国务院关于社会救助工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    我受国务院委托，向全国人大常委会报告社会救助工作情况，请审议。

    一、基本情况

    党中央、全国人大和国务院历来把社会救助工作摆在突出位置。胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志多次就保障城乡困难群众基本生活作出重要指示、批示，全国人大内司委、法工委以及许多人大代表经常开展社会救助调研并提出议案和建议。国务院把社会救助作为社会保障体系的一项基础性制度安排进行部署，制定了一系列惠民生、解民忧、暖民心的政策措施。五年来，在各地区、各有关部门的不懈努力下，社会救助工作取得历史性成就，初步实现了救助范围覆盖城乡、制度框架基本建立、操作程序科学规范、困难群众应保尽保的目标，对于保障改善民生、调节收入分配、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

    (一)最低生活保障制度覆盖城乡，困难群众应保尽保。在城市低保实现普遍建立的基础上，2007年，中央作出全面建立农村低保制度的重大部署，实现了用制度保障全体城乡居民基本生活的历史性突破。截至2011年底，全国城乡低保对象7582万人，约占总人口的5.6%，基本实现应保尽保。为加强规范管理，近年来民政部会同有关部门在完善低保对象资格条件、规范审核审批程序、加强对象动态管理、建立健全低保标准动态调整机制以及与物价上涨挂钩的联动机制、探索救助申请家庭经济状况核对机制、强化政策落实监管等方面，出台了一系列政策措施，有效保障了城乡困难群众基本生活。截至今年6月底，全国平均低保标准城市每人每月311元、农村每人每月159元，分别比2007年增长了70.9%和127.1%;人均月补助水平城市238元、农村109元，分别比2007年增长了131.1%和179.5%。

    (二)农村五保供养制度顺利转型，供养对象衣食无虞。农村税费改革前，五保供养对象由农民互助和村集体供养，税费改革后，国务院及时修订并于2006年公布施行了新的《农村五保供养工作条例》，农村五保供养制度实现了由农民互助共济向以政府财政保障为主的历史转型，农村“三无”人员（无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、抚养人、扶养人）这一最困难的群体得以纳入财政保障范围。五年来，农村五保供养对象趋于稳定，所有符合条件的人员均已纳入供养范围，供养条件不断改善，服务管理和供养水平不断提高。为加强五保供养服务机构建设，解决数量少、规模小、布局分散等问题，民政部组织实施了“霞光计划”，累计投入中央集中的福彩公益金7.52亿元，带动地方投入77.9亿元，新建、改扩建五保供养服务机构4008所。同时，民政部结合国家农村危房改造工作的推进，指导各地大力改善分散供养对象的居住条件。截至2011年底，全国共有农村五保供养服务机构3.2万所、床位232.6万张；供养对象551万人，其中集中供养184.5万人；全国平均集中供养标准为年人均3400元，比2007年增长了74.1%；分散供养标准2470元，增长了72.5%。

    （三）孤儿保障制度全面建立，城市“三无”各有保障。2010年，国务院办公厅印发《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号），部署建立孤儿保障制度，使所有孤儿的基本生活得到有效保障。2011年，全国共有孤儿65.4万名，已全部纳入保障范围，其中集中供养孤儿的基本生活费每人每月不低于1000元，社会散居孤儿不低于600元。对其他城市“三无”人员则主要采取两种方式保障其基本生活。一是将分散居住的“三无”人员纳入城市低保，根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，这类人员可以全额享受低保金。二是举办各类社会福利机构为城市“三无”人员提供养护、康复、托管等服务。截至2011年底，全国共将80.3万名城市“三无”人员纳入低保范围；共有城市养老服务机构5616所、床位63万张，综合性社会福利院1597所，床位27.2万张。

