全国人大教科文卫委员会赴四川、山东调研义务教育法实施情况的报告

为了配合全国人大常委会做好2008年下半年义务教育法执法检查工作，了解和研究当前义务教育事业发展的有关情况， 2008年5月6日至15日，全国人大教科文卫委员会分别由唐天标、王佐书副主任委员带队，王文荣、严以新、庞丽娟、郑荃委员参加，赴四川、山东省进行调研。调研组听取了省、市、县政府的汇报，召开了政府有关部门领导、义务教育学校校长、教师座谈会18个，考察了27所学校。现将情况汇报如下：

一、四川、山东实施义务教育法取得了新成绩

新义务教育法实施时间虽然不长，但在各级政府的重视和广大教育工作者的努力下，义务教育事业有了新的发展。

（一）农村义务教育经费保障新机制基本建立并正逐步完善

自2006年开始实施农村义务教育经费保障新机制以来，各级政府明确责任、加大投入，相关部门密切配合，新机制已基本建立，正在分阶段、有序地逐步完善。

1、完善“两免一补”政策。（1）免除杂费的学生范围进一步扩大。四川省2007年为1002万名学生免除了杂费，占义务教育学生总数的94％。山东省继2007年春季免除了农村学生杂费后，当年秋季起免除了城市学生杂费，其中包括义务教育阶段民办学校的学生。（2）免费提供教科书的资金不断增加。四川省从2008年春季开始，对农村学生免除教科书费，同时建立了部分科目免费教科书的循环使用制度。山东省自2007年秋季起，对所有农村学生免费提供国家课程的教科书，当年减轻农民负担4.79亿元；从2008年春季起，向所有农村学生免费提供地方课程的教科书，全年将减轻农民负担10.1亿元。（3）贫困寄宿生生活费补助标准提高。四川省农村家庭经济困难寄宿生生活费年补助标准， 2006年为240元(补助人数占寄宿生总数的30%)。2008年补助标准提高到小学生500元、初中生750元，对高海拔少数民族自治州牧区寄宿生补助1000元(补助人数占寄宿生总数的50％以上)。山东省农村家庭经济困难寄宿生的生活费年补助标准，2007年为300元，2008年提高到小学500元、初中为800元(补助人数超过了住宿制学生数的8%)。义务教育“两免一补”政策的实施，大大减轻了学生的经济负担，基本解决了“上学贵”的问题。过去因家庭困难而辍学的学生，现在都回到了学校。

2、提高了农村学生人均公用经费基本标准。四川省农村学生人均公用经费基本标准， 2007年小学为210元、初中为280元，2008年提高到小学263元、初中403元，计划2009年提高到小学300元、初中500元。山东省农村学生人均公用经费基本标准，2007年小学240元、初中340元，2008年提高到小学295元、初中445元。农村学生人均公用经费标准的提高，缩小了城乡学校办学条件的差距。

3、进一步完善了校舍维修改造长效机制。四川省2007年将校舍维修改造经费标准，由每平方米400元提高到500元，高海拔地区提高到1000元。山东省从2001年开始实施农村中小学危房改造工程，到2007年底基本完成，新增危房的改造资金全部纳入长效机制统筹解决。

4、积极化解农村义务教育“普九”债务。四川省政府决定，从2007年到2008年底，用两年时间基本化解“普九”债务。截至2008年一季度，已化解46.37亿元，占应化解债务额的57.28％。山东省 2007年选择三个县（市）进行化解农村义务教育债务试点，2008年正逐步推开。债务锁定到2005年底，过去由学校承担的债务经过清理后，目前转为政府承担，减轻了学校的压力。

（二）加强了农村教师队伍建设

为了进一步提高教育质量和办学效益，各地越来越重视教师队伍建设。

1、保障教师工资，提高教师待遇。目前，农村教师工资均已上收到县管理，全额纳入财政预算，设立教职工工资专户按时足额统一发放，没有出现新的拖欠。有些地方正逐步将教师津补贴以及社会保障费用纳入财政预算，并通过生活补助等形式提高教师待遇。山东省积极推动县域内教师工资统一标准，对于制止学校乱收费，促进教师在校际之间的流动，缩小学校之间教师收入的差距，起到了重要作用。

