制定国有资产法很有必要

2007年12月25日下午，十届全国人大常委会第三十一次会议分组审议《中华人民共和国国有资产法（草案）》，发言摘登如下：

何鲁丽副委员长说，这两届人大都谈到了加强立法应该作为常委会工作的重点，在2010年建成中国特色的社会主义法律体系，这是全国人大常委会的一个目标。应该说，这10年来，在前几届人大工作的基础上，加快了立法的步伐，也提高了立法的质量，立法走上了一个比较民主的道路，如征求群众意见、向社会公布草案等。在这一届人大即将结束的时候，提出制定国有资产法，这是中国特色社会主义法律体系建设中具有重要地位的一部法律，是坚持社会主义基本经济制度的一部重要法律，受到广大群众的重视，每届代表就此提出的议案、建议很多。经过15年的努力，能够拿出这部法律非常不容易。这是第一次审议，肯定有不完善的地方，但法律草案的宗旨还是比较明确的，我表示赞成。

成思危副委员长说，国有资产法酝酿了很长时间，立这部法非常必要，特别是我们国有企业经过了将近30年的改革和发展，应该看到，一方面确实取得了很大的成绩，国有企业在做强做大，在市场经济条件下参与竞争、提高国际、国内竞争能力等方面都有很多进步。但是从另一方面来说，对国有企业的管理确实还缺乏一套非常行之有效的办法，因此造成了一些问题。当然现在社会上最大的反映就是国有资产流失，以我个人看来，国有资产流失并不是国有企业最大的问题，而是群众反映最大的问题，因为国有资产一流失就会造成个人受益，但是国有资产管理不善而造成的损失可能会比国有资产流失的损失更大。所以，这部法在这两方面都要加以防止，一是防止经营不善造成的国有资产流失，二是防止因各种腐败行为而造成的国有资产流失。

杨兴富委员说，制定国有资产法很有必要。有些国有企业在改制过程中，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他形式或手段侵害国有资产，造成国有资产流失比较严重。物权法通过后，情况有很大好转，但保护国有资产仍非常迫切。有些情况令人痛心。有的国有企业，而且是效益相当好的企业，上缴税费达到几千万甚至上亿元，低价折股就变成个人的了。他用银行贷款作为股权，再用企业的利润还银行，还完后这些钱就变成他自己的了。类似问题在群众中反映是比较多的。所以，保护国有资产非常迫切，制定国有资产法很有必要。国有资产法草案体现了党的十六大以来所确定的国有资产管理体制改革的方向及总体思路，总体框架基本是合理的，内容也比较全面，应该说是基本成熟的。

王茂林委员说，国有资产法酝酿的时间比较长，随着国有企业改革的逐步推进，经过全国人大财经委员会在本届内的调查研究和听取方方面面的建议，草案终于能够提交初审。从草案的总体上看，经过努力，它的基本结构，对国有企业的基本要求，特别是对国有资产的保值增值、防止国有资产流失等一些重要问题都已经讲到了，总体上看这部法律通过以后，对国有企业的发展将会起到很重要的指导和推动作用。

杨国梁委员说，对国有资产进行立法保护，对于加强国有资产的管理，避免国有资产的流失，实现国有资产的保值与增值具有重要意义。所以，制定这部法非常必要。

邢军委员说，改革开放以来，我国国有经济日益壮大，总体实力不断增强，在国民经济中始终发挥着主导作用。但是，近年来发生在国有企业改制过程中的国有资产流失情况比较严重，制定一部专门的国有资产法，对于健全制度，堵塞漏洞，切实维护国有资产权益，保障国有资产安全，促进国有经济巩固和发展具有非常重要的意义。提请本次会议审议的法律草案框架合理，内容全面，结构严谨，操作性强，我基本同意。