    （四）自然灾害救助机制不断健全，灾民安置及时稳妥。近年来，我国先后发生了南方低温雨雪冰冻、汶川特大地震、玉树强烈地震和舟曲特大山洪泥石流等重特大自然灾害。为保障好受灾群众基本生活，国务院加快建立健全自然灾害救助机制。2007年以来，国家先后公布施行了《自然灾害救助条例》等多部相关法律法规，省、地、县三级政府全部制定了自然灾害救助应急预案，健全了救灾准备、应急救助、灾后救助和恢复重建相衔接的灾害救助制度，完善了灾害预警和应急响应机制，实现了日常减灾和应急救灾的有效结合。全国救灾物资储备网络初步建立，目前共设立18个中央级生活类救灾物资储备仓库，各省和绝大部分市（地）、县（市）也都设立了本级救灾物资储备库点，基本可以保障灾害发生后24小时内受灾群众得到第一批物资救助。2011年，共下拨中央自然灾害生活补助资金86.4亿元，调拨7万顶帐篷、83万床（件）棉衣棉被等救灾物资，紧急转移安置受灾群众939.4万人次，帮助灾区重建住房99.4万间。此外，国务院还将每年的5月12日设立为全国“防灾减灾日”，为全社会营造了防灾减灾氛围，提高了公众防灾减灾意识。

    （五）流浪未成年人保护政策日益完备，流浪乞讨人员救助逐步加强。以“自愿受助、无偿救助”为原则，进一步完善关爱型流浪乞讨人员救助政策，加强救助管理机构规范化建设，细化了街面流浪乞讨人员救助管理、流浪乞讨人员中危重病人和精神病人救治、特殊困难救助对象跨省返乡、严寒恶劣天气主动救助等具体措施。2011年，国务院办公厅印发《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔2011〕39号)，建立了流浪未成年人救助保护制度，明确了主动救助、教育矫治、回归安置、源头预防等政策措施，同年中央财政开始安排流浪乞讨人员救助补助资金。截至2011年底，全国共有救助管理机构1788个，床位7.1万张。2007年至2011年，全国共救助流浪乞讨人员892.7万人次，其中未成年人80万人次，基本实现了对城市生活无着流浪乞讨人员的应救尽救。

    （六）医疗救助快速发展，困难群众医疗负担有所减轻。我国农村、城市医疗救助制度分别于2003年、2005年开始试点建制，到2008年底实现了城乡全覆盖。2009年深化医疗卫生体制改革以来，医疗救助制度实现了新的发展。覆盖人群逐步扩大：由低保对象、农村五保供养对象延伸至重度残疾人和低收入家庭中的重病患者、老年人等低收入群众；救助模式日益多样：由单一的住院救助发展为住院、门诊、资助参保参合、二次救助、重特大疾病救助等多种方式相结合；服务方式更加便捷：从“医前垫付、医后报销”转向“随来随治、随结随走”的一站式即时结算。中央及地方各级财政投入逐年增加，医疗救助政策进一步完善，保障水平持续提高，管理服务不断创新，困难群众医疗负担得到减轻。2011年，全国共实施城乡医疗救助8937万人次，是2007年的2.2倍；累计支出医疗救助资金198亿元，是2007年的近4倍。

    （七）临时救助稳步推进，救急救难作用初步显现。从2007年开始，民政部部署各地探索建立临时生活救助制度，努力解决低收入群众的突发性、临时性生活困难。几年来，各地结合实际，加快建制步伐，加大救助力度，取得阶段性成果。目前，全国共有26个省（区、市）初步建立这项制度，救助范围由城乡低保对象扩大到低保边缘群体，部分地区还扩大到常住非户籍人口和外来务工人员等流动人口。2011年，全国获得临时救助的家庭共有529.4万户，共支出临时救助资金31亿元，户均救助586元。

    为确保社会救助制度顺利实施，各级政府都加大了社会救助财政投入。财政部门还建立健全了有关资金管理制度，避免资金被挤占挪用，有效提高了资金使用效益。2011年，全国城乡低保资金共支出1327.6亿元（含一次性春节生活补贴），是2007年的3.4倍，其中中央财政补助1009亿元，占总支出的76%;医疗救助资金支出198亿元，是2007年的3.9倍，其中中央财政补助130亿元，占总支出的66.7%；孤儿基本生活保障费支出56亿元，其中中央财政支出25亿元，占44.6%；流浪乞讨人员救助资金支出19.7亿元，其中中央财政支出10亿元，占50.76%。五保供养资金支出121.7亿元。

