切实把好“五关”提高地方立法质量和效率

今年是新中国成立70周年，也是地方人大设立常委会40周年，习近平总书记三次对立法工作、地方人大工作作出重要指示。9月初，全国人大常委会办公厅在天津召开首次省级人大立法工作交流会，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求，栗战书委员长发表重要讲话，对省级地方立法重点立什么法、怎么立法提出明确要求，王晨副委员长对深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，以发挥人大在立法工作中的主导作用为着力点，不断提高地方立法工作质量和效率等提出明确要求。这次全国人大常委会法工委又到云南召开第二十五次全国地方立法工作座谈会，充分表明了全国人大对地方立法工作的高度重视，也充分表明了全国人大对云南的关心、帮助和支持。借此机会，我们将云南省人大常委会贯彻落实党中央和全国人大指示要求，切实把好“五关”，提高地方立法质量和效率的情况汇报交流如下。

一、坚持党的领导，把好政治关

坚持党对立法工作的领导，才能牢牢把握立法工作正确的政治方向。我们认真学习贯彻栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上的重要讲话，坚持党对立法工作的领导，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把树牢“四个意识”、增强“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作全过程和各方面，自觉同习近平总书记重要指示要求对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法规，用立法助推云南省委贯彻落实党中央大政方针的部署举措落实到位。

一是围绕“三个定位”开展立法，助推习近平总书记对云南工作的重要指示精神贯彻落实到位。2015年1月，习近平总书记在云南考察时，要求云南主动服务和融入国家发展战略，努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，为云南发展指明了方向，提供了遵循。省人大及其常委会按照省委相关要求，积极作为。今年1月，省人代会审议通过了《云南省民族团结进步示范区建设条例》，目前正在加紧制定《云南省生态文明建设排头兵促进条例》，计划经9月和11月的省人大常委会会议两次审议后，提交明年初召开的省人代会审议通过；有关面向南亚东南亚辐射中心建设的立法调研工作也已经启动，计划提请2021年初的省人代会审议通过。

二是修订完成九大高原湖泊保护条例，认真整改中央环保督察提出的问题。2018年，中央环保督查“回头看”，指出云南高原湖泊保护治理方面的15个问题，我们提高政治站位抓整改，及时将高原湖泊保护条例修订列入立法计划，到今年11月底，九大高原湖泊保护条例的修订工作将全面完成。

三是健全落实向党委请示报告制度，把党对立法工作的领导贯穿到立法工作的全过程、各方面。省人大常委会立法规划和年度立法计划经省人大常委会党组研究，报请省委审核同意，按照法定程序通过实施；制定、修改、废止涉及全局、重大体制和重大政策调整等方面的重要地方性法规，经省委审核同意后，再按照法定程序审议表决；提请省人代会和省人大常委会审议的重要地方性法规审议中的重大问题，向省委请示报告后，再按法定程序提交表决。州（市）人大及其常委会制定地方性法规，报州（市）党委审核同意，再按照法定程序审议。省人大常委会在审查批准州市法规过程中，认为有必要报省委的，及时报省委审核同意。自治条例和单行条例由自治地方党委逐级上报省委，经省委批复后，再由相关自治地方人大按照法定程序审议。

四是充分发挥省人大常委会党组把方向、管大局、保落实作用，立法工作指导思想、基本思路、立法规划计划的编制、重大立法项目的推进、法规审议中的重大问题等，均由省人大常委会党组研究把关，需要报省委的，由省人大常委会党组及时向省委请示报告。

二、坚持人大主导，把好质量关

充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是贯彻落实科学立法、民主立法、依法立法各项要求，提高立法质量的重要保障。栗战书委员长指出，要重点从立法选题、法规起草、审议等方面主动作为，积极发挥人大及其常委会的主导作用，努力把好立法质量关，为我们指明了方向。我们的主要做法是：