2、积极推进中小学教师人事制度和分配制度改革，加强教师培训。有些地方推行学校全员聘用制、教师职务聘任制、校长选聘制、教师绩效考核制等人事、分配制度改革，调动了广大教职工的积极性。四川省从2005年起实施“三大计划”（即中小学骨干教师成长计划、农村教师专业发展计划、中小学教师学历学位提升计划），提高了教师队伍的整体素质。山东省实施农村中小学教师素质提高工程，每年投入1000万元，组织省级培训机构培训校长和教师，也取得了良好效果。

（三）促进义务教育均衡发展

两省积极建立义务教育均衡发展监测制度，坚持学生“就近入学”的原则，遏制择校现象，改革中考制度，合理分配生源，促进了义务教育均衡发展。

1、努力改善农村学校的办学条件。四川省政府通过建设项目学校、培训民族地区教师和内地对口支教等方式，缩小民族地区与内地学校的差距。同时，积极实施国家西部农村义务教育重大工程，启动农村义务教育“留守儿童”寄宿制学校建设工程，推广成都市城乡教育一体化和农村学校标准化建设的经验，努力缩小城乡学校差距。山东省在农村中小学危房改造的同时，积极为农村中小学更新课桌凳、教学设备，实施取暖工程，推广济南市教学设备无差别配置的经验，提高农村学校的设备水平。

2、均衡配置师资力量。四川、山东省组织名师送教下乡。有的市实行城镇教师及新聘教师农村服务期制，有的市实行城乡教师轮换交流制，有的市在职务评聘、评优等方面加大对农村学校、薄弱学校的倾斜力度。为了让农村和边远山区教师安居乐业，两省建立了地区特殊津贴制度，积极为农村教师解决住房困难。四川省对农村教师每月补助生活费150元。南充市计划2007年至2009年，在乡镇学校修建每套40平米的教职工周转房5520套。

3、妥善解决进城务工人员随迁子女接受义务教育问题，关爱农村“留守儿童”。进城务工人员所在地政府相继为随迁子女建立了定点学校，并与当地学生统一收费标准。各地积极开展农村“留守儿童”关爱工程，通过建设寄宿制学校、完善贫困帮扶、开展家长学校活动、学籍动态管理等途径，保障“留守儿童”接受义务教育的权利。

二、当前存在的突出问题及其建议

从调研情况看，四川、山东两省的义务教育事业发展虽然取得了一定成绩，但还存在一些需要研究解决的突出困难和问题，各地也提出了一些解决问题的意见和建议。

（一）农村义务教育经费保障新机制尚需进一步完善

1、关于公用经费的标准问题。农村学校公用经费尽管与实施新机制之前相比有了较大幅度提高，但是还只能维持学校基本运转，教师培训、设施配备维修等费用难以安排。如四川省宣汉县中小学教学实验仪器装备率，小学为55%、初中为68%；图书配齐率，小学为36%，初中为50%。2009年全国义务教育阶段生均公用经费的基本标准，小学达到300元、初中达到500元，许多同志建议，国务院有关部门应在此基础上，把农村学校公用经费标准提高到城市学校公用经费标准的水平，实现农村学校从解决生存性困难到可持续发展的转变。

2、关于校舍维修改造资金问题。现行校舍维修改造资金补助标准偏低，仅能维持当年新增危房一般性维修的需要，一些地区的存量危房仍然难以消除。据四川一些县反映，校舍维修改造费，每平方米一般约需700-1000元，高寒山区的费用还要高，而目前仅补助400-500元，只能建低质量的校舍，校舍抗震性能差。如果考虑到这几年建材价格上涨因素，原标准补助经费的购买力正在下降。汶川地震发生时，调研组正在四川省南充地区调研，亲眼目睹了地震对校舍的损坏情况。鉴于汶川地震造成的校舍严重破坏导致师生伤亡惨重的沉痛教训，各地都要求在地震多发地区提高校舍建造和维修的技术标准和经费标准，并严格执行施工监理制度，确保校舍具有较强的抗震能力。

