全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国节约能源法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    根据2010年监督工作计划，全国人大常委会今年10月组成执法检查组，对《中华人民共和国节约能源法》（以下简称节能法）的实施情况进行了检查。吴邦国委员长高度重视这次执法检查，专门作了重要批示：“节能涉及各行各业各个领域，是一项紧迫而艰巨的工作。希望通过这次以建筑节能为重点的节能法执法检查，进一步督促有关方面高度重视节能工作，严格落实节能减排目标责任制，尽快完善节能标准和管理制度，加快推进以节能降耗为核心的企业技术改造，认真解决建筑用能效率偏低、建筑节能改造进展缓慢等问题，推动全国人大常委会关于积极应对气候变化决议和相关法律的贯彻实施，增强全社会的节能意识，促进资源节约型、环境友好型社会建设。”检查组听取了国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、科技部、财政部、国家税务总局和国务院机关事务管理局的汇报，分成4个小组分别赴天津、山西、辽宁、吉林、浙江、江西、山东、重庆等8个省（市）进行了检查。韩启德、陈至立、蒋树声副委员长和我参加了检查。全国人大常委会还委托11个省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内节能法的实施情况进行了检查。为做好这次检查，全国人大财政经济委员会、环境与资源保护委员会还召开了部门、专家和行业协会座谈会。

    下面，我代表检查组报告检查情况，请予审议。

    一、基本情况

    节能法是指导节能工作的基础性法律。十届全国人大常委会2006年组织了节能法执法检查，2007年对节能法进行了修订，进一步完善了节能管理制度，为节能工作提供了法律支持。国务院及其有关部门、各地和用能单位对贯彻实施节能法高度重视，做了大量工作，总体情况是好的。

    （一）广泛开展宣传教育，为法律实施营造了良好氛围。国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部等11个部门联合发布了关于贯彻实施节能法的通知，有关单位还共同举办了节能法全国知识竞赛活动。发展改革委会同有关部门和单位组织开展了全民节能行动，每年举办一次全国节能宣传周活动，并在期间组织开展了能源紧缺体验活动。各地开展了形式多样的法律宣传、学习和培训，宣传节能政策和知识，浙江省还发布了能源白皮书，进一步增强了全社会的节能意识。

    （二）加强相关配套法规和标准建设，增强了法律的可操作性。国务院发布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》等配套法规。有关部门出台了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》、《高耗能特种设备节能监督管理办法》等规章。制定并发布了27项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、41项主要终端用能产品强制性国家能效标准，并制定实施了一大批节能管理通则和行业节能设计规范。颁布实施了公共建筑和各气候区居住建筑节能设计标准、建筑节能工程施工质量验收规范、供热计量技术规程、绿色建筑评价标准等100余项建筑节能标准。国家标准委员会发布了《轻型商用车辆燃料消耗量限值》，这是我国第一项对轻型商用车辆燃料消耗量进行限定的强制性国家标准。交通运输部公布了营运客、货车燃油消耗量限值及测量方法标准，颁布了《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》等配套文件。工业和信息化部发布了《轻型汽车燃料消耗量标示管理规定》，完善了汽车油耗公示和标示制度。国务院机关事务管理局制定了中央国家机关公务用车油耗定额标准、建设项目节能评审办法及标准。修订后的节能法颁布后，多个省（区、市）启动了地方节能条例或办法的修订工作。有20多个省（区、市）出台了建筑节能条例、政府令或实施办法。各地出台8项公共机构节能地方性法规和60余项相关制度办法。超过三分之二的地区出台了固定资产投资项目节能评估和审查办法。

    （三）强化节能管理和监督，加大了节能执法力度。各级政府普遍成立了由主要领导任组长的节能减排工作领导小组，建立了节能工作协调机制。国务院批转了有关部门制定的节能减排统计监测及考核实施方案和办法，建立了节能目标责任制和考核评价制。2008年以来，连续三年组织开展了省级政府和千家企业节能目标责任考核评价工作，考核结果向社会进行了公告。加强了重点用能单位节能管理，建立了重点用能单位能源利用状况报告制度。开展了千家企业节能行动，发布了《千家企业能源利用状况公报》。印发了《公路水路交通节能中长期规划纲要》。编制了“十一五”后两年公共机构节能计划，实施了公共机构能源消耗统计制度。

