坚持在党委领导下推进地方立法工作

西藏自治区人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，准确把握做好新时代地方立法工作的基本要求，深入学习贯彻栗战书委员长在省级人大地方立法工作交流会上的重要讲话，坚持以提高立法质量为切入点，坚持向重点领域倾斜，向填补空白侧重，切实发挥人大在立法中的主导作用，发挥立法在促进地方治理方式转变和治理能力提升方面的重要作用，为自治区的长足发展和长治久安提供了法治保障。

一、坚持党领导立法工作的政治自觉不断增强

坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想统领立法工作，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”贯穿到立法工作全过程和各方面，将党的路线方针政策和党中央、自治区党委的重大决策部署落实到具体立法工作中，使党的主张通过立法程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

（一）及时掌握并贯彻党领导立法最新精神。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确指出：“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。”自治区人大常委会主动领会党领导立法的新内涵，在修订《西藏自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》时，明确在法规中规定讨论决定重大事项的工作计划、行使重大事项决定权中的重大分歧意见以及重大体制和重大政策调整的决议决定草案应当事先报同级党委。

（二）健全党领导立法工作相关制度。根据《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，自治区人大常委会起草《中共西藏自治区委员会关于加强党领导立法工作的实施意见（代拟稿）》，经自治区党委顺利通过，并根据实施意见，对《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》进行了修订，为加强党对立法工作的领导提供制度保障。党的十八大以来，自治区人大常委会党组就立法事项向自治区党委呈报请示件24件，除立法计划外的所有法规都经自治区党委常委会会议研究。

（三）坚持党的领导贯穿于立法全过程。一是积极贯彻自治区党委立法动议，及时将《西藏自治区农牧区扶贫开发条例（草案）》纳入今年立法计划，并提前介入起草工作。二是坚持立法规划、年度立法计划报请自治区党委审批，立法规划以自治区党委文件形式转发。因形势、任务变化需要作调整的，及时向自治区党委提出调整建议。三是坚持新制定的法规、涉及重大体制政策调整的修订法规在拟提请表决前一个月报请自治区党委审定，经批准后按照法定程序进行审议。坚持民族、宗教类立法在草案起草和审议通过前呈请自治区党委审定。同时，对于法规起草或者审议工作中的重大事项和重要情况也及时向自治区党委请示，并根据党委的指示精神，依法按程序做好法规完善及相关工作。

二、人大在立法工作中的主导作用日益彰显

牢牢把握人大主导立法精神实质，不断深化人大主导立法的实践。

（一）把好立项关，在“立什么”法规上发挥主导作用。坚持急需先立、成熟优先、立改废释并举的总原则，贯彻“少而精”的要求，严格按照立法条例和立项办法规定的项目征集、初步筛选、立项论证的程序，统筹考虑有议案权单位的立法项目建议、人大代表提出的议案建议、社会公开征集的意见建议，确保科学立项，确保有限的立法资源用在刀刃上，努力实现政府、部门提什么人大就审什么的“等米下锅”状况向主动的“点菜上桌”状况的转变。

（二）把好审议关，在“立什么样”法规上发挥主导作用。对于综合性、全局性、基础性的重要法规草案，由自治区人大专门委员会或常委会工作机构牵头起草；对政府有关部门起草的法规草案，人大有关专工委也提前参与到起草环节，及时掌握起草进展情况和起草中涉及的重大问题，会同有关方面共同研究、协调重点难点问题，积极推进立法工作进程。在审议法规工作中，严格遵守法制统一原则，对于行政许可、行政处罚、行政强制的规定严格把关，对于部门利益、地方保护主义倾向、有损于公民、法人和其他组织合法权益的内容，依法予以剔除。

（三）把好实施关，在法规立得住、行得通、真管用上发挥主导作用。一是制定《西藏自治区人大常委会立法计划实施沟通协调制度》，抓好年度立法计划的实施工作。二是落实好法规实施情况报告制度。按照《西藏自治区立法条例》的规定，督促执行部门在新制定法规满两年时向自治区人大常委会报告法规实施情况，以及时掌握法规能否解决实际生活中出现的纷繁复杂纠纷，更好地改进工作。三是继续做好立法后评估工作。客观评价法规质量，不断提高立法的科学性和合理性。

虽然在立项、审议方面人大的主导作用不断强化，但法规起草环节工作还需要增强。组织起草、牵头起草或者联合起草需要加强；对一些起草阶段遗留的重大分歧协调处理不够或者涉及敏感内容没有得到较好规范；起草质量也有待提高。  

三、加强重点领域立法

近年来，紧紧扣住贯彻落实党中央和区党委重大决策部署，紧紧扣住回应人民群众重大关切，紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国，充分行使地方立法权，着眼于确立制度、规范权责、保障权益，切实加强维护稳定、推进高质量发展、民生、生态环保、社会治理、弘德等重点领域立法工作，较好地发挥了法治保障作用。

