经营预算制度的要求，企业国有资产法明确规定对国有资本收益实行预算管理。依照预算法的规定，企业国有资产法对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还需要在实践中逐步调整完善，企业国有资产法规定：国有资本经营预算管理的具体办法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。

八、关于国有资产监督

企业国有资产法第七章对企业国有资产的监督作了专章规定，包括各级人大常委会通过听取政府关于国有资产监督管理情况的专项工作报告、组织对本法实施情况的执法检查等，依法进行监督；政府对其授权履行出资人职责的机构履行职责情况进行监督；审计机关依法实施审计监督；以及社会公众的监督等。根据我国国情，建立起全方位的避免国有资产损失、保障国有资产安全的预防和监督体系。