    加强节能监管能力建设，成立了国家节能中心，除西藏外全国30个地区成立了节能监察机构。今年，国务院派出督察组，在全国范围内开展了节能减排专项督察；国家发展和改革委员会、工业和信息化部、环境保护部等7个部门联合开展了全国节能减排电力价格大检查工作。质检等部门开展了能源计量、能效标识和高耗能特种设备能源利用等专项检查。住房和城乡建设部连续五年组织开展了年度建筑节能专项检查。2009年，国务院机关事务管理局会同有关部门开展了全国公共机构节能专项检查。各地组织开展了重点用能单位专项能源监察审计，对所在辖区的公共建筑室内空调温度控制开展了专项检查。山东省在全国率先建立了交通节能减排考核体系，明确了交通节能目标。

    （四）推动节能技术进步，促进了节能技术、产品的推广应用。有关部门发布了三批《国家重点节能技术推广目录》，在煤炭、电力、钢铁、机械、交通等11个行业，筛选并推广了115项重大节能技术。国家各类科技计划加大了对节能技术研发和应用的支撑力度。实施了电机系统节能、能量系统优化、余热余压利用、燃煤锅炉（窑炉）改造等重点节能改造工程。编制了重点耗能企业和重点行业能效水平对标指南，在钢铁、化工、水泥等高耗能行业开展了能效水平对标活动。加快淘汰了落后产能，“十一五”关停小火电机组7000多万千瓦，淘汰落后炼铁产能超过1亿吨、水泥产能超过2.6亿吨。有关部门大力推广甩挂运输，加强道路客运运力调控，提高了车辆实载率、客座率和运输周转能力，大幅降低了油耗。实施半导体照明产品应用示范工程，加快推广节能照明产品。浙江省累计公布了六批节能技术、产品推广导向目录。山西省积极推进道路运输的信息化和智能化管理。天津市在全市服务性机构推广太阳能集热、公共照明声光时控技术，年节电3.7亿千瓦时。

    实施了“节能产品惠民工程”，对消费者购买使用节能灯、节能家电、节能汽车、高效电机等节能产品给予财政补贴。2008年以来，推广节能灯3.6亿支。2009年以来，推广能效等级1级、2级节能空调2000多万台，节能空调市场占有率由5%左右提高到80%以上，主要生产厂家已停止生产能效等级4级和5级的空调。实施能效标识制度，至去年年底，能效标识备案企业数量超过1000家，备案产品超过5万个型号。建立了政府优先和强制采购节能产品制度，制定了“节能产品政府采购清单”，并对空调、计算机、照明和用水器具实行强制性政府采购。目前，政府优先采购和强制采购的节能产品分别达到28类和9类。有关部门还联合启动了“十城千辆”节能与新能源汽车示范推广、“十城万盏”半导体照明应用工程试点工作。

    （五）实施节能激励政策，鼓励和引导全社会节能。根据节能法的要求，中央和省级地方财政普遍设立了节能专项资金，大幅度增加了节能投入。“十一五”期间，中央财政从节能减排专项资金中安排627亿元资金，用于企业节能技术改造、建筑节能等能源节约支出。实施了一系列促进节能的税收政策，公布了节能节水专用设备企业所得税优惠目录，企业购置并实际使用节能节水专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；调整了汽车消费税税率，大幅提高了大排量乘用车消费税税率。实行了鼓励节能技术引进和设备进口的关税政策；调高了金属矿和非金属矿采选产品的增值税税率；在新疆率先进行资源税改革试点，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，适当提高了税额标准；实施了成品油价格和税费改革等。取消部分高耗能企业优惠电价政策，对高耗能企业执行了新的目录电价和差别电价政策，对超过单位产品能耗（电耗）限额标准的产品和企业实行了惩罚性电价。出台了关于加快推行合同能源管理、促进节能服务产业发展的意见，明确了一系列财政、税收和金融方面的扶持政策。

