发挥人大代表在立法中的作用理论与实践研讨会综述

2009年9月上旬，研究室在黑龙江省伊春市召开“发挥人大代表在立法工作中的作用理论与实践研讨会”。黑龙江、广东、福建、安徽、江苏、天津、哈尔滨、齐齐哈尔、伊春等省市人大的同志参加了会议。与会人员围绕“探索人大代表在立法中发挥作用的机制”这一主题进行了研讨，一致认为：充分发挥人大代表在立法中的作用，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要举措，是扩大公民有序政治参与的具体实践，也是保证人民当家作主，完善人民代表大会制度的基本要求。有关内容综述如下：

一、各地方人大常委会发挥人大代表在立法中的作用的主要做法

1．通过办理人大代表的议案，将人大代表的立法建议转化为法规案

广东省人大同志介绍，近年来在代表大会上代表提出的涉及立法的议案大幅度增加。广东省2004年曾尝试由省人民代表大会决定将两件代表提出的立法议案（《关于尽快制定<广东省行业协会条例>的议案》和《关于“广东省企业和企业经营者权益保护条例”的立法议案》）交由有关专门委员会在闭会期间审议；当年9月，省人大常委会审议同意有关专门委员会的议案办理意见，督促省政府按照立法程序抓紧有关立法起草工作。2005年8月，省政府提请省人大常委会审议通过了这两个条例。

2．在编制立法规划和立法计划时注重吸收代表议案、建议

黑龙江、福建、天津等省市人大常委会把代表议案、建议作为立法项目的重要来源，及时把议案、建议中提出的条件比较成熟的立法项目编入立法规划和立法计划。黑龙江省人大常委会在制定立法规划和立法计划时，还采用网络、座谈会、书面收集意见等多种形式向人大代表公开征集立法规划和立法计划项目。福建省人大常委会2008－2012年立法规划的83项中，代表提出的议案占了19项。在2009年立法计划中，安排审议的地方性法规11项，其中代表提出的议案占了5项。2008年，天津市人民代表大会上提出的26件代表议案涉及立法项目23个，14个被纳入立法计划；2009年，13件代表议案涉及立法项目11个，6个被纳入立法计划。本届天津市人大常委会已经制定和修改的10件地方性法规，有8件来自于代表议案。

3．在立法过程中充分听取和吸收人大代表的意见建议

天津市的不少地方性法规在起草阶段，就邀请人大代表参与，特别是邀请领衔提出有关立法议案或建议的人大代表参与。对于有些涉及公民、法人或其他组织重大权益的、涉及面比较广的立法项目，还邀请有关人大代表作为起草小组成员，深入参与起草工作。在常委会的法规审议中，也要邀请相关市人大代表列席会议。

福建、黑龙江省在法规草案审议中都邀请全国人大代表和省级人大代表列席常委会会议，对他们在会议上的发言予以充分考虑，认真吸纳。

广东省于2003年制定了《法规草案征求省人大代表意见的办法》，具体规定了征求代表意见的各项要求和工作制度、程序。征求意见工作由省人大常委会选举联络人事任免工作委员会统一负责。法规草案一审前，负责一审的有关委员会应将法规草案送人大代表征求意见。征求意见方式包括书面、座谈会等。征求意见人数，书面征求意见一般30－50人，座谈会一般10人。有关委员会根据法规草案的内容，提出遴选的代表范围，由选举联络人事任免工作委员会确定名单。代表对法规草案的意见可以书面或口头反馈给有关委员会。有关专门委员会在审议报告中应汇报征求代表意见的情况和意见采纳情况。

江苏省人大法制委、法工委于2008年讨论通过了《法规案审查审议工作规则》，该规则明确规定了法规案一审后书面征求人大代表意见的范围，包括省人大法制专业组代表、部分在苏全国人大代表、省人大代表。同时要求在具体法规项目征求意见时，尽量选择工作内容和业务范围与法规草案规范内容相关或者联系密切的人大代表，便于人大代表发挥各自优势和特长，针对法规草案提出切实可行的修改意见和建议。

安徽省还将法规草案寄各市人大常委会，委托市人大常委会组织全国、省、市、县、乡五级人大代表进行座谈，收集修改意见和建议。

福建省还积极创新座谈、论证方式，召开了代表专题座谈会、征求意见会。如2008年在修改《福建省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》时，专门召开了有全国、省、市、县、乡五级人大代表参加的专题征求意见会，充分听取各级人大代表的意见；为更好地维护和保障妇女权益，还召开了各个领域的妇女代表专题座谈会，取得了较好的立法效果。

哈尔滨市人大常委会在全市街道社区、村委会、企业、律师事务所等不同社会群体中建立了24个立法工作联系点，各个联系点的召集人多为各级人大代表，由各区、县人大常委会派专人负责，将审议的法规草案下发各联系点，通过联系点征求基层群众和人大代表的意见。

4．设立人大代表专业组有针对性地参与地方立法工作

    江苏省人大法制委、法工委于2008年4月组建了由11位省人大代表组成的法制专业代表组。法制专业代表组以参与法制委、法工委立法工作为主，围绕委员会的年度工作开展活动，发挥作用。为保证代表组工作落到实处，法制委、法工委根据年度立法计划对11位代表进行了项目分工，并在同年9月召开省人大法制专业代表组第一次全体会议，听取代表的意见和建议。