党中央高度重视西藏民族工作和民族团结进步事业。习近平总书记先后作出“把西藏建设成为民族团结的典型”“加强民族团结、建设美丽西藏”“民族团结是各族人民的生命线，要用法律来保障民族团结，只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”等一系列重要指示批示。为贯彻落实习近平总书记在民族团结表彰大会上的重要讲话精神和中共中央办公厅国务院办公厅印发的《全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》（中办发［2018］65号），巩固我区民族团结进步创建工作成果，将制定《西藏自治区民族团结进步示范创建工作条例》列为工作重点，确定提交人民代表大会审议。

自治区人大常委会积极开展和推动相关工作。一是人大民宗外侨委员会提前介入法规起草，与政府相关部门共同协调主要问题和重大事项。二是成立领导小组和工作专班，高度重视法规的修改审议工作。三是对于法规修改工作中涉及结构、体例调整等重大问题做到了及时向自治区党委请示。四是充分利用外脑作用，多次组织区内外民族、法律、立法领域的专家、学者进行论证。广泛深入征求中央统战部、全国人大宪法和法律委员会、民族委员会、国家民族事务委员会、中国社会科学院、北京大学、中央民族大学、中国藏学研究中心以及部分高校专家、学者的意见、建议。五是委托中国法学会对法规修改稿进行全面研究，进一步完善法规内容。

四、深入推进依法立法科学立法民主立法

牢牢把握这一提高立法质量的根本途径和立法工作基本方法，不断完善立法体制机制，探索公众深度参与立法方式，合理使用立法资源，正确处理质量和数量关系，积极稳妥有序推进，努力让每一件法规都能立得住、行得通、真管用，符合宪法法律精神，符合区情实际。

（一）深入推进依法立法。依法立法是立法质量的根本保障。我们严格把握地方立法权限和“不抵触”原则，重点对促进程序公平方面的制度进行了完善。一是根据新修订的立法法及时修改《西藏自治区立法条例》，完善人大在立项、起草、审议等立法环节中发挥主导作用的体制机制。二是相继建立落实法规草案公开征求意见、立法协商、立法咨询专家库、立法评估、立项论证、法规清理、重大利益调整论证咨询、基层立法联系点工作规则共8项制度，完善立法各环节的工作程序和工作要求。我区总体立法质量在提升，今年5月召开的全国法规规章备案审查工作会议，通报了2018年备案审查发现的问题，其中涉及地方性法规140件。西藏自治区出台的法规没有发现问题。

（二）深入推进科学立法。牢牢把握立法要顺应社会发展规律、社会实践、立法内在规律，重视立法技术的要求，切实增强法规可操作性和本地特色。一是切实减少不必要的重复立法。在起草、审议法规草案工作中，严格按照立法法的规定，除对于立法宗旨、基本原则、行为模式等一般性规定进行必要地重复外，一般不重复上位法已经明确规定的内容。二是对于专业性要求高、地方特色强的法规，组织各行各业专家、学者深度参与立法活动，弥补立法工作人员知识和能力的不足，使法规符合客观规律。三是加强信息化建设，为立法工作提供技术支撑。为增强立法技术，提高工作效率和透明度，实现立法工作全程留痕，完整保存立法调研、论证、征求意见等各类资料，自治区人大常委会建立了立法信息管理平台，于今年1月验收完成。该平台功能主要包括法规、法学期刊检索、法规比对、查询立法项目进度及相关资料。

（三）深入推进民主立法。牢牢把握所制定的法规代表最广大人民群众一致利益的要求，充分吸纳公众有序深度参与，并尊重民意、体现民意。一是注重发挥人大代表作用，将立法议案、立法建议作为立法计划项目的重要来源，组织代表积极参与立法工作。二是把调查研究作为立法工作的第一切入点，结合立法中的热点、难点、重点问题，深入基层、深入实际、深入一线开展调查研究，在广泛了解区情、民意的基础上研究最合理、最适当的法规规范内容。三是通过部门征求意见会、专家论证会、6个基层立法联系点、专项问题咨询、公开征求意见等形式，充分保障公众和专家学者的深入参与，使法规更充分地集中民智。四是发挥立法协商的作用。按照自治区人大常委会立法协商工作意见的规定，与自治区政协先后对立法条例、消费者权益保护法实施办法、环保条例、民族团结进步示范创建条例、立法计划等开展了8次立法协商。

回顾工作，成绩值得肯定，但是工作质量、工作水平还有待提高。今年，在机构改革中，自治区人大机关在法制委员会新增立法处，从机构设置上给予了保障。今后立法中，我们要进一步深化法规起草环节的主导作用，在自主立法、先行先试立法方面加大工作力度，创造性地做好地方立法工作，切实提高我区地方立法的质量和效率。