    （六）建筑节能工作进一步加强。一是新建建筑执行节能标准的比例不断提高。到2009年底，全国城镇新建建筑执行节能强制性标准的比例在设计阶段达到99%，施工阶段达到90%；全国累计建成节能建筑面积40.8亿平方米，占城镇建筑面积的21.7%。二是既有居住建筑节能改造成效明显。截至2010年10月底，北方15省（区、市）完成节能改造面积1.67亿平方米，超额完成“十一五”期间1.5亿平方米的改造任务，通过节能改造，采暖期室内温度提高了3～6℃，室内热舒适度明显改善。吉林省将这项“暖房子”工程列入省委、省政府十件民生实事之一。天津、山东、山西、吉林等地部分改造项目同步实施按用热量计量收费，住户平均节省热费支出10%以上。三是公共建筑节能受到重视。开展了国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗统计、能源审计、能效公示工作。“十一五”前四年，中央国家机关通过推广高效照明灯具、改造燃气灶具和燃煤锅炉、更新高耗能电开水器等措施，人均用电量和单位建筑面积用电量分别下降17.15%和11.48%。2008年以来，组织实施了三批共72所节约型校园建设试点，与2005年教育部直属高校相比，人均能耗下降60%以上。四是可再生能源在建筑中的应用规模不断扩大。2009年、2010年，共组织开展210个太阳能光电建筑应用示范项目，总装机规模182兆瓦。预计到2010年底，全国太阳能光热应用面积将突破15亿平方米，浅层地能应用面积将突破2亿平方米。五是重视墙体材料革新工作。全国新型墙材应用比例由2000年的28%提高到2009年的52%。重庆市在全国率先实施了新建民用建筑强制性能效测评标识制度。江西省在全国最早出台了《促进发展新型墙体材料条例》。

    节能法的贯彻实施和不断完善，极大地推动了节能工作。“十一五”以来，节能工作取得明显成效，单位国内生产总值能耗、单位工业增加值能耗和主要高耗能产品单位产品综合能耗均不断下降，能源利用效率总体不断提高。2009年与2005年相比，万元国内生产总值能耗由1.276吨标准煤下降到1.077吨标准煤，累计下降15.61%；单位工业增加值能耗由2.59吨标准煤下降到2.043吨标准煤，累计下降21.1%。“十一五”前四年，千家高耗能企业节能1.3亿吨标准煤，占同期全社会节能量的29.3%。节能对保持经济平稳较快发展、调整经济结构、转变发展方式、促进产业优化升级、积极应对气候变化，发挥了重要的促进作用。

    二、主要问题

    从检查情况看，各地区节能工作进展还不平衡，节能法贯彻实施和节能工作中还存在一些亟待解决的问题，需要引起高度重视。

    （一）相关配套法规和标准体系还不够健全，影响了节能工作的全面推进。重点用能单位节能管理办法有待修订，供热计量收费管理办法尚未出台。交通运输、公共建筑等一些重点领域的节能工作，缺乏系统的专门性配套法规的支持。大型公共建筑和国家机关办公建筑的能耗限额标准缺失。高耗能产品能耗限额强制性标准和终端用能产品能效标准需要进一步扩大范围，大部分工业用能设备没有能效标准，新能源和可再生能源技术和产品还没有完善的行业节能标准。同时，节能标准的制定对现有技术水平迁就多，一些高耗能行业的准入门槛过低。

    （二）产业结构调整进展缓慢，给节能工作带来很大压力。我国经济增长过度依赖第二产业特别是重化工业的发展，产业结构偏重。在三次产业结构中，第二产业比重偏高，第三产业比重偏低；在工业内部结构中，高耗能行业所占比重过高。2009年，第二、第三产业增加值的比重分别为46.3%和43.4%。第三产业的比重比世界平均水平低20多个百分点，第二产业的比重远高于世界平均水平。全国重工业占工业产值比重从2000年的60.2%提高到2009年的70.5%，超过日本、德国、美国等在工业化过程中曾达到的峰值。工业特别是高耗能的重化工业发展过快、比重过高，带动了能源消耗的强劲增长。2009年，我国工业能耗占全国一次能源消费的71.3%，其中高耗能行业占工业能耗的80%左右。同时，高耗能的一般加工工业生产能力过剩，工艺、技术和设备落后状况较为严重，增加了能源消耗。近年来，交通运输结构中道路、航空等能耗较高的运输方式所占比重越来越高，城市公共交通发展滞后，大中城市小汽车发展过快，耗油量增长迅速。

    （三）体制机制不完善，难以适应节能工作的需要。一是节能市场化机制的作用发挥不够。煤、电、天然气等能源价格关系尚未理顺，能源价格尚不能充分反映能源稀缺程度、供求关系和环境成本，价格对节能的政策导向较弱。对建筑节能有明显促进作用的供热分户计量和按用热量收费改革进展缓慢，采暖能耗浪费现象依然存在。二是节能监管体制不健全。修订后的节能法颁布后，由于新一轮机构改革，客观上造成了有关部门职责与法律规定不尽一致，职能分工交叉。一些地方节能主管部门设置上下不对应。包括建筑节能在内的节能管理和监察机构有待完善，节能执法力量不足、能力欠缺。三是能源统计制度不完善。建筑、交通等领域的能耗缺乏全口径统计制度和指标体系，特别是建筑能耗的范围有待进一步明确和细化，建筑能耗统计缺乏权威标准，建筑节能量难以科学计量和分析。