天津市人大代表在大会闭会期间除参加原选举单位组织的活动外，还根据其职业和自身兴趣、专长，参加代表专业组活动。目前，天津市人大共有教育、科技、文化、农村、城建、环保等13个代表专业组，有五百多名市人大代表参与其中，占代表总数的70％。代表专业组由市人大专门委员会和常委会工作机构负责联系，其重要活动之一是参与地方立法工作。参与的主要方式，一是市人大常委会有关工作机构在研究法规草案过程中，将法规草案发给专业组的人大代表征求意见；二是市人大专门委员会审议法规草案时，邀请专业组的人大代表列席会议发表意见；三是组织专业组的人大代表就地方立法的有关问题进行调查研究，拟定有关立法议案和建议。

5．重视人大代表对法规实施后的意见和建议

人大代表与人民群众广泛联系的特性，决定了他们可以很好地将法规实施效果的信息收集起来并反馈到立法机关。安徽、广东等省重视人大代表对法规实施后的意见和建议，一是积极组织人大代表开展执法检查，写出执法检查报告，分析法规实施中存在的问题，提出修改完善法规的意见、建议；二是认真答复代表有关法规的询问，明确法规条文的含义；三是认真办理代表来信来访中涉及法规的有关事项，作为改进立法的参考。

6．为人大代表参与地方立法工作提供服务

江苏、福建、天津、哈尔滨等省市人大常委会的工作机构还积极为人大代表参与地方立法活动提供服务。一是及时将各方面对法规草案的意见通报给人大代表，使人大代表全面了解情况，提出高质量的意见。二是有计划地组织人大代表开展视察和调研活动，使代表熟悉立法背景和执法现状，为提出有针对性的立法意见和建议打下基础。三是组织代表履职培训和法制讲座，引导代表掌握审议重点，提高审议水平。四是建立常委会组成人员联系人大代表制度。福建省人大常委会规定包括常委会领导在内的每一位常委会组成人员都分工联系一批人大代表，定期走访所联系的人大代表，听取代表对有关法规案的意见和建议。五是为省人大代表设立个人网页，从而实现了人大代表提出立法建议的电子化。六是设立立法工作联系点。

二、目前存在的问题

1．地方代表大会的立法职能存在虚置的现象

各地方普遍反映，地方人民代表大会的立法数量占地方性法规总量的比重极低。据统计，截至2008年底，全国现行有效的地方性法规约8000件，其中由地方人民代表大会通过的不到5％，一定程度上影响了代表作为直接立法者的立法活动。

2、基层代表，尤其是没有立法权的地方人大代表参与立法的途经少

一是没有立法权的县、市人大常委会，参与立法的意识较薄弱，人员编制少、工作头绪繁多，对上级人大印发的征求意见的法律、法规草案，很难认真组织本级人大代表座谈，因此基层代表的意见和建议难以在立法中反映出来。二是间接选举产生的代表与原选举单位之间、常委会组成人员与人大代表之间没有沟通渠道，基层人大代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动。三是由于没有向有立法权的上级人大汇总报告的机制，基层人大代表在本级人民代表大会上提出的与立法有关的议案或建议，因不属于本级人大的权限被退回或无效。因此，基层人大代表关心立法、参加立法的积极性不高。

3、代表提出的立法议案难以列入立法程序

根据代表法的规定，对于代表提出的议案，经大会主席团同意，可以直接列入会议议程。但目前各地方还没有出现代表议案被直接列入会议议程、进入立法程序的情况，一般只是列入立法规划或者立法计划。这样的议案处理方式，可能会影响代表参与立法的积极性。

4.对于立法过程中代表提出的意见建议重视不够

目前代表参与立法还没有相关的制度进行规范，导致有的立法机关邀请代表参与立法随意性大。有时存在对代表意见和建议“重收集，轻处理反馈”的问题，一定程度上影响了代表参与的积极性。

5. 人大代表列席常委会会议的效果不够理想

实践中，人大代表列席常委会会议的效果并不是十分理想。主要是因为列席代表名单通常是临时确定的，被邀请的代表或者不了解、不熟悉会议审议的议题，或者来不及事先进行调查研究，难以提出高质量、有针对性的意见和建议。而且一部法规草案往往要审议两次到三次，列席代表只参加一次会议，很难对审议情况和立法背景有全面的了解，提出的意见和建议往往是重复的，质量也不高。

6、信息公开不够

有的省市人大常委会对立法方面的信息和有关资料公开不够，在征求代表意见时，一般只就法规草案全文听取意见，征求意见的针对性不强。代表需要花费大量的时间和精力去研究法规草案全文，查找有关资料，导致代表参与立法的成本过高，影响积极性。

三、有关建议

1．明确界定应由人民代表大会通过的地方性法规范围

有的同志认为，立法法对地方人大与其常委会的立法权限未作清晰划分，加上实践中对“本行政区域内特别重大事项”不好界定，导致地方人民代表大会的立法数量极少，以至于地方人民代表大会的立法职能被淡化，影响了人大代表在地方立法中发挥作用。