李树文委员说，我赞成财经委关于提请本次常委会会议审议的国有资产法草案和对这部草案作的比较认真、详细的说明。总的来说，我认为制定这部法是必要的、及时的，这就是为了维护我们国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展。认真总结新中国成立以来，特别是改革开放以来的实践经验，经过认真调查研究，听取不同的意见，做了大量工作，拟订这部法律草案，以实现依法把我们国家所有全民所有的国有资产保护好、运用好，把国有资产权益实现好、维护好，进一步巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，真正加强社会主义制度，增强凝聚力，不断提高人民的生活水平。因此，制定这部法律确实非常及时必要。虽然是初次审议，通过进一步阅读立法说明和草案内容，我认为本法的立法思路比较明确，法律规范的内容比较全面，层次比较清晰，重点也比较突出，全文9章76条，篇幅不长，比较简明。

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张肖委员说，国有资产法草案今天提交常委会会议进行初审，是值得高兴的一件大事，这部法律大家期待很久。在制定的过程中，难点也比较多，整个过程经过了近15年，排除万难地把法律草案提出来了，非常不容易，值得高兴。谈几点看法。第一，草案总体架构还是好的，我比较满意。总则写得比较清楚和干净，对这部法律的适用范围，对国有资产的管理体制和现在已经形成的管理机制，以及国有资产经营管理的任务和目标，和现在形成的一些基本制度都概述了。总则中对大的问题也都有了描述。在具体内容中，关于国有资产管理的六大制度都进行了明确：国有资产的出资人制度；国有资产的出资人职责、机构和国家出资企业的法律关系；国家出资企业的管理考核制度，保障国有资产的安全；防止国有资产流失，维护国有资产的产权制度；以及国有资产的资本预算制度和国有资产的监督和法律责任等，这些方面都作了规定，内容架构比较好。第二，关于几个难点问题的选择处理也是妥当的。一是在庞大的国有资产范围定位为经营性国有资产，是对的。二是简化具体的经营方面的内容，避免和公司法的重复。三是把国资委作为出资人的选择也是非常正确的。因为国资委在改革中既是出资人又是监督人。草案的处理强化了国资委出资人的角色。因为国有资产的监督，中央这层实际上是内部的监管制度，它不能代替审计署、监察部，以及财政部的监督，还包括人大的监督。所以，国有资产的监督体系，除了国资委以外，还包括各级人大、审计署、监察部和公众的监督。第三，关于名称。我在财经委讨论的时候，也觉得有问题，我当时建议改为“国有经营资产管理法”。后来我想，这个大名字也有它的好处，大家现在对国有资产的关注重点是安全和保值增值，至于国有企业内部的管理架构和经营管理要求等内容，有公司法规范。尤其是对外的安全，比如并购能不能管理好。再有一个就是国有资产的保值增值，赚钱以后能不能回到全民的手中的问题。当时主张搞国有资产法的本意，也不是要搞一个大而全，无所不包的法律，实际上就是搞一个国有资产监督管理法。所以，我觉得目前的名称大家可以理解和接受，这个名字放在这里也好，这部法律出台以后，肯定还会不断的完善、修改。我们先搞一个大题目，将来还可以装更多的东西。所以，我建议名字问题不要过多争论。最后，有的委员提出草案立法宗旨缺乏对国有资产的安全和保值增值的表述，因此建议总则第1条在“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济”之后，加上“保护国有资产的安全，保值增值，保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展，制定本法”，这样的表述会更明确。

陈佳贵委员说，我对国有资产法草案提几点看法。人大从八届开始着手制定国有资产法，到九届、十届，历经15年了。这一届我也参加了一部分工作，也确实感到很困难。法律名称、调整范围和一些重要的条款，在制定过程中都有很多争议，有很多不同意见。比如，法律名称，到底叫“国有资产法”，还是叫“国有资本法”、“国有财产法”，都经过反复讨论。对法律调整范围限定在什么范围比较合适，也存在争论。现在定为国有资产法，这样规定减少了很多麻烦，否则矛盾更多，法律可能出不来。这次也赶得很紧，赶上了12月份常委会会议讨论，应该说这是很大的进步，还是有成绩的。一些重要的条款也是有争议的，比如说对出资人机构的表述，到最后一些部门也还提出不同意见。但是从总体来看，我认为法律的基本框架是比较合理和成熟的。对国有资产的经营、管理，防止国有资产的流失等一些重大问题，法律草案都作出了规定，这是很好的。因此我认为，法律草案基本框架和一些主要条款的规定，基本上反映了过去我们出台的一些对国有资产管理的规定，也总结了这些年来对国有资产管理的经验，对一些问题也具有很强的针对性。