一是主导立法项目，努力做到精细选题。我们健全落实法规立项论证办法，所有列入立法规划计划的立法项目均严格执行立项论证制度，努力做到紧扣党中央、省委的重大决策部署立法、紧扣依法治国立法、紧扣改善民生和社会治理等立法，使相关立法符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。以今年为例，我们紧扣“三个定位”战略目标，围绕打好“三大攻坚战”、加强生态环境保护、污染防治、民生保障、社会治理、高质量跨越式发展等重点领域，共安排省级地方性法规项目24件，州（市）地方性法规项目34件，民族自治地方单行条例16件。当前，我们正在拟定2020年立法计划，我们将认真落实栗战书委员长讲话要求，重点围绕加强经济发展高质量立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法，选好立法项目，进一步突出重点立法。

二是主导法规起草，努力做到精当表述。涉及综合性、基础性、全局性的重要法规案，坚持由人大及其常委会有关委员会组织起草；专业性强、群众关注度高的法规，积极探索和推进委托第三方起草；对政府提请审议的法规草案和州（市）提请审查的法规，坚持提前介入，及时掌握立法进展情况和起草中的重点、难点问题，把重大分歧意见解决在起草阶段；采取人大主导、加强部门间统筹协调、召开论证会、网上征求意见、专家咨询等形式，汇聚各方智慧。通过一系列措施，努力保障法规文字表述精确，内容合法适当。比如，今年制定修改的法规中，程海保护条例由省人大环资委直接起草，泸沽湖保护条例委托云南省立法研究会起草，其他所有立法项目均做到提前介入，提前调研，提前指导和参与。

三是主导法规审议，努力做到精准规范。我们通过完善相关制度，明确了省人大相关委员会的审议职责，即：一审委员会重点对法规的必要性、合理性、专业性、针对性和可操作性等负责，法制委重点对法规的合法性、针对性、操作性和实效性负责，民族委对民族自治地方自治条例和单行条例的合法性等负责。我们充分尊重代表和常委会组成人员的审议意见，建全落实代表和常委会组成人员意见建议收集、研究、吸纳和反馈工作机制。我们认真落实法工委的初步审议工作责任，切实履行法制委的统一审议职能。通过一系列审议把关制度的落实，做到法规精准规范，经受历史、实践和人民的检验发挥了重要作用。

三、坚持立法与改革决策相衔接，把好效率关

习近平总书记强调，要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据。地方立法既要讲质量，也要讲效率。我们主动作为，及时启动相关法规立改废工作，不断提升地方立法效率，用立法助推相关领域改革。

一是及时出台法规，确保重大改革于法有据。为解决我省城镇化进程和农村经济发展中大量出现的城乡违法建筑问题，及时制定出台了《云南省违法建筑处置规定》。2018年7月，全国人大常委会法制工作委员会下发《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》，要求各省于2018年底完成大气污染防治法规制定工作。省人大常委会及时向省委请示汇报，将该项目增列为年度立法项目，协调政府相关部门加快起草，有关委员会加大提前介入力度，一审二审全力配合，于当年11月底如期完成了《云南省大气污染防治条例》制定工作。

二是及时清理、修改和废止相关法规，为改革保驾护航。为保障行政审批制度、商事制度、职业资格制度等重大改革事项于法有据，及时废止了《云南省盐业管理条例》等4件地方性法规，打包修改了《云南省土地管理条例》等32件地方性法规。围绕确保机构改革后相关行政机关依法履职的有效衔接、规范运转，及时对省级地方性法规规定的行政机关职责调整问题作出决定，保障中央和省委关于机构改革的安排部署顺利落实。为切实贯彻落实习近平总书记关于民族工作的新指示新要求，筑牢中华民族共同体意识，同时认真落实国家关于假日、津贴补贴方面的政策法规，于今年10月及时启动对全省37个民族自治地方自治条例的修订工作。

三是开展创制性立法，将改革举措上升为法规。为继承和弘扬各民族优秀传统文化，在全国率先制定《云南省民族民间传统文化保护条例》，为国家制定非物质文化遗产法提供了地方经验。为配合国家公园建设试点，在全国率先制定《云南省国家公园管理条例》，为我国国家公园体制的建立和国家层面立法提供了云南经验。针对我省生物多样性保护的迫切需要，2018年又在全国率先制定《云南省生物多样性保护条例》，并得到全国人大常委会领导的关注和批示，为生物多样性保护立法探索了经验。