有的同志建议修改或者解释立法法，明确地方人民代表大会的立法权限，建议将涉及人大常委会行使职权，广泛涉及公民、法人和其他组织权利义务关系等方面的法规，明确为“特别重大事项”，规定应当由人民代表大会制定。

2．完善人大代表联名向人大常委会提出立法案的法律规定

根据现行有关法律规定，一定数量的人大代表联名，可以向本级人民代表大会提出议案（包括法律案、法规案）。2005年6月，经全国人大常委会委员长会议原则同意，全国人大常委会办公厅印发了《全国人民代表大会代表议案处理办法》，其中第十条规定：“代表议案一般在大会会议期间提出；符合议案基本条件、准备成熟的，也可以在大会闭会期间提出。”第十三条规定：“对闭会期间提出的符合议案基本要求的代表议案，属于法律案的，可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出”。但是立法法对代表在闭会期间提出的议案，没有相应的规定。由于该《办法》不是法律，不能成为人大代表向人大常委会提出议案的法律依据；对人大代表提出的符合要求的法律案，人大常委会如何处理也缺乏相应的法律程序。有的同志建议修改现行的两个组织法和立法法，增加规定：（1）在全国人民代表大会闭会期间，代表三十人以上联名可以向全国人大常委会提出属于全国人大常委会职权范围内的法律案。（2）在人民代表大会闭会期间，省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人大常委会提出属于其职权范围内的法规案。（3）参照对人大常委会组成人员联名提出议案的处理办法，对于人大代表在人民代表大会闭会期间联名提出的法律案（法规案），由委员长会议（主任会议）决定是否列入常委会会议议程，或者先交有关专门委员会审议提出意见，再决定是否列入常委会会议议程。

3．完善人大代表列席常委会会议的法律规定

有的同志建议对地方组织法进行修改，补充完善以下内容：（1）人大常委会根据全年各次会议的初步议题和代表自己申报的愿意参与审议的议题范围，在每年年初排出每一议题邀请列席的人大代表名单，并通知被邀请代表。（2）在人大常委会会议举行的十日以前，将会议通知和拟审议的法律（法规）草案发给邀请列席的人大代表。（3）被邀请列席会议的人大代表参加常委会组成人员的分组会议审议、联组会议审议，有平等的发言权，但没有表决权。（4）人大常委会有关工作机构应当认真研究人大代表列席会议时的审议发言，尽可能予以吸收采纳。不能采纳的重要意见，应当向代表进行反馈，说明原因。（5）人大常委会应当围绕年度工作计划和审议法律、法规的议题，组织有关人大代表进行调研或者视察，以使代表更加全面地了解情况。

4．探索人大代表履职报告制度

目前各地人大都在探索直接选举产生的人大代表向选民定期汇报履职情况的制度，但对于间接选举产生的人大代表，如何向原选举单位汇报工作，还缺乏实践经验。有的同志认为，对此应当尽快予以规范，通过各级人大代表层层汇报履职情况，将民意充分反映上来。第一，每年两会，间接选举产生的人大代表应向原选举单位提交履职报告；履职报告包括参加立法调研、法规审议、提出的议案建议及其落实情况等。第二，间接选举产生的人大代表必须列席原选举单位的大会，汇报工作并听取意见，从而把各级代表层层联系起来，发挥他们在立法等工作中的重要作用。

5．为代表参与立法提供必要的保障

第一，保障代表对立法的知情权。有的同志建议，人大常委会应定期向代表通报常委会会议和重要工作安排，寄送立法规划和立法计划，并将列入常委会审议的地方性法规草案及相关参阅资料、会议期间法规审议情况发送代表，使代表能够及时了解立法工作情况，为联系人民群众，收集社情民意，有准备地参与立法工作创造良好条件。

第二，为代表参与立法提供服务保障。有的同志认为，目前代表提出立法议案的意愿较强，但大多数代表难于达到提供法规草案文本的要求。人大常委会有关工作机构应为代表起草法规草案等参与立法的工作提供必要的服务，并为代表参与立法提供各种物质待遇的保障。

6.进一步发挥地方人大在国家立法中的作用

有的同志认为，从总体上看，地方人大参与全国人大立法的深度、广度还远远不够。不少同志建议，在坚持和完善现行做法的基础上，进一步扩大地方人大（主要是省级人大）对全国人大立法工作参与的途径和渠道：（1）吸收省级人大法制委或法工委有关负责同志参与全国人大有关立法项目的工作班子，全程参与立法工作。对比较重要的立法项目，全国人大常委会法工委在邀请高等院校科研单位的理论工作者组成专家组的同时，还可以组织省级人大常委会法工委有关同志组成专家组，从另一角度提出论证意见，以使立法决策更加科学合理，使法律的规定更加具有可操作性。（2）根据全国人大立法规划和地方相关方面工作的情况，可以在一些省市建立全国人大立法工作联系点，由地方人大对相关立法项目进行深入调查研究，向全国人大提出全面、具体的意见和建议。

法制工作委员会研究室