刘明祖委员说，国有资产法是大家盼望已久的法律，石广生同志在大会上作的说明，把所有问题都说清楚了，我表示赞成。下面我谈点认识。第一，现在国有企业，总资产和净资产已分别达到29万亿元和12.2万亿元。今年国有企业的利润1-11月份已经达到9186.6亿元，到年底预计可达到9800亿元，将近1万亿元的利润。这个成就来之不易。回顾上世纪九十年代后期，当时全国多数中小企业资不抵债的问题，国有企业全国统算盈亏相抵净亏损，针对当时的情况国家提出了抓大放小的方针，使大多数中小企业实行了产权制度改革，转换了经营机制，走出了困境。由于“放小”，使各级政府集中力量重点抓大中型企业的改革，通过股份制改造，转变经营机制，使我国的国有企业有了今天这样的好形势。现在国有企业资产大幅度增加，利润大幅度提高，对国家的贡献也越来越大。存在的问题就是在国有企业资产越来越大利润越来越多的情况下，如何把国有企业资产管好，使之继续保值增值，尤其是处理好国有企业和国家的关系，国有企业利益和全民利益的关系，这是当前我国面临的大事。国有资产法的出台，对于国有企业的发展是非常必要的。也是社会主义制度的优越性在这个方面的体现。第二，物权法的出台受到了社会各方面的好评，大家都觉得我们的资产有了法律保障。物权法体现了中国特色，所谓中国特色就是我们的物权法既保护了私权，也保护了公权。在保护公权方面，国有资产法的出台就是一个体现。

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郑功成委员说，制定国有资产法非常必要，也非常重要，大家非常关注国有资产的安全问题，如国有资产的保值增值问题，还有国有企业改制过程中劳动者的权益维护问题、管理者的年薪与福利腐败问题，以及国有企业对中老年职工的历史责任问题，包括养老金缺口等等都是历史遗留的问题，所以制定这么一部法律是非常重要的、非常必要的，我完全赞成。

沈春耀委员说，出台国有资产法非常重要，这是我们国家法律体系里有关经济立法中带有支架性作用的法律，应该说是非常重要的法律。这部法律，八届全国人大常委会立法规划中就立项了，八届、九届、十届，历经三届十多年时间，现在拿出来很不容易。这是一件大事，难度也很大。各个国家都有国有资产，但是像我国这样一个大的规模，在经济社会中具有如此重大的作用，这种性质的国有资产，可以说是我国所独有的，可借鉴的国外经验非常有限。国外往往是就一个国有企业立一部法，就一个国有公司立一部法，而我们的情况是太大、太复杂。这部法很重要，难度也很大，应该说这次工作力度很大，财经委会同有关方面能够拿出这样一部法律草案来，基础是比较好的。这回应了一个热点问题，就是对国有资产管理有很多意见，从人大代表、从政协委员、从社会各方面都可以感受到。这几年审议物权法的过程中，一直有这样一个强烈的呼声、意见，要求加快对国有物权的保护，针对国有资产的流失，特别是对企业转制中国有资产的流失加以管理，对这些问题在有关制度上作出明确规定，这方面显然还不够。国有资产法草案的出台和审议，应该说是积极回应了社会上关于加强国有资产管理和保护的呼声。

吴基传委员说，国有资产法是一部重要的法律，物权法出台之后加快了国有资产法的出台步伐。但此法很大，很重要，很复杂，建议在广泛争求社会意见后进行修改，也像物权法一样向社会公布草案。

