全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于立法后评估试点工作情况的报告

　　开展立法后评估工作，是全国人大常委会加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施的一个新举措。法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会和科技部、农业部等部门、单位的积极支持和配合下，按照全国人大常委会2010年工作要点关于开展立法后评估试点工作的部署，进行了科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。

　　按照吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的常委会工作报告中提出的“结合常委会执法检查中发现的问题和法律实施中出现的新情况新问题，有针对性地选择一到两件事关群众切身利益的法律，开展立法后评估试点工作”的要求，结合常委会监督工作计划有关科学技术进步法执法检查的安排，从2010年3月份开始，先后两次组织召开有17个地方人大、国务院有关部门以及部分国内外专家参加的立法后评估研讨会，派人参加路甬祥、陈至立副委员长率领的科学技术进步法执法检查组的活动并开展试调研工作，与科技部、农业部等单位反复进行沟通协商，最后确定对科学技术进步法第二十条关于财政性资金科技项目知识产权归属和使用、第三十三条关于鼓励企业增加研发投入两项制度，农业机械化促进法第二十一条关于鼓励农业机械跨区域作业服务、第二十七条关于对农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械给予补贴、第二十八条关于对农业机械生产作业用燃油安排财政补贴三项制度进行评估。这几项制度的实施，事关结构调整与经济转型的国家战略，具有一定的典型意义。

　　立法后评估是检验和提高立法质量，完善法律实施机制的一个重要方式。通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方法对法律的实施绩效进行分析，评价法律制度和措施的设计是否合理，是否可行，是否有针对性，全面准确地把握法律运行中的问题，对于完善法律和法律实施机制具有重要意义。

　　针对不同调查对象，分别设计了科学技术进步法四份调查问卷和农业机械化促进法三份调查问卷。科学技术进步法四份调查问卷同时在全国人大、科技部、教育部、中科院、中国科协的网站上发布。科技部、教育部、中科院、中国科协、国资委、工信部等单位分别向本系统发出通知，组织实施这项活动。问卷调查活动历时近3个月，科学技术进步法共回收问卷10494份，其中有效问卷10386份，有效问卷回收比例为98.97%。农业机械化促进法三份调查问卷由农业部、中国农业机械化协会、中国农业机械化信息网分别发函或者在网上发布问卷，组织农机户、农机企业、从事相关工作人员和公众填写，共收到有效反馈6358份。

　　评估表明，科学技术进步法规定的两项制度和农业机械化促进法规定的三项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于鼓励自主创新，增强科技创新能力，促进科技进步，以及完善促进农业机械化的扶持政策，促进农业机械化和农业现代化的发展，起到了积极的作用，实施的总体效果是好的。同时，评估也发现，两部法律有关制度在实施过程中不同程度地存在配套措施与工作机制不够完善，执行力度有待进一步加强等问题。建议抓紧制定和完善相关配套措施，建立健全相关工作机制，加强法律实施的监督，加强宣传和培训力度，推动法律制度更好地贯彻实施。

通过科学技术进步法两项制度和农业机械化促进法三项制度的评估工作，达到了立法后评估试点工作的预期效果，为下一步推进这项工作打下了好的基础。

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　　附件一：

　　

　　

关于科学技术进步法有关制度

立法后评估主要情况的报告

（2011年6月）

 

　　法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、科技部以及其他有关部门和单位的积极支持和配合下，进行了科学技术进步法有关制度立法后评估试点工作。

　　一、围绕建设创新型国家战略，确定评估对象和评估目的

　　科学技术进步法是促进科学技术进步，发挥科学技术第一生产力的作用，促进科学技术成果向现实生产力转化，推动科学技术为经济建设和社会发展服务的一部重要法律。这部法律自1993年颁布以来，对促进我国的科技进步发挥了重要作用。随着经济、社会发展，新任务的提出，新问题的出现，2007年十届全国人大常委会第三十一次会议对这部法律进行了修订。修订解决的主要问题，一是发挥科技人员的自主性、积极性和创造性，加大科技投入，整合科技资源；二是推动企业真正成为科技创新的主体，使科技成果真正转化为生产力。经与有关方面沟通协商，认真研究，结合全国人大常委会2010年度执法检查工作安排，围绕建设创新型国家战略，将科学技术进步法作为立法后评估试点工作的对象。同时，紧扣鼓励自主创新、促进科技进步、推动经济结构调整与经济发展方式转变的主题，选择2007年科学技术进步法修订的重点内容，同时又是科技界和广大企业普遍关心的第二十条（见附件1—11）规定的财政性资金科技项目知识产权归属和使用制度以及第三十三条（见附件2—2.　1）规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入制度两项关键性制度，作为具体评估对象，开展评估工作。

