论《环境影响评价法》对生态环境承载能力的保护
文同爱 何燕
所谓生态环境承载能力，是指生态系统的自我维持、自我调节能力，资源与环境子系统的供容能力及其可维育的社会经济活动强度和具有一定生活水平的人口数量。生态环境承载能力是可持续发展的重要支撑理论之一，它的核心是根据自然资源与环境的实际承载能力，确定人口与社会经济的发展速度，从而更好地解决资源、环境、人口与发展问题，实现环境与生态系统的良性循环以及人与自然协调、社会和经济的可持续发展。生态环境承载能力的内涵包括：资源和环境的承载能力大小，生态系统的弹性大小，以及生态系统可维育的社会经济规模和具有一定生活水平的人口数量。其中，资源承载能力是生态环境承载能力的基础条件。因为吃、穿、用是人类生存的最基本条件，人类以及各种动物的生存发展都要依赖于各种自然资源。此外，自然资源的开发利用必然引起环境的变化，人类在消耗资源的同时也必定会排出大量废物，这些都必须维持在环境的自净容量允许范围内，所以，环境承载力是生态环境承载能力的约束条件。众所周知，可持续发展必须实现人口、资源、环境与发展之间的相互协调。但协调并不等于持续，例如：即使经济发展速度与资源消耗速度是相一致或相协调，也不能说这种发展是可持续的，因为资源的数量必定是有限的，而不是无限的。所以，可持续发展除要求保持经济、资源与环境的协调发展外，还必须以生态环境承载能力为基础。
《环境影响评价法》从文字上没有出现生态环境承载能力，但有多处包含对其保护的内容，可从以下方面分析：
第一，该法总原则中蕴涵保护生态环境承载能力的内容
《环境影响评价法》的立法目的（第一条）是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”，为此，在该法的原则方面（第四条）要求“环境影响评价必须客观、公开、公正、综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”环境影响评价是在进行开发建设和规划活动之前，采用评价方法预测该项活动可能给环境带来的影响。它不仅要研究规划内容和建设项目在开发、建设、生产过程中对自然环境的影响，同时也要研究对社会和经济的影响；既要研究污染物对大气、水体、土壤等环境要素的污染途径，也要研究污染因子在环境中传输、迁移、转化规律以及对人体、生物的危害程度。从而制定有效防治对策，把环境影响减小到较低水平。这其中，对规划和建设项目带给自然环境的影响进行评价，就必须考虑在不超出生态系统弹性限度条件下的各种自然资源的供给能力，以及所能支持的经济规模和可持续供给的具有一定生活质量的人口数量，也就是我们所称的资源承载力。同时，环境影响评价还要顾及一定生活水平和环境质量要求下的环境子系统所能承纳的污染物数量，因而必然会涉及到环境承载力。由此可见，环境影响评价与生态环境承载能力是息息相关、紧密联系的两个问题。《环境影响评价法》通过对环境影响评价必须综合考虑规划和建设项目实施后对环境因素及其所构成的生态系统可能造成影响的规定，确保发展建立在生态系统完整、资源持续供给、环境长期具有容纳量的基础上，人们的活动不超越生态系统的承载限值，从而保证可持续发展战略的实现。
第二，该法的适用范围有利于提高生态环境承载能力
以往的环境影响评价主要局限于对建设项目的进行，《环境影响评价法》则巩固并扩大了评价的适用范围。根据该法第七条和第八条的规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”，以及“对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”都要进行环境影响评价。对能源、自然资源等的开发利用进行环境影响评价，可以促使人们在资源的利用方式上注重资源的需求量以及资源质量的提高，从而增强资源的承载力；与此同时，环境影响评价范围的扩大，也能从源头控制人类各项活动产生的污染物数量，减少对环境的破坏，起到预防的作用，并且通过环境标准的制定、环境容量的估算和人类生产活动方式的规划来提高特定生态系统的环境承载力。
第三，环境影响跟踪评价和监督管理制度保障生态环境承载能力
《环境影响评价法》颁布前的环境影响评价偏重于环境影响报告的编制和审查，对其后的环节没有明确的规定，对环境影响报告中提出的环境保护措施是否落实，缺乏有效的监督管理手段。新颁布的《环境影响评价法》则对相关内容作了补充，该法第十五条规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。”由于环境影响评价是一个从开展调查研究，组织编制环境影响报告，审查和审批环境影响报告，到落实有关环保措施，开展跟踪评价及相关后续监督管理的完整过程，因而，该项规定能够保证实现这样的一个全过程管理，以切实发挥环境影响评价的作用，比较有效地预防人类活动对环境的污染和破坏，从而保障生态持续承载能力。