    （四）技术支撑能力不强，节能技术和产品推广应用亟待加强。一是一些行业能效水平不高。与国际先进水平相比，2009年，我国铅冶炼综合能耗高20%以上，水泥单位产品能耗高15%。二是节能技术和产品推广应用不够。一些新能源和节能环保产业如太阳能光伏电池制造等，产品多数用于出口，国外使用这些产品实现了节能减排，我国却在生产中消耗大量能源资源。由于缺少政策鼓励措施，节能效果明显的LED灯等，因市场价格偏高，在国内应用较少。由于对可再生能源建筑和绿色建筑方面的税收优惠、银行贷款、用电价格等配套政策不完善，目前建筑使用者、开发商的积极性都不高。三是自主创新能力不强。具有自主品牌的节能技术和产品不多，特别是在关键核心技术方面受制于人，对进口的依赖程度较高。

    （五）新建建筑执行节能标准不到位，既有建筑节能改造任务艰巨。一是新建建筑节能监管不力。2009年，北方采暖地区超过50%以上的新建建筑没有按照法律的要求，安装供热计量装置。施工阶段没有安装供热计量装置或安装质量低劣等现象十分突出，有些不符合供热计量技术规程的要求。部分节能建筑材料还存在着质量不高，甚至假冒伪劣的问题。二是北方地区既有建筑节能改造任务重。2000年以前建成的建筑大多为非节能建筑。目前，北方采暖地区有超过20亿平方米的既有建筑急需节能改造，但已完成的节能改造面积还不到5%。鉴于已完成的改造任务基本上是依靠中央及地方财政资金推动，供热企业、居民、能源服务公司投资建筑节能改造的积极性还没有充分调动起来，多渠道筹措资金的机制尚未建立，下一步改造任务仍然很重。三是公共建筑空调温度控制制度执行不力。节能法第37条规定：“使用空调采暖、制冷的公共建筑应当实行室内温度控制制度”，并明确了主管部门。国务院办公厅还专门下发了严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知。但不少单位对落实好这项制度认识不足，执行不力，部分公共建筑空调温度的设置夏季过低、冬季过高，有些办公楼在空调运行的同时还开着窗户，浪费能源。四是对农村建筑节能重视不够。目前，建筑节能工作主要集中在城镇，尚未涉及广大农村地区，适合农村地区的建筑节能标准还是空白，适合农村建筑节能的材料、产品和技术十分匮乏。农村地区建筑大多没有采取保温隔热措施，用能方式落后，用能结构不合理。五是部分地区没有把建筑节能纳入本地区节能目标考核体系，对建筑节能支持力度不够，资金投入不足。此外，可再生能源在建筑领域的应用比重较低，配套政策不完善，仍处于起步阶段。

    三、几点建议

    （一）进一步提高对节能工作重要性和紧迫性的认识，大力倡导低碳发展理念和节能生活方式

    我国人口众多，能源资源相对不足，随着工业化、城镇化进程加快和人民生活水平不断提高，在今后相当长一个时期，能源需求仍将较快增长，发展面临的资源环境约束日趋增强，能源问题解决不好，将成为制约我国经济社会发展的瓶颈，节能法的贯彻实施和节能工作仍然任重而道远。党的十七届五中全会提出，“十二五”时期要把大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度作为约束性指标，有效控制温室气体排放，这对节能工作提出了新的更高的要求。要严格执行节能目标责任制，突出抓好重点领域节能工作。进一步完善考核评价机制，科学合理地确定和分解下达“十二五”节能降耗考核指标。要广泛深入开展节能宣传，按照社会主义核心价值观的要求，加强节能文化建设，努力在全社会形成以节约能源为荣、以浪费能源为耻的社会风气，引导全民参与节能。要努力避免以高耗能为特征的生产生活用能模式，倡导低碳发展理念和节能的生活方式，促进资源节约型、环境友好型社会建设。