　　评估工作的主要目的是，通过评估，加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施。

　　二、扎实做好前期准备，按照评估方案积极开展评估工作

　　成立了由全国人大常委会法制工作委员会、全国人大教科文卫委员会、国务院法制办、科技部、教育部、财政部、工信部、国家税务总局等单位组成的立法后评估试点工作领导小组和工作小组。

　　这次评估工作确定并遵循了以下工作原则：

1.           客观公正原则。

2.           科学规范原则。

　　3.　公众参与原则。

　　4.　注重实效原则。

　　（三）按照确定的评估方法，精心组织实施

　　1.　文献研究。

　　2.　问卷调查。针对与这两项法律制度实施关系密切的高等院校、科研机构、企业、科研人员、有关政府部门设计了三份调查问卷，针对社会公众设计了一份调查问卷，开2010年10月中旬开始，由科技部、教育部、国资委、工信部、中科院、中国科协等单位分别组织中央和地方科研机构、高等院校、国家高新技术产业开发区企业、民营科技企业、国有企业、中小企业以及科技人员填报，共收到问卷有效反馈10386份。

　　3.　问卷调研。法制工作委员会向北京、安徽、甘肃等15个地方人大发函，请地方人大协助组织当地税务部门填写针对科学技术进步法第三十三条设计的调研问卷。各地都反馈了问卷。

　　4.　实地调研。法制工作委员会与科技部联合组织5个调研组，于11月分赴江苏、吉林、青海等9个地方开展实地调研，共召开18场、约200家科研单位和企业参加的专题座谈会，实地考察10多家企业，听取科技、财政、教育、税务等部门以及科研单位、企业、科技人员的意见和建议，形成了9份调研报告。

　　5.　情况报告。

　　6.　实例分析。

　　通过上述工作，收集了大量信息资料、意见和建议，获得了客观、详实的数据。

　　三、科学技术进步法两项制度的评估情况

　　（一）科学技术进步法第二十条规定的财政性资金科技项目形成的知识产权授权项目承担者依法取得的制度

　　1.　制度目标

　　通过授权项目承担者依法取得财政性资金科技项目形成的知识产权的制度，调动项目承担者的研发积极性，鼓励创造知识产权，促进科技成果的转化，推动创新型国家战略的实施。

　　2.　实施情况

　　（1）各级政府积极采取措施，促进知识产权的保护和实施。

　　（2）项目承担者积极落实知识产权管理和实施规定。

　　3.　实施效果

　　（1）专利申请量和专利数量快速增长。

　　（2）实施转化效果显著。

　　（3）对法律制度的知晓度和认同度较高。在参加问卷调查的单位和个人中，约有80%的单位知道该条规定，其中高等院校为86%、科研机构为84%、企业为76%。61%的科研单位和53%的科研人员认为该制度作用很大，仅有3%认为作用很小。关于作用很大表现在哪些方面，89%的科研单位认为主要是单位更加重视知识产权的申请和保护，76%的科研单位认为单位更加重视知识产权的实施；85%的科研人员认为该制度有利于项目成果得到知识产权保护，72%的科研人员认为有利于提高科研人员的积极性，70%的科研人员认为有利于项目成果的应用和推广。

　　4.　存在的主要问题

　　（1）对法律制度的个别内容存在不同理解。

　　（2）制度中的个别规定还未得到落实，相关配套措施还有待制定。

　　（3）促进科技成果转化激励政策的落实仍存在若干体制机制性障碍。

　　（二）关于科学技术进步法第三十三条规定的鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度

　　1.　制度目标

　　通过保障企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用可以按照国家有关规定税前列支并加计扣除，企业研究开发仪器、设备可以加速折旧以及鼓励企业对引进技术进行消化吸收和再创新等三项制度措施，激励企业加大研发投入，不断增强自主创新能力。

　　2.　实施情况

　　（1）制定配套文件，增强制度可操作性。

　　（2）建立健全相关工作机制，积极实施法律制度。

　　（3）加大宣传培训力度，做好配套服务。

　　3.　实施效果

　　（1）实施效果较好，成效逐步显现。

　　（2）企业研发投入力度加大，对制度满意度高。调查问卷显示，在享受加计扣除政策的1200多家企业中，近80%表示享受政策后加大了研发投入力度。企业对制度实施效果的满意度普遍较高。调查问卷显示，在接受调查的4531家企业中，有23%表示非常满意，56%表示比较满意，二者合计占79%。