    五年来，我国社会救助事业快速发展，开启了传统社会救济向现代社会救助发展的新篇章，实现了“四个新跨越”：一是在体系化上实现了新跨越，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架；二是在制度化上实现了新跨越，社会救助形式从临时性、随意式救助转向经常性、制度化救助，制度设计和救助标准日趋科学、严谨；三是在均等化上实现了新跨越，社会救助范围由注重城市转向统筹城乡，使城乡困难群众均享有社会救助；四是在规范化上实现了新跨越，社会救助对象核定方式由依据人员身份走向依据经济状况、困难类型等因素，制度更加完善，操作更加规范，管理更加严格。

    二、当前社会救助工作存在的主要问题

    当前，我国社会救助工作总体进展较快，取得突出成效，但仍处于发展完善阶段，面临着一些需要认真研究解决的问题。

    （一）法制建设相对滞后。我国现行的社会救助政策虽已基本完备，但与法制化、科学化的要求尚有一定差距，其中最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律，难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。《城市居民最低生活保障条例》于1999年公布施行，已不能完全适应当前工作发展的需要；农村低保、医疗救助、临时救助等工作目前主要依据地方性法规和政府规章等规范性文件，不同程度存在着效力层次偏低、适用范围较窄、实施机制薄弱等问题。在核批社会救助对象时，由于《商业银行法》等法律有限制条件，民政部门无法及时查询救助申请家庭财产等经济状况信息，再加上资格条件不够完备、审核审批程序不够严密、个别工作人员素质不高，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确以及“关系保”、“人情保”等问题。

    （二）制度发展不够平衡。城乡社会救助体系框架虽已初步建立，但仍有一些困难群众和特殊情况难以纳入救助范围，制度体系需要进一步健全完善。一些收入超过当地低保标准，而生活必需性支出较大的“支出型”贫困家庭难以获得救助；户籍不在本地的常住人口偶遇困难，也面临着在居住地难以享受救助的问题。临时救助等制度需要进一步健全。《自然灾害救助条例》需要进一步贯彻落实，城市救灾需要努力推进。就救助水平和服务能力而言，城乡之间、区域之间的差距仍然较大。

    （三）救助供给仍然不足。随着我国经济实力不断增强，人民生活水平日益提高，当前的救助水平、救助内容和救助方式等与党和国家保障和改善民生的要求、与困难群众的期望还存在一定差距。相当数量的地区没有实现农村五保“按标施保”，中央财政税费改革补助资金中的五保补助资金在有些地区没有得到有效使用；一些事实上无人抚养的困境儿童的保障政策尚未落实；老年人、残疾人、未成年人、重病人等特殊困难群体迫切需要的日常照料、心理咨询、护理康复等方面的服务还比较欠缺；因安置供养机构不足，一些查找不到户籍或监护人的流浪乞讨智障人员、精神病患者长期滞留在救助管理机构，挤占了有限的救助资源。

    （四）制度衔接有待加强。近年来，国家在保障和改善民生方面出台的政策比较多，涉及养老、就业、教育、医疗、住房、扶贫等多个方面。虽然民政部、财政部、人力资源社会保障部、扶贫办等部门出台了一些制度衔接政策，但从总体上看，还需要进一步加强，从而形成衔接配套、各有侧重、相互补充、整体推进的民生保障格局。同时，在制度执行中，相互之间的信息沟通和共享程度不高，协作力度尚需进一步加大。

    （五）基层能力较为薄弱。近年来，社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，规范化、精细化管理的要求也越来越高，特别是救助申请家庭经济状况核对机制的建立，对工作人员的专业水平提出了更高要求。社会救助政策的落实主要依靠县及县以下基层民政工作人员，但当前基层普遍存在工作力量薄弱、工作经费短缺、工作条件落后、专业化和信息化程度不高等问题，制约了社会救助工作健康发展。

    三、下步工作措施

    当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会的关键期，也是加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设的战略机遇期。随着经济体制改革深化，经济社会发展加快，城镇化、老龄化进程不断加速，社会利益格局深刻变化，社会诉求复杂多样，社会矛盾和问题更加突出，人民群众对社会政策公平公正实施的关注度和参与度越来越高，迫切要求政府通过优化公共财政支出结构等方式加大对社会救助的投入，确保困难群众共享经济社会发展成果；迫切要求相关部门通过精细化、规范化管理，不断改进对象认定和审核审批程序，维护社会公平正义；迫切要求进一步加强制度衔接，形成整体合力，共同维护好困难群众基本生活权益。