傅志寰委员说，我认为起草这部法律是非常必要的，因为社会上非常关心国有资产保护问题，特别是在物权法出台以后，怎么保证国有资产保值增值不流失，更是广大群众关注的热点。在人大代表提的议案中，提出制定国有资产法的，占很大的比重。现在审议这部法，突出了国有资产保护的问题，我认为是很必要的。已经到了应该出台的时候了。我虽然不是这部法起草组的负责人，但听了委员们的审议之后，感觉很有收获。在一审的基础上，我们财经委会继续和法律委员会一起，按照大家的审议意见，进一步把国有资产法草案修改好。

王云龙委员说，就国有资产法谈几点看法和感受。第一，这些年来，随着改革开放和经济发展，国有经济日益发展壮大，根据报告说，国有及国有控股的非金融类企业总资产已经积累到29万亿，净资产12.2万亿，这个成绩确实非常巨大，而且来之不易。特别是12.2万亿的净资产，这充分反映了这些年国有企业的经营状况，如果不是多年盈利的话，不可能有这么多的净资产。过去在改革初期，有不少人担心，担心改革以后国有资产越来越弱，越来越少，实践证明这些担心是不必要的，证明中央的决策是非常正确的，非常英明的。抓大放小、退出某些领域、改革国有经济中的机制、体制，正是因为有了这些政策，现在的国有企业不仅没有削弱，而且是更加壮大了，在国民经济中发挥了很好的作用。这一点是有目共睹的。第二，国有企业在改制过程中，有的企业也存在一些问题。在改制过程中，将国有资产折价、折股、无偿分给个人、低价出售等等，造成国有资产流失，这种情况确实存在，而且有的还很严重。而且这些又和腐败分子联系在一起，有一些腐败分子除了受贿以外，在国有资产的处理上也是有问题的。这些问题得到了社会上的关注，制定这样一部法律非常必要，而且这么多年，问题暴露得比较充分，积累的经验也已经比较充分，应该说有条件制定这样的法律。这部法律草案无论是从总体思路上，还是从符合国有资产改革发展的方向上和法律本身的结构上，都比较好，我感觉基本成熟。特别是涉及国有资产权益的一系列重大事项，定得非常清晰，把人们最关注的问题都说得很清楚，涉及到国家出资企业的一系列问题都有明确和详尽的表述。我很赞成。我建议，标题是否可以改一下。虽然叫“国有资产法”，但是后面明确说明，这是指经营性的国有资产，并不包括国有行政、事业单位的资产。这个说法我可以接受，但是我希望在标题上能体现出来是针对经营性的国有资产。

谢佑卿委员说，国有资产法意义重大。第一，国有资产所占比例非常大。第二，涉及到社会主义制度的稳固和发展。第三，国有资产对人民群众切身利益影响很大。要尽快出台。否则国有资产的优势不能发挥，管理存在的很多弊端不能有效遏制。所以，这部法律的规定不要求全，而是只要把最核心、最重要的问题用法律的形式固定下来就可以了。

李连宁委员说，国有资产法是一部极其重要的法律，也可以说是构建中国特色社会主义法律体系的一部有支架性作用的法律。因为它涉及到在市场经济体制下，公有制为主体、国有经济为主导的国家基本经济制度。这部法律难点很多，但不管怎样，千呼万唤终于出来了，表明了全国人大常委会在保护国有资产方面的鲜明态度。

阿丽娅•阿扎买提（全国人大代表）说，地方的同志希望我把意见带上来，都希望尽快出台国有资产法。我这次参加会议，看到国有资产法草案，心情比较激动。这部法律的出台，对保障国有资产的安全，促进国有资产的发展，有一定的作用。

席义方（四川省人大常委会副主任）说，及时地制定国有资产法非常必要。我是四川代表团的，这几年每次全国代表大会期间，我们团都有一些代表联名提出要求尽快制定国有资产管理法的议案，现在终于有了法律草案并进入法定程序，代表们会感到很高兴，同时也会期待这部重要的法律早日出台。