强化政治担当 推动提质增效

2015年立法法修改后，浙江省人大常委会高度重视、积极谋划，在全国较早确定省内所有设区市开始制定地方性法规的时间，完成推进赋予设区市地方立法权工作。四年来，立足浙江作为“中国革命红船起航地、改革开放先行地、习近平新时代中国特色社会主义思想重要萌发地”的独特优势，浙江省人大常委会以“三个地”的政治自觉和排头兵要求，加强指导设区市立法工作，推动设区市地方性法规提质增效。

一、主要做法

（一）贯彻落实党的主张。突出立法工作的政治属性，推动“两个维护”贯穿设区市立法工作全过程、各方面。通过省委立法工作会议、省委人大工作会议、全省立法工作座谈会等，有力提高设区市立法工作政治站位，把坚决做到“两个维护”作为最根本的政治纪律和政治规矩，以最鲜明的态度、最坚决的行动、最严格的标准，旗帜鲜明地坚持党的主张、落实党中央的决策部署。在工作实践中，始终对照党的创新理论、习近平总书记指示、党中央决定，坚决推动设区市立法贯彻落实党的主张，使党中央有关生态文明体制改革、转变政府职能、实施乡村振兴战略、深化机构改革、深化科技体制改革、加强和创新社会治理、培育和践行社会主义核心价值观、正确处理政府与市场关系、多规合一等决策要求和新发展理念在基层落地生根。

（二）协助统筹立法资源。适应新时代对地方立法的新要求，协助指导设区市人大科学统筹立法资源，围绕贯彻落实党的十九大精神，锚定经济高质量发展、生态环保、民生和社会治理、培育和践行社会主义核心价值观等重点领域，精准立项，突出特色。四年来，在省市两级共同努力下，出台了一大批突出问题导向、回应社会关切、地方特色鲜明、体现“三精”要求的设区市地方性法规，如《杭州市智慧经济促进条例》《杭州市跨境电子商务促进条例》《杭州市生活垃圾管理条例》《嘉兴市秸秆露天焚烧和综合利用条例》《嘉兴市南湖保护条例》《湖州市生态文明先行示范区建设条例》《湖州市美丽乡村建设条例》《绍兴市大气污染防治条例》《绍兴会稽山古香榧群保护规定》《金华市农村生活垃圾分类管理条例》《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《台州市传统村落保护和利用条例》《丽水市饮用水水源保护条例》《宁波市居家养老服务条例》《温州市危险住宅处置规定》《衢州市城乡网格化服务管理条例》和一批文明行为促进类法规，较好回应了人民群众对美好生活的新要求。

（三）指导提高草案质量。着眼于构建完备的法律规范体系，坚持提前介入指导设区市法规草案，推动设区市立法提质增效。早在杭州、宁波两市获得“较大的市”立法权时，浙江首开先河，创设较大市法规通过前征求省人大常委会法工委意见的制度。目前，每件设区市法规通过前，都报送省人大常委会法工委对其贯彻落实党的决策部署和合法性、重大合理性、明显立法技术等方面存在的问题提出修改意见。对发现的贯彻落实党的决策部署和合法性方面的问题，省里一盯到底，帮助、督促设区市修改，设区市未作修改的，需与省里充分沟通，说明理由，必要时引入专家论证或向国家立法机关请示。通过提前介入，一方面最大限度保证设区市法规在通过时已不存在合法性等重大问题，帮助其顺利获批，提高立法效率；另一方面提升法规文本整体质量。

（四）增强设区市主体责任。尊重设区市人大及其常委会立法主体地位，压实其在草案调研修改过程中的主体责任，要求报送省人大征求意见的法规草案内容已经充分协调、合法性已作审查、随附主要条款依据等，引导其培养自主立法能力和习惯。目前，省人大常委会法工委对设区市法规草案的指导以贯彻落实党的决策部署和合法性、重大合理性及明显立法技术问题为重点，不予包办代替；对法规具体制度的创新和规范，充分尊重设区市人大及其常委会的自主决定权。