    （二）加大经济结构调整力度，发挥科技创新对节能的引领支撑作用

    从我国当前的经济发展看，调整和优化经济结构是进一步推进节能工作的突破口。要把结构调整作为转变发展方式的主攻方向，制定与节能减排相适应的结构调整目标，毫不动摇地继续推进经济结构优化升级，提升结构优化对节能的贡献率。大力发展服务业和高技术产业，不断提高服务业比重，抑制重化工业过快增长，严格限制高耗能产业发展，加快淘汰落后产能。发挥科技创新对节能的引领支撑作用，提高能源利用效率，加强新能源、新材料、新装备等节能技术和产品的研发推广和产业化应用。加快推进以节能降耗为核心的企业技术改造，鼓励企业积极采用新工艺、新产品和新材料，推广成熟的节电节油、可再生资源利用等技术，依靠技术革新和加强管理，深入挖掘节能潜力。优化能源结构，大力发展水能、风能、太阳能、核能等新能源，提高非化石能源比重。落实、完善和制定切实有效的财税政策，大力推广节能产品和节能技术，在推动节能的同时，把节能环保型新兴产业培育成新的经济增长点。建议国务院有关部门尽快出台我国淘汰白炽灯的时间表，积极推行城市绿色照明。进一步明确推进节约能源科技工作的重点任务，加强节能基础研究和关键技术开发，有效利用信息技术等推进节能，推动节能技术成果的转化和应用。

    （三）大力加强建筑节能工作，努力提高建筑用能效率

    一是狠抓建筑节能标准的落实，加大对新建建筑执行节能标准的监管力度，重点抓好新建建筑施工阶段执行建筑节能标准的监管，切实提高建筑节能标准的执行率。要继续完善建筑节能标准体系，特别是要根据不同气候带建筑用能特点，因地制宜地制定建筑节能标准。切实加强节能建筑材料的使用管理和质量监管。二是在完成“十一五”北方采暖地区既有居住建筑改造任务基础上，继续加大资金扶持力度，扩大既有建筑节能改造规模和范围。督促和引导各地因地制宜确定改造模式，多渠道筹措资金改造既有居住建筑。通过必要的财政补贴、税费优惠、贷款贴息等多种方式，支持和引导社会资金加大对建筑节能改造的投入。北方供暖节能潜力很大，要不断总结经验，针对存在的突出问题，加大工作力度，加快推进北方采暖地区的供热计量收费改革，按照节能法的要求，对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度。积极推进夏热冬冷地区的既有建筑节能改造。三是从源头上着手，做好城市的规划、建设和管理，统筹考虑工作、生活便利和节能环保要求，优化城镇的结构和功能布局，提高城市建筑寿命，控制不合理的建筑能耗。四是因地制宜，稳步推进可再生能源的建筑应用。要加强对可再生能源利用全生命周期的分析研究，积极推广节能效果明显、群众欢迎的节能技术，切实提高建筑节能效果。五是重视农村节能，研发推广价廉适用、有质量保证的节能建筑材料、产品和技术，提高新型墙体材料利用率，发展太阳能、沼气和秸秆等可再生能源。

    （四）进一步健全配套法规政策和标准，加大执法力度

    要按照节能法的要求和节能工作的需要，加快节能法的配套法规建设，制定具体的规章制度和政策措施，把节能法中的重要制度设计落到实处，增强法律的可操作性。进一步健全重点用能产品能效标准体系，提高对标工作管理水平。修订洗衣机等产品强制性能效标准，支持扩大能效标识实施范围。研究制定公共机构和公共建筑用能限额标准。进一步完善节能统计制度，指导企业特别是中小企业加强能源基础工作，加强建筑能耗、交通运输能耗统计的基础工作，全面摸清能耗现状，为进一步推进节能工作提供依据。支持行业协会积极发挥作用，加快节能专业化人才队伍建设。不断加大节能执法力度，进一步强化节能法法律责任的落实，做到违法必究，真正实现依法依规节能。

    （五）深化改革，建立节能长效机制

    要更多运用法律手段和经济手段推动节能，切实纠正突击性的限制企业正常生产和居民生活用电的做法，建立促进节能减排的长效机制。要按照节能法的要求，推进资源类产品价格改革，理顺价格形成机制，实行有利于节能的价格政策，引导用能单位和个人节能。要运用财税、价格等政策，支持推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能新机制。逐步实行峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价制度，鼓励电力用户合理调整用电负荷。对钢铁、有色金属、建材、化工和其他主要耗能行业的企业，分淘汰、限制、允许和鼓励类严格实行差别电价政策。要实行有利于节约能源资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，促进能源资源的节约及其开采利用水平的提高。大力开拓节能市场化融资渠道，鼓励各类金融机构支持节能产品推广和节能改造，为节能项目提供融资服务。按照节能法和相关法律规定的要求，进一步理顺节能工作管理体制。