　　4.　存在的主要问题

　　（1）享受研发费用加计扣除制度优惠的企业总数依然偏少，配套措施还不够完善。

　　（2）研发仪器设备加速折旧和对引进技术进行消化吸收再创新制度实施力度有待进一步加强。

　　评估表明，科学技术进步法第二十条和第三十三条规定的两项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于明确财政性资金科技项目形成的知识产权归属，鼓励知识产权的实施，引导企业加大研究开发和技术创新投入，增强技术创新能力，促进科技进步，起到了明显的促进作用，总体实施效果是好的。同时，评估也发现，两项制度的部分规定在实施中存在配套措施与工作机制不够完善，个别条款中有关内容有待细化等问题。

　　四、有关建议

　　（一）关于财政性资金科技项目形成的知识产权授权项目承担者依法取得的制度

　　针对评估中发现的问题，提出以下建议：

　　1.　有关主管部门研究制定配套措施。

　　2.　研究完善科技成果转化的有关法律制度。

　　3.　完善高等院校及科研机构成果转化激励机制等与科技成果转化有关的配套政策。。

　　4.　进一步建立健全财政性资金科技项目成果转化的多渠道投入机制。

　　5.　全面落实财政性资金科技项目知识产权管理措施。

　　（二）关于鼓励企业增加研究开发和技术创新投入的制度

　　针对评估中发现的问题，提出以下建议：

　　1.　完善加计扣除制度的配套措施，增强制度的操作性和执行力度。

　　2.　梳理技术引进消化吸收再创新的相关规定，完善配套措施。

　　3.　完善协调机制，解决实施中的问题。

　　（三）其他建议

　　1.　加强法律实施监督，提高制度实施效果。

　　2.　加强宣传和培训力度，促进两项制度更好落实。

　　

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　　附件二：

　　

　　

关于农业机械化促进法有关制度

立法后评估主要情况的报告

（2011年6月）

 

　　法制工作委员会在全国人大农业与农村委员会、农业部的积极支持和配合下，进行了农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作。

　　农业机械化促进法是鼓励、扶持农民和农业生产经营组织使用先进适用的农业机械，推动农业机械化，建设现代农业的一部重要法律。这部法律自2004年颁布以来，对促进农业机械化和农业现代化的发展发挥了重要作用。经与有关方面沟通协商，认真研究，将农业机械化促进法作为立法后评估试点工作的对象。同时，紧扣推动农业现代化进程、促进农业机械化的主题，选择了与广大农民和农机户利益密切相关的第二十一条关于鼓励农业机械跨区域作业服务、第二十七条关于对农民和农业生产经营组织购买先进适用的农业机械给予补贴、第二十八条关于对农业机械生产作业用燃油安排财政补贴三项关键性制度（见附件1），作为具体评估对象，开展评估工作。

　　评估工作的主要目的是，通过评估，加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施。

　　这次评估工作确定并遵循了以下工作原则：

　　1.　客观公正原则。

　　2.　科学规范原则。

　　3.　公众参与原则。

　　4.　注重实效原则。

　 按照确定的评估方法，精心组织实施

　　1.　文献研究。

　　2.　问卷调查。针对相关的农机企业、农机户、农机合作社、政府主管部门、高校和科研机构、社会公众等调查对象，设计了三套调查问卷。问卷调查活动历时1个月，共收到6358份有效反馈。

　　3.　实地调研。法制工作委员会与农业部组织两个调研组，赴山西、江苏等地开展实地调研。召开了4次专题座谈会，深入3家企业、5家农机合作社、1家农机大户开展实地考察，听取地方农机管理部门、农机企业、农机合作社、农机大户的意见和建议。实地调研后形成了两份调研报告。

　　4.　情况报告。

　　通过上述工作，收集了大量的信息资料、意见和建议，获得了客观、详实的数据。

　　农业机械化促进法三项制度的评估情况

　　（一）农业机械化促进法第二十一条规定的农业机械跨行政区域作业制度

　　1.　制度目标

　　农业机械化促进法第二十一条规定国家鼓励跨行政区域开展农业机械化作业服务，旨在推动农业机械社会化服务，提高农业生产效率，保证农业的丰产丰收。

　　2.　实施情况

　　（1）各级政府及其部门出台配套文件，增强制度的可操作性。

　　（2）有关部门积极组织跨区作业工作，全面贯彻落实法律制度。

　　3.　实施效果

　　（1）参加跨区作业机具保有量快速增长。

　　（2）跨区作业内容不断拓展。由于跨区作业的推动，小麦机收水平2009年达到86.　07%，有力地保证了小麦的丰产丰收。2009年全国跨区机收水稻面积达5985.　52千公顷，是2004年的1.　96倍；2009年全国跨区机收玉米面积达989.　63千公顷，是2004年的11.　58倍。此外，跨区农机插秧、机耕也迅速发展。