（五）分类处理报批法规。兼顾国家法制统一与地方立法效率，对报批法规实行分类处理。未发现抵触情形的，直接提请审议；发现抵触情形，且通过修改个别条款可以消除抵触情形的，及时与制定机关沟通，商定修改方案后提请审议；发现抵触情形，且抵触情形较严重，无法通过修改个别条款消除抵触情形的，可以提出由制定机关依法撤回的建议或者不予批准的建议，提请审议。实践中，由于设区市人大常委会强烈的立法质量意识和日益成熟的立法工作水平，加之省人大常委会的精准有效指导，2015年以来绝大多数报批法规没有发现合法性问题；个别报批法规修改个别条款后获批；尚未适用过撤回程序。

（六）帮助提高立法能力。一是围绕立项、起草、调研、合法性审查、专家参与和能力建设等六方面共性问题提出具体举措，由省人大常委会主任会议通过《关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见》，帮助设区市通过完善工作机制提高依法立法水平。二是通过召开全省地方立法工作交流会（座谈会）、宣传推广各市经验做法、安排省人大常委会法工委负责人和业务骨干赴各市培训指导、分批组织设区市同志到省人大常委会法工委挂职锻炼、组织设区市同志到省人大参加业务培训等形式，帮助设区市提高立法业务能力。

（七）总结完善工作机制。一是总结做法，由省人大常委会秘书长办公会议通过《设区的市地方性法规审查指导工作流程》，对审查指导工作各方职责、各环节流程、各文本格式等作出较系统规范。二是拟定包含三大方面40项具体标准的《设区的市地方性法规合法性审查参考标准》，推进审查指导工作规范化，并为设区市立法提供参考。三是每件设区市法规草案和报批法规分送省人大有关专门委员会、省有关部门和单位、高校法学院协助审查，整合各方力量，为审查指导工作提供实务支撑和学理支撑。

二、主要问题

（一）一些认识有分歧。一是关于“指导什么”。有的认为应对设区市法规草案的合法性、合理性、立法技术等进行全面指导。有的认为指导只需对合法性负责。有的则认为，除了合法性问题外，指导还可以针对重大合理性和明显立法技术问题。二是关于“指导到什么程度”。有的认为指导一般应止于发现问题。有的认为指导除了发现问题，还须提出具体修改方案。有的则认为，对有把握的问题可以提出修改方案，对因信息不全、实际情况不掌握的问题要谨慎提出修改方案。三是关于设区市立法事项范围。基于全国人大对“城乡建设和管理”的界定，有的认为实践中除了立法法第八条规定的法律专属事项，设区市都可以立法，设区市和省的立法事项范围其实没有区别。有的则还有些疑虑。四是关于“什么是抵触”。有的认为抵触情形应包括对上位法规定和精神的违背。有的认为抵触情形仅指违反上位法明确规定。有的认为重大合理性问题，如对当事人增加明显不合理义务的，也应被认定为合法性问题。

（二）抵触认定有困难。比如，法律对某领域工作已规定基本原则，设区市的实施性法规规定的基本原则与法律不一致，是否抵触？法律规定当事人须取得行政许可方可从事特定活动，设区市法规从地方实际需要出发，规定全域禁止该特定活动，是否抵触？法律规定对某个违法行为可以处罚款，设区市法规规定处罚款，是否抵触？法律规定用语具体明确，设区市法规用语含糊笼统，是否抵触？等等。这些问题在实践中常有争论，各省、各市估计都有不同把握。再如，《居住证暂行条例》规定，居住证逾期未办理签注手续的，使用功能中止；补办的，功能恢复。该规定对补办签注手续没有规定期限，设区市能否规定“三年内补办签注的，才予恢复居住证使用功能”？实践中正反意见相持不下，最后辗转找到国务院法制办当年经办人员才清楚，立法机关当时慎重考虑过这个问题，特意不设期限。因此，由于缺乏统一、具体、可执行的判断标准，上位法规定有时比较原则，加之目前地方向国家立法机关咨询请示一般通过书面发函、上门座谈两种形式，都不太便捷，无法适应地方立法扩容后咨询请示需求陡增的新情况，地方要准确判断某个具体问题是否抵触难度不小。