3、关于农村义务教育“普九”债务偿还问题。限期偿还“普九”欠债，对于像四川这样的经济欠发达地区来说，压力很大。还有一些欠债项目被排除在偿还“普九”债务之外，如各地在实施新机制之前引资建设学生宿舍楼的债务，完全中学建设初中部的债务，以及“普九”欠债的利息部分。这些项目中央财政不予补助，完全依靠地方财政化解，感到很困难。地方同志建议，国务院有关部门应当和地方共同研究这一问题，统筹规划，做出相应安排。

（二）农村教师队伍需要进一步加强

1、教师编制标准不合理，核编工作尚需进一步科学化。2001年国务院办公厅转发的中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，规定了教职工与学生的比例。即：“初中，城市1：13.5，县镇1：16，农村1：18；小学，城市1：19，县镇1：21，农村1：23。由县教育部门提出编制方案，编制部门会同财政部门核编，报省政府核准，财政部门核拨人员经费。”按此编制标准，城市配备教师多于农村。但农村地广人稀，交通不便，还有许多村小和“一师一校”的教学点，恰恰需要多配备一些教师。另外，这个编制标准也难以适应农村学校学生寄宿人数的增加对配备管理教师的需要，难以适应新课程改革对增加教师的需求。从现行中小学教师编制管理来看，编制核定权限集中于省编制管理部门，核编周期太长，市县不能根据情况变化及时调整。四川省以三年为核编周期，山东省自2002年核编以来，至今已达六年未核编，这种状况与教育事业发展需要不相适应。地方同志建议，国务院有关部门对此标准进行研究调整，采取师生比和班级数相结合的办法配备教师编制，向农村学校特别是村小倾斜，适当考虑增加教学辅助人员、寄宿制学校生活教师的编制。改进教职工编制管理办法，把核定编制周期缩短为两年，适当下放中小学编制管理权限，采取省级政府总量控制、市级政府根据需要动态调整的方法，根据需要对教师编制及时进行调整。

2、农村教师队伍的补充机制和退出机制不健全，一些学校教师队伍结构不合理。许多地方的农村地区教师队伍补充渠道不畅通，特别是优秀人才难以补充。加上地方财力不足，许多学校不得不长期低薪聘用代课教师。一些学校教师长期在编不在岗，有的教师落聘，但缺乏有效的退出机制，学校清退这些教师困难；有的教师长期生病不能上班，还有的长期被党政机关或其他部门借用。有些地区教师队伍还存在着分布结构、年龄结构、专业结构等不合理的现象。这些都影响着农村义务教育质量和办学效益的提高。地方同志建议，国家要进一步建立健全农村教师队伍的补充和退出机制，地方教育和人事部门要及时调整教师队伍结构。

3、农村教师待遇仍然偏低。实施农村义务教育经费保障新机制后，过去从学校收取杂费以及其他费用中开支的一些教师福利、奖励项目失去了经费来源，教师收入明显下降。教师津补贴仍然没有完全纳入地方财政预算，缺乏有力保障。教师津贴标准偏低，多年未调整，如班主任津贴现在执行的是1988年的标准，每月10多元。随着公务员津补贴改革的逐步到位，教师比公务员每年少收入万元以上，教师对此反映强烈。农村义务教育“普九”达标过程中，校舍条件有了很大改善，但教师住房问题仍没有得到相应解决，面积小、条件差，有的教师至今还住在危房中。地方同志建议，国家应尽快出台绩效工资政策，各级政府应切实将教师的各项津补贴完全纳入地方财政预算，保障教师收入不低于公务员的工资水平。在教师工资及津补贴保障工作中，加强省级政府的统筹职能，避免因县级财力有限而难以保障教师待遇的情况发生。要逐步改善农村教师的住房问题。

(三)义务教育发展不均衡的问题仍需关注

义务教育发展不均衡的问题，突出表现在地区之间、城乡之间、学校之间的办学差距上。在同一省内，城乡学校的水平也有较大差距。许多农村学校学生人均公用经费经费投入、教师津补贴水平低于城镇学校，农村校舍简陋，设备设施和图书资料陈旧过时。农村学校的师资力量也普遍不如城镇学校。教育不均衡的问题，有相当多的矛盾来自于教师的工资收入水平不均衡，“同工不同酬”，在一定区域内的教师不能流动的根本原因是“不同学校不同待遇”。地方同志建议，促进义务教育的均衡发展，重点要抓好教育资源配置的均衡，主要是学生人均教育经费的拨付要逐步缩小地区之间、城乡之间差距，学校建设标准经费应由省主管部门统一。师资力量的配置农村学校的师生比至少不能低于城市学校的比例，并应加强农村学校教师的培训。教师工资收入水平，应当“同城同酬”或“同县同酬”。

