庞丽娟：重视农村和中西部地区的义务教育均衡发展问题

图为全国人大常委会委员庞丽娟在分组会上发言。

中国人大网讯 2008年12月26日上午，十一届全国人大常委会第六次会议分组审议全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国义务教育法》实施情况的报告。全国人大常委会委员庞丽娟审议时说，对义务教育法执法检查报告我完全同意，进一步谈几点补充意见。十届全国人大常委会对义务教育发展、义务教育法实施情况高度重视，多次组织执法检查；本届又把义务教育法的执法检查作为人大监督的一个重点，这充分体现了全国人大常委会对义务教育、义务教育法实施的高度重视。我认为，这次义务教育法执法检查重点非常突出，同时对成绩进展、存在的主要问题以及解决问题的建议，抓得都非常准，有针对性。她说，有几个问题，我觉得在当前的形势下是需要进一步引起高度重视的。这几年义务教育通过党和政府、社会各个方面的共同努力，取得了非常大的成绩和进展，这是有目共睹的，但也还存在一些问题，甚至有些问题还比较突出。

首先，就是义务教育经费保障问题。义务教育经费特别是财政经费，这几年经过各方面的努力，有了较大幅度的提高，特别是农村的义务教育财政经费，增速是非常大的，在相当大的程度上缓解了农村义务教育发展的困难。但是另一方面我们也要清醒地、客观地认识到，我们的财政保障还是低水平的保障，只能保证义务教育最基本的运转，不能很好地满足，甚至说还远不能满足义务教育的改革发展需要，甚至在一些中西部贫困、欠发达地区，还不能满足义务教育学校的正常的基本运转，相对于学校的正常运转、发展实际所需要的经费来说，还是远远不够的，或者说是严重不足的。像报告中提到的，不少农村中小学校的校舍条件、设备设施等都还很差，甚至存在相当数量的危房。这几年我们国家组织了两次学校危房改造，解决了一大批，但是因为我们过去的学校校舍建设长期处于低标准，也缺乏严格的设计审查、工程过程检查和建筑质量的监督检查，使用十多年、二十几年后，实际上学校的校舍安全质量是令人担忧、值得关注的。报告第10页也特别谈到了，现在危房的比例还是非常高的，2007年全国普通中小学危房的面积有3300多万平方米，而且危房相当集中在中西部，90%集中在中西部的农村地区。像云南的中小学危房比例就非常高，小学的危房比例达到了20%，初中的危房比例占到了11%，而且相当多的是D级危房，达到了85%以上。所谓D级危房，就是整体房屋结构都是危险的，经不起风吹草动，一旦地震，就非常危险。到目前为止，我们还未把C级危房，也就是部分结构危险的C级危房纳入改造。而天灾难料，我们不知道它什么时候会发生，这次汶川地震就是这样突如其来，一旦有这种天灾人祸的时候是非常危险的。还可能有洪灾、水灾的冲击和影响。再者，现在的农村寄宿制学校尚是“半条腿”的住宿制学校，相当普遍的是只有住的地方，而缺乏食堂、澡堂，更别提老师的住宿、澡堂等等。厕所相当部分是旱厕，而且中小学校普遍缺乏洗手的条件。报告中提到的实验室、实验仪器等设施设备，就更谈不上了，因为没有钱配备。现在中西部地区农村学校两三个、三四个孩子挤在一张床，十多个甚至二十几个学生挤住一间房，是很普遍的。所以，一方面我们义务教育经费保障和农村义务教育事业发展取得了很大的成绩，基本上解决了农村孩子上学难的问题，但是离我们保障农村义务教育的正常运转，特别是农村义务教育的正常发展，还有很大的差距，需要引起高度的重视。