（三）主导作用有差距。人大及其常委会发挥立法工作主导作用是党的十八届四中全会、十九大和立法法的明确要求。从我省情况看，各设区市人大及其常委会主导作用发挥不平衡。有的主导意识强、主导能力强、主导效果好，有的则相对薄弱。主导作用发挥不够充分的地方，在法规立项、草案起草、体例选用、具体制度设计、具体条文表述等方面比较依赖政府，致使省人大审查指导意见有时采纳不顺畅、不理想。总的看，设区市人大及其常委会发挥立法工作主导作用的空间还很大，还需要大力转变其立法工作理念、提升其立法队伍素养。

（四）工作力量有欠缺。目前审查指导工作力量相对单薄，人手少、新人多，缺乏立法实践经验，工作起来尚未得心应手。相对于量大、密集的审查指导工作任务，工作力量短板明显。以我省为例，2019年共有46件法规需报送省人大审查指导，每件法规按照草案征求意见和报批法规审查各一次计算，一年将有92个文本需要审查指导，加上绝大多数法规草案都是多次修改多次指导，经常是一批未完又来一批，无论工作量还是工作强度都很大。

三、意见建议

（一）出台一个指导意见。建议国家层面出台指导意见，统一思想认识。该指导意见，可以一方面指导省级人大常委会如何开展审查指导工作，对维护国家法制统一的重大意义和要求予以重申和强调，对目前仍有不同认识的问题予以明确等。另一方面对设区市加强和改进立法工作进行指导，对设区市立法做到“两个维护”、聚焦重点领域、坚持问题导向、避免重复照抄上位法和市人大及其常委会发挥立法工作主导作用、增强人大常委会组成人员法治思维能力、加强立法工作队伍建设等方面提出明确要求。

（二）出台一个合法性审查的指导标准。依照立法法，“宪法、法律、行政法规和省、自治区的地方性法规”应是合法性审查的标准。实践中还需要一个由权威机构从宪法、法律、行政法规中抽象出的，对一类问题作出概括界定，相对明确、可以反复适用，用以衡量一项制度、一个条文是否合法的标准。这个标准既可以指导各省级人大常委会的审查指导工作，又适用于备案审查工作，使维护国家法制统一有统一尺度。在此基础上，建议全国人大常委会法工委及时整理公布或者下发备案审查工作中发现的合法性问题及相关指导意见，作为指导性案例，供地方审查指导工作参照。

（三）健全一项机制。本着满足地方经常性咨询请示需要的原则，建议全国人大常委会法工委、国务院司法部明确日常办理立法咨询请示工作的机构、人员、责任、期限等，畅通咨询请示渠道，使省级人大常委会有关法律、行政法规的疑难问题得到即时或及时解答。

（四）进一步做好法律、行政法规立法释义工作。一方面及时、充分地向地方提供、推送立法释义等有助于理解立法原意的资料。另一方面撰写立法释义要充分考虑地方可能出现的各种情况和省级人大审查指导工作的实际需要，对容易出现分歧意见的问题，尽量详尽解读，给予地方明确指示。

（五）进一步加强和改善设区市党委对立法工作的领导。一方面，设区市人大要不断增强党领导立法的思想自觉和行动自觉，健全重大立法项目和立法中的重大问题、重大事项和重要情况向同级党委请示报告制度，将同级党委的指示要求认真贯彻落实到立法工作中。另一方面，设区市党委要按照党中央的指示要求加强对立法工作的领导，重视发挥设区市人大及其常委会在立法工作的主体作用，充分尊重和支持设区市人大及其常委会依法有效行使立法权，学习掌握立法基本知识和程序，深化对立法工作规律的认识，提高领导立法工作的能力和水平。建议对设区市党委的培训增加立法法和立法知识等有关内容。