    国务院把保障困难群众基本生活作为加强党的执政基础的大事来抓，2012年7月25日召开常务会议专题研究加强和改进低保工作的具体措施，印发了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号），并召开电视电话会议，进一步明确了做好这项工作的总体要求、基本原则、主要任务和保障措施，为今后一个时期的社会救助工作提供了基本遵循。下步，社会救助工作将按照《意见》要求，以科学发展观为指导，以保障和改善民生为主题，以强化责任为主线，坚持保基本、可持续、重公正、求实效的方针，进一步完善相关政策，健全工作机制，严格规范管理，加强能力建设，努力构建标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序的社会救助工作格局，不断提高社会救助的规范性、科学性和有效性，切实维护困难群众的基本生活权益。

    （一）继续推动社会救助法制建设。全国人大对社会救助立法工作高度重视，已经将《社会救助法》列入立法工作计划。目前，有关部门正在进一步研究有关社会救助的立法问题。同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系。

    （二）不断健全社会救助制度体系。继续做好社会救助制度顶层设计，形成结构合理、层次分明、衔接配套、针对性强、操作规范的制度体系。加快推进低收入家庭认定工作，为医疗救助、教育救助、住房保障等社会救助政策向低收入家庭拓展提供支撑。尽快建立健全临时救助制度，使遭遇突发性事件和意外事故的困难群众及时获得政府救助；推动建立重特大疾病医疗救助制度，制定针对艾滋病机会性感染者、重性精神病患者等特殊人群的医疗救助政策；加快发展面向残疾人、老年人、儿童等特殊困难群体的救助服务。积极开展城市救灾工作，着力提高救灾应急能力，不断提升自然灾害救助覆盖面和保障水平。

    （三）大力推进社会救助事业均衡发展。认真落实社会救助标准与物价上涨挂钩的联动机制，完善最低生活保障标准动态调整办法，指导地方促进区域之间、城乡之间社会救助事业均衡发展。进一步理顺资金投入机制，支持开展农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的基本权益。逐步加大社会救助财政资金投入力度，确保新增财力优先用于保障和改善基本民生，使困难群众能够共享改革发展成果；继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展社会救助事业的扶持力度。

    （四）切实加强社会救助能力建设。按照国务院部署，建立由民政部牵头的社会救助部际联席会议制度，统筹做好最低生活保障与医疗、教育、住房等其他社会救助政策以及促进就业政策的协调发展和有效衔接。同时，要求地方政府相应建立社会救助协调工作机制。加快建立跨部门、多层次、信息共享的救助申请家庭经济状况核对机制。健全基层社会救助工作体系，充实加强基层工作力量，保障工作场所和工作条件，确保事有人管、责有人负；加强社会救助工作人员培训，增强基层社会救助管理服务能力；改善管理手段，加快推进信息化建设，不断提高社会救助规范化、科学化管理水平。

    （五）着力强化社会救助监督管理。把社会救助工作纳入国家和地方经济社会发展总体规划，确保救助事业与经济社会同步规划、协调发展。将低保等社会救助工作纳入地方科学发展考评体系和政府绩效考核，逐级落实责任。进一步规范社会救助操作流程，实行社会救助经办人员和村（居）干部近亲属享受救助备案制度，完善动态管理措施，全面建立救助申请家庭经济状况核对机制。推行绩效考核，奖优罚劣，注重实效，使社会救助工作步入规范化、精细化管理轨道。加强监督检查，确保各项政策措施落到实处。健全内部监管机制，强化管理责任，防止各种违法违规现象发生。完善社会监督机制和投诉举报核查制度，严格责任追究，对因工作重视不够、管理不力发生重大问题、造成严重社会影响的，要依法追究有关责任人的责任。

    全国人大常委会听取和审议国务院关于社会救助工作情况的报告，充分体现了全国人大常委会对社会救助工作的高度重视和大力支持，必将有力推进我国社会救助工作的发展。我们将认真研究和落实全国人大常委会的意见和建议，不断改进工作，努力推动我国社会救助事业又好又快发展，为保障和改善民生、维护社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展作出积极贡献！