第二，需要进一步高度重视加强中小学教师特别是农村教师队伍的建设问题。这些年经过各方面的努力，农村中小学教师队伍建设有了很大的提高，但是离让孩子“上好学”的要求还有较大差距，甚至想保障全体农村孩子“有学上”，仍然是不容乐观的。一是农村教师的数量紧缺。我们城乡的二元结构，仍然存在的经济、生活和教育的较大差异，农村需要教师但进不去也留不住，特别是中西部贫困、边远地区的农村中小学教师仍然是严重紧缺。二是农村中小学教师的编制问题必须要高度重视，抓紧解决。到现在仍然是城乡倒挂，中小学师生编制比例，城市比农村高。是没有道理的，如果要有不同的话，应该是农村体制变松一些，农村老师多一点，因为地理环境交通不便和居住分散，农村学校规模小、班级人数少，根据这样的实际情况，农村编制标准应该高一点，而现在是城乡倒挂的，城市小学师生比是1∶19，到了农村是1∶23；城市初中师生比是1∶13.5，农村是1∶18，这个问题必须引起重视。当然造成农村中小学教师紧缺有多方面的原因，经济、生活、教育差距等等，但编制的问题是重要原因，编制的倒挂、不合理，是造成农村教师队伍建设不适合农村义务教育发展需要的重要原因之一。三是农村中小学教师特别是小学教师老龄化严重。这几年加强农村中小学教师队伍建设以后，通过多种途径、方式补充了不少教师，但是我们需要更深入地认识到这些新分配、补充的教师更多的是补充到了县、镇的初中，而农村更多的是小学，实际上没有更多地补进去。近年，农村初中教师的老龄化现象有了相当大的改善，但是小学教师的老龄化程度比过去有所严重！根据我们和其他研究者的研究，现在农村小学教师的年龄在45岁以上是很普遍的，在不少中部农村地区学校达到40%甚至50%以上，一些小学教师的平均年龄达到了50岁甚至53岁以上。这就意味着在未来不久的5-10年内，中西部农村地区的小学将会出现大批的老师退休，中部农村小学面临非常严重的教师断层问题，这就不是一个义务教育质量提高的问题了，而是一个农村义务教育持续健康发展的问题，应该引起政府相关部门的高度重视。另外教师的培训经费，现在从中央到地方都没有制度化的教师培训经费。特别是教师的津补贴、教师待遇，三险一金等，都还缺乏有效的机制和制度保障。我们难以想象，农村正式的教师是公办教师，但是没有住房公积金，既不能像农民有宅基地，可以盖房，又不能像城里的教师，有住房公积金，农村公办教师的住房问题非常突出。教育部多次反映教师的住房问题。这些都已经严重影响了农村教师队伍的稳定和建设，也严重影响了义务教育积极健康发展，需要引起我们高度重视。

第三，农村义务教育质量的提高还有很多工作要做。目前我国农村义务教育尚是低水平的普及，要有质量才真正有意义，才是真正健康的发展。现在我们的农村孩子有学校上了，也提供了课桌椅、书本，但是如果没有高质量的教育，他还得辍学。所以关键是要有质量，高质量的义务教育，才能真正控辍保学，才能真正有利于新农村的建设和发展，所以农村义务教育质量的提高需要高度予以关注。

庞丽娟委员建议：

第一，要依法切实落实义务教育经费的“三个增长”，进一步强化政府责任，调整财政投入结构，不断完善义务教育经费保障新机制，切切实实地提高农村义务教育经费的保障水平，以切实地保障义务教育特别是农村义务教育的积极、健康的发展，为它提供一个切实的经费保障机制。

第二，进一步加大力度加强农村教师队伍建设。特别是要着力解决教师编制、待遇、培训保障机制等问题，尤其要抓紧研究、解决义务教育教师的“教育公务员”法律身份的问题，明确义务教育中小学教师为国家教育公务员，以从源头上提高教师的社会地位，解决教师的待遇问题。这几年我们财政的发展也能够做得到。我们现在从中央政府到社会既然上上下下都都认识到教育，特别是义务教育，对我们国家落实科学发展观、可持续发展的巨大重要性，财力上紧一紧也可以做得到，我们能不能下大一点决心和力气，从根本上解决现在制约义务教育发展，特别是质量提高的关键问题？建议要建立教师津补贴、待遇的保障落实机制，特别是要从源头上明确教师，特别是中小学教师的教育公务员身份，来切实提高他们的地位，保障他们的待遇。还有就是要建立教师培训经费的保障机制。很多中西部的教师干了二十几年，从来没有参加过培训。教师怎么提高？教育教学质量又怎么进一步提高？建议将中小教师培训经费纳入各级政府教育财政性预算，以建立教师培训经费保障机制，完善教师培训制度。

第三，代课教师的问题需要引起高度重视、高度关注，这是说了几年的老问题，不仅仅是因为代课教师量大，更是因为他们长期坚守贫困、边远农村，对我国特别是农村义务教育发展做出了历史性的巨大贡献，今天也是现实的需要，广大代课教师所在的地区、学校，通常是“老少边山穷”、非常贫困、边远、艰苦的地区，因而也是现在新补充的教师派不到或派不进去的地方。所以，建议一定要抓紧研究，积极稳妥地解决代课教师的问题。

第四，进一步加大力度，推进义务教育，特别是城乡、中西部义务教育的均衡发展问题。我们要在现在基本普及义务教育的基础上，进一步着力注重质量提高问题，尤其是要重视城乡和中西部义务教育质量的普遍提升和均衡发展问题。（李杰）