（四）农村学校布局和结构调整中出现了新问题

近几年，农村学校进行了布局和结构调，2007年，四川省小学校(点)由2002年的40347所减少到25846所，减少了14501所。同时随着城镇化的发展和群众对子女教育期望值的提高，寄宿收费较少和贫困寄宿生补助费标准的提高，以及在学校寄宿的“留守儿童”学生增加（四川“留守儿童”学生约占寄宿生总数的45%左右），师生往城镇学校集中，城镇学校学生爆满，而一些村小撤销，资产闲置或挪作他用。现在城镇学校70-80人的大班额现象十分普遍，有的甚至达到90人。由于生均活动空间小，影响上课效果和学生身心健康，安全隐患增加。没有寄宿条件的乡镇学校面临新一轮的改扩建问题。地方同志建议，办学应当符合儿童少年的成长规律，坚持“就近入学”的原则，合理整合学校、家庭、社区的综合教育功能。对于村小撤并的是否合理，应作进一步论证。同时，“普九”积累下来的村小资产来之不易，应当珍惜。确实需要撤销的，其资产或教师队伍也应及时转为发展农村幼儿教育事业。

（五）承担义务教育任务的民办学校得不到相应的经费补偿

依照民办教育促进法的规定，政府委托民办学校承担义务教育任务，应当依照委托协议拨付相应的教育经费。调研组发现，许多地方政府对于实际承担着农村义务教育任务的民办学校，或者城市中以招收进城务工人员子女为主的民办学校，并未按规定签订委托协议和拨付教育经费，致使这些民办学校办学困难。地方同志建议，国务院有关部门督促地方检查民办学校的办学情况，对于承担义务教育任务的民办学校，县教育部门应当予以签定协议，并由财政部门补助相应的经费。

三、对常委会进行义务教育执法检查的几点建议

根据调研情况，调研组建议全国人大常委会2008年下半年义务教育执法检查重点检查以下几个问题：

1、农村义务教育经费保障新机制的落实情况。鉴于这次四川大地震的教训，应当将校舍安全问题作为今后学校建设的头等大事。学校建设应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。为了改善农村学校的办学条件，提高教育质量，促进义务教育均衡发展，应当逐步提高农村学校的公用经费标准，改善学生在校学习和生活的条件。为使义务教育经费的拨付、管理、使用、效益情况受到各级人大和全社会的监督，义务教育经费应当在财政预算中单列，应当建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。为了促进义务教育成本核算，使财政预算建立在科学的基础上，应当推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，建立学校各项收支全部纳入预算管理的制度。应当根据国务院关于清理乡村债务的统一安排，清理“普九”欠债，及早解决这一历史遗留问题。

2、中小学教师队伍的建设情况。加强教师队伍建设，是提高教育质量和办学效益的重要基础。为了科学制定教师的编制标准，合理确定城市、县镇、农村不同类型义务教育学校教职工与学生的比例，科学制定核定教师编制办法，需要了解国家规定的落实情况，征求对修订国家规定的意见和建议。为了加强教师队伍建设，稳定和优化教师队伍，应当进一步健全教师待遇和聘任制度。为了妥善做好代课人员的使用和出路问题，应当了解和研究这部分人员的政策问题。　

3、政府促进义务教育均衡发展的情况。促进义务教育均衡发展，是保障适龄儿童少年平等接受义务教育权利的重要前提。为了合理调整学校布局和教育结构，县级以上人民政府应当根据本行政区域内居住的适龄儿童少年的数量和分布状况等因素，按照国家规定，制定和调整学校设置规划。为了解决进城务工人员子女接受义务教育的问题，适龄儿童少年在非户口所在地接受义务教育的，当地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。为了发挥义务教育阶段民办学校的作用，对于承担义务教育任务的民办学校，政府应当依法落实有关的扶持政策。（全国人大教科文卫委员会教育室）