四、坚持问题导向，把好实践关

习近平总书记强调，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。法规好不好，管不管用，能不能解决实际问题，需要通过实践进行检验。我们始终从以下三个方面来把好实践关。

一是突出实际需要。针对我省地处边疆、毗邻“金三角”的实际，制定《云南省禁毒条例》《云南省艾滋病防治条例》《云南省边境管理条例》等法规，为维护社会治安和边疆稳定发挥了重要作用。适应我省贫困面广、贫困程度深、脱贫攻坚任务艰巨的实际，制定和修订《云南省农村扶贫开发条例》，为决战脱贫攻坚发挥了重要作用。

二是突出地方特色。良好的生态环境和自然资源是云南的宝贵财富和特色优势，我们坚决贯彻落实新发展理念，坚持走生态优先、绿色发展之路，像保护眼睛一样保护生态环境，生态环保立法始终是我省立法工作的一个重点。到目前为止，现行有效省级地方性法规中，生态环保类法规占27%；设区的市、自治州的地方性法规中，生态环保类法规占31%；民族自治地方单行条例中，生态环保类法规占65%。这些法规涵盖大气、水、土壤、森林、湿地、湖泊、生物等诸多方面，涉及自然资源保护、环境污染防治、绿色产业发展等方方面面，为保护云南的蓝天碧水净土、建设中国最美丽省份、努力成为生态文明建设排头兵提供了有力的法治保障。

三是突出可操作性。我们始终把可操作，可执行，视为地方立法的生命，作为立一件成一件的关键环节。以陆续修订的滇池、抚仙湖、洱海、泸沽湖等九大高原湖泊保护条例为例，为切实贯彻落实习近平生态文明思想和“两个最严”要求，认真解决中央环保督查回头看指出的问题，每一个湖泊保护条例都具体明确了运行水位、水质保护标准、保护区范围、保护措施、禁止性行为、法律责任等。有的湖泊和入湖河道的保护范围甚至细化到20米、30米、50米，有的湖泊的保护措施细化到禁止机动船入湖等等，切实保障了法规的可操作性。

五、坚持全省立法“一盘棋”，把好统筹协调关。

栗战书委员长指出，要建立健全上下级人大顺畅高效的联系指导机制，切实增强立法工作合力。王晨副委员长强调要加强对设区的市立法工作的指导，增强地方立法整体实效。具体工作中，我们坚持全省立法“一盘棋”的思路，加强统筹协调，充分调动各方面的积极性，汇集多方资源智慧，为立法工作的顺利开展创造条件。

一是建立统筹协调工作机制。按照党和国家机构改革后的职能，我们及时理顺省人大常委会与省政府立法沟通机制，建立和完善了地方立法联席会议制度，加强了与政府立法工作部门的立法协商。为了统筹全省地方立法工作，合理利用立法资源，避免重复立法，提高立法质量和效率，今年9月，报经省委同意，省人大常委会办公厅印发了《关于统筹协调省、州（市）、自治县立法工作的意见》，对加强各级党委对立法工作的领导、加强立法规划计划统筹、明确审议审查职责、协调配合，提高立法质量等方面明确了要求，为实现全省立法工作“一盘棋”提供了机制保障。

二是加强对州（市）立法工作的指导。针对州（市）立法积极性高涨的实际，加强与州（市）的立法工作交流，对州（市）立法规划和年度立法计划的编制给予具体指导，帮助州（市）科学合理安排立法项目，并从今年开始，将全省16个州（市）和29个自治县的立法计划统一纳入省人大常委会年度立法计划，统一报省委审定。针对州（市）立法队伍素质参差不齐的实际，加强队伍培训和学习交流，不断提高州（市）立法工作能力和水平。

三是细化审查批准工作。针对立法法修订后，我省的立法主体增加15个，省人大常委会的审查批准任务骤然增加的实际，我们一方面加强审查批准队伍能力素质建设，完善审查批准机制，细化审查批准程序；一方面抓实州（市）法规起草、论证、修改的提前介入工作，及时帮助和解决法规制定过程中遇到的问题，确保将合法性等重大问题解决在州（市）人大正式审议表决之前。