《环境影响评价法》的颁布实施，将对我国的生态环境承载能力保护产生十分积极的作用。如果该法能吸收现有立法的成果并加以发展，对生态环境承载能力作出明确规定，确认其为环境影响评价的对象，要求在进行各种规划和建设项目决策时保护生态环境承载能力，不仅确保它不下降，还要促使其恢复并提高，那么该法在我国的环境保护中将发挥更大的作用。
《环境影响评价法》从文字上没有出现生态环境承载能力，但有多处包含对其保护的内容，可从以下方面分析：
第一，该法总原则中蕴涵保护生态环境承载能力的内容
《环境影响评价法》的立法目的（第一条）是“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展”，为此，在该法的原则方面（第四条）要求“环境影响评价必须客观、公开、公正、综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。”环境影响评价是在进行开发建设和规划活动之前，采用评价方法预测该项活动可能给环境带来的影响。它不仅要研究规划内容和建设项目在开发、建设、生产过程中对自然环境的影响，同时也要研究对社会和经济的影响；既要研究污染物对大气、水体、土壤等环境要素的污染途径，也要研究污染因子在环境中传输、迁移、转化规律以及对人体、生物的危害程度。从而制定有效防治对策，把环境影响减小到较低水平。这其中，对规划和建设项目带给自然环境的影响进行评价，就必须考虑在不超出生态系统弹性限度条件下的各种自然资源的供给能力，以及所能支持的经济规模和可持续供给的具有一定生活质量的人口数量，也就是我们所称的资源承载力。同时，环境影响评价还要顾及一定生活水平和环境质量要求下的环境子系统所能承纳的污染物数量，因而必然会涉及到环境承载力。由此可见，环境影响评价与生态环境承载能力是息息相关、紧密联系的两个问题。《环境影响评价法》通过对环境影响评价必须综合考虑规划和建设项目实施后对环境因素及其所构成的生态系统可能造成影响的规定，确保发展建立在生态系统完整、资源持续供给、环境长期具有容纳量的基础上，人们的活动不超越生态系统的承载限值，从而保证可持续发展战略的实现。
第二，该法的适用范围有利于提高生态环境承载能力
以往的环境影响评价主要局限于对建设项目的进行，《环境影响评价法》则巩固并扩大了评价的适用范围。根据该法第七条和第八条的规定，“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”，以及“对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划”都要进行环境影响评价。对能源、自然资源等的开发利用进行环境影响评价，可以促使人们在资源的利用方式上注重资源的需求量以及资源质量的提高，从而增强资源的承载力；与此同时，环境影响评价范围的扩大，也能从源头控制人类各项活动产生的污染物数量，减少对环境的破坏，起到预防的作用，并且通过环境标准的制定、环境容量的估算和人类生产活动方式的规划来提高特定生态系统的环境承载力。
第三，环境影响跟踪评价和监督管理制度保障生态环境承载能力
《环境影响评价法》颁布前的环境影响评价偏重于环境影响报告的编制和审查，对其后的环节没有明确的规定，对环境影响报告中提出的环境保护措施是否落实，缺乏有效的监督管理手段。新颁布的《环境影响评价法》则对相关内容作了补充，该法第十五条规定：“对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。”由于环境影响评价是一个从开展调查研究，组织编制环境影响报告，审查和审批环境影响报告，到落实有关环保措施，开展跟踪评价及相关后续监督管理的完整过程，因而，该项规定能够保证实现这样的一个全过程管理，以切实发挥环境影响评价的作用，比较有效地预防人类活动对环境的污染和破坏，从而保障生态持续承载能力。
《环境影响评价法》的颁布实施，将对我国的生态环境承载能力保护产生十分积极的作用。如果该法能吸收现有立法的成果并加以发展，对生态环境承载能力作出明确规定，确认其为环境影响评价的对象，要求在进行各种规划和建设项目决策时保护生态环境承载能力，不仅确保它不下降，还要促使其恢复并提高，那么该法在我国的环境保护中将发挥更大的作用。
编 辑： 刘静波
责 编： 沈掌荣
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