　　（3）经济效益和社会效益显著。跨区作业的开展，减少了对人力的依赖，大大提高了农忙时期的农业生产进度，抢收抢种，为保障粮食丰收起到巨大作用。2010年“三夏”期间，高峰期日收获小麦2700万亩，麦收时间比上一年缩短4天，为夏粮丰收做出了突出贡献。保障农业劳动力有序转移。由于跨区作业的开展，为外出打工的农民解除了后顾之忧。上个世纪末农民工在“三夏”时期大规模返乡参加抢收抢种的现象目前已不复存在。

　　（4）农机户和社会公众满意度较高。根据对农机户、合作社问卷的统计结果表明，在3884个调研对象中，有48.　43%表示国家关于农机跨区作业有关规定和政策措施“有很大作用”，有48.　53%表示“有一定的作用”，两者合计占96.　96%。

　　4.　存在的主要问题

　　（1）免费通行的车辆范围有待扩大。

　　（2）农机户在跨区作业中存在加油难的问题。

　　（二）农业机械化促进法第二十七条规定的购买农业机械补贴制度

　　1.　制度目标

　　调动购买农机的积极性，优化我国农机装备结构，加大先进适用的农机推广应用力度，促进农机工业结构调整和技术进步，提升我国农业机械化水平和质量。

　　2.　实施情况

　　（1）制定具体操作办法，不断完善操作程序。

　　近年来，在实践中逐渐形成以下五项具体制度：一是补贴机具实行目录制。二是资金集中支付制。三是受益农户公示制。四是管理实行监督制。五是绩效实行考核制。

　　（2）持续加大补贴力度，补贴范围不断扩展。一是财政补贴资金规模逐年大幅增加。由2004年的7000万元，增加到2010年的155亿元（见附件2图4），7年共计投入补贴资金354.　7亿元。二是实施范围不断扩大。由2004年16个省的66个粮食主产县，逐步扩大到目前覆盖全国所有农牧业县（场）（见附件2图5）。三是补贴机具种类不断增加。由2004年的“六机”扩大到2011年的12大类46小类的180个品目。四是补贴对象逐步扩大。五是补贴标准有所提高。

　　（3）完善监督措施，强化监管力度。

　　（4）加强宣传力度，营造良好环境。

　　3.　实施效果

　　农机购置补贴制度从2004年实施以来至2010年，中央财政累计投入农机购置补贴资金354.　7亿元，带动地方和农民投入约1187亿元，补贴购置农机具1108万台（套），直接受益农户达到925万户。

　　（1）提升了农业机械化装备水平，促进了农业机械化装备结构的改善。

　　（2）加快了农业机械化进程，促进了农业科技进步。据初步统计，2010年我国种植业耕种收综合机械化水平超过52%，实现了我国农业生产方式从以人力为主向以机械动力为主转变的历史性跨越。

　　（3）推动了农业生产方式转变，促进了农业稳定发展、农民持续增收。。

（4）拉动了农村需求，促进了农机工业发展。

　　（三）农业机械化促进法第二十八条规定的农业机械作业用燃油补贴制度

　　明确燃油补贴的对象是直接从事农业机械作业的农民和农业生产经营组织，旨在调动和保护农民使用农业机械的积极性，提高农业生产的机械化水平。

　　评估表明，农业机械化促进法第二十一条、第二十七条和第二十八条规定的三项制度立法意图明确，条款设计合理、可行，很有必要，对于健全农业机械社会化服务体系，完善促进农业机械化的扶持政策，调动农民和农业生产经营组织购买和使用农业机械的积极性，推动农业机械化和农业现代化的发展，起到了积极的促进作用，总体实施效果是好的。同时，评估也发现，三项制度的部分规定在实施中存在配套规定与工作机制不够完善等问题。

　　四、有关建议

　　（一）关于农机跨区作业制度

　　针对评估中发现的问题，提出以下建议：

　　1.　进一步完善跨区作业农机免费通行制度。

　　2.　建立健全跨区作业等重要农时农机作业用油保障供应长效机制。

　　（二）关于购买农机补贴制度

　　针对评估中发现的问题，提出以下建议：

　　1.　健全农机购置补贴政策配套工作经费保障机制。

　　2.　进一步完善农业机械购置补贴专项资金使用管理工作机制，规范地方配套补贴资金的使用管理。

　　（三）关于农机作业燃油补贴制度

　　考虑到燃油税改革、农业机械作业市场等方面的新情况新问题，建议认真研究农资综合补贴政策及其实施情况，总结农机田间作业用油补贴试点和一些地方实施燃油补贴措施的经验，研究探索更适应形势发展需要的补贴机制，增强补贴针对性和补贴力度。

　　（四）其他建议

　　1.　加强法律实施监督，提高制度实施效果。

　　2.　加强宣传和培训力度，促进三项法律制度的更好落实。