强化制度建设 不断提高立法质量和效率

良法为善治之本，立法乃良法之源。近年来，四川省人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、全国人大关于加强地方立法工作的要求，围绕省委决策部署，强化立法工作机制建设和立法工作队伍建设，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高地方立法质量和效率，保障立法决策与省委推进改革的决策部署相衔接，筑牢治蜀兴川法治根基。

 一、坚持党对立法工作的领导，切实保障地方立法决策与省委推进改革的决策部署相衔接

（一）严格执行请示报告制度，在程序上确保把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面

坚持将拟定的人大常委会五年立法规划和年度立法计划及相关调整情况报送省委，对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法规，以及立法工作中涉及的重要制度设计、重大体制和重大政策问题，及时向省委请示报告并坚决贯彻落实省委的决定，确保地方立法工作始终在省委领导下进行。在《四川省金融监督管理条例》制定过程中，就地方金融组织设立条件等重大问题及时向省委报告，并向全国人大常委会法工委进行书面请示，并严格落实省委和全国人大常委会法工委的相关要求。

（二）围绕大局和中心工作，在执行上全面贯彻落实省委决策部署

围绕治蜀兴川再上新台阶的总体要求，紧扣省委“一干多支、五区协同”“四向拓展、全域开放”等战略部署，通过立法规划和立法计划的编制和严格执行，把地方立法工作放到全省大局工作中谋划和推进。围绕省委关于在全省推进新一轮乡镇行政区划调整改革的决策部署，提前作为、主动配合，认真梳理有关法律问题和具体工作情况，积极提出有关法律适用问题的意见和加强乡镇人大机构、街道办事处人大工作机构建设等方面的意见，并形成专题报告供省委决策参考，绝大部分意见得到省委采纳，推动了中央和全国人大有关加强基层人大工作要求的落实，保障了省委决策部署依法顺利实施。围绕实现高质量发展抓好高质量立法，制定《四川省地方金融监督管理条例》，加强地方金融监管，更好服务全省经济发展；制定《中国（四川）自由贸易试验区条例》，提升自贸试验区建设管理法治化水平、加快形成全域开放新格局。围绕民生和社会主义核心价值观抓好惠民立法和弘德立法，修订《四川省老年人权益保障条例》，树立孝老养老助老价值导向，为维护老年人权益提供法制保障。围绕生态环保重点问题抓好环保立法，制定《四川省沱江流域水环境保护条例》，贯彻落实习近平总书记关于修复长江生态环境要求，促进筑牢长江上游生态屏障，加快建设美丽四川。当前，正加快制定优化营商环境条例、多元化解纠纷促进条例等涉及经济发展、社会治理等重点领域的法规。

（三）积极发挥立法协调小组作用，从机制上强化党对立法工作的领导

在机构改革过程中，省委进一步建立健全和优化了对重大工作的领导体制，将省依法治省领导小组改为省委全面依法治省委员会，并设立立法协调小组对地方立法工作进行统筹协调。立法协调小组组长由省人大常委会主持工作的副主任担任，办公室设在省人大常委会法工委。立法协调小组通过统筹协调立法项目选题论证、法规起草、法规审议各个环节中的重大事项和意见分歧，并每半年召开一次立法项目协调会，督促检查地方性法规项目推进情况，确保党的主张通过法定程序顺利转化为全社会的共同意志，切实做到地方立法决策与省委推进改革的决策部署相衔接，提高党领导立法工作的针对性和实效性。在《四川省都江堰水利工程管理条例》修订过程中，立法协调小组针对起草部门擅自扩大条例调整对象、改变现行有效管理体制可能引发的纠纷和社会稳定等问题进行沟通协调，确保立法的均衡性和公民权利义务对等性，防止在重大制度设计上出现颠覆性错误。通过与政府相关部门面对面的座谈和沟通协调，达成一致意见，协调小组在立法过程中的协调把关作用得到积极发挥。

二、发挥人大主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法

（一）加强法规立项的主导，确保立法决策和省委推进改革的决策部署协调同步

一是科学编制立法规划和年度立法计划，实现深化改革同完善立法有机结合。在立法规划的编制工作中，按照习近平总书记来川视察重要讲话精神，对接全国人大常委会立法规划，贯彻中央关于社会主义核心价值观融入立法工作的要求和省委十一届三次会议精神，将社会关注度高，各方意见一致，实践急需的项目经论证列入省人大常委会五年立法规划。在立法计划的编制工作中，扩大公开征集意见的公告发布渠道，增强公开征集活动的知晓度和影响力，注重立法计划与立法规划的衔接互补，通过编制年度立法计划，将立法规划确定的重点项目逐年安排审议，对于立法规划没有列入的不涉及主要制度调整或者修改内容不多的修改项目和废止项目，通过年度立法计划安排审议。

二是完善立法项目选题论证制度，提高立法项目选题的科学性和针对性。强化立法项目选题论证的权威性和广泛性，建立由省委全面依法治省委员会立法协调小组主持，省人大有关专门委员会、常委会有关工作机构、政府司法部门、起草部门、相关人大代表和立法专家广泛参与的立项论证机制。对立法的客观必要性、可行性、成熟度提出相应的要求，特别对是否有比较成熟的法规草案作出明确要求，通过立法项目选题论证不断增强立法计划的可实现性。

（二）加强法规起草的主导，避免立法中的部门利益倾向

一是构建多元化法规起草机制，充分发挥人大在法规起草工作中的主导作用。对涉及综合性、全局性、基础性的重大立法项目，建立由省人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头组织有关部门参与起草机制。近年来，牵头起草制定了《四川省酒类管理条例》《四川省电信设施建设和保护条例》《四川省预算审查监督条例》等对我省经济社会发展具有重要意义的地方性法规，今年还牵头起草了《四川省乡村振兴促进条例（草案）》。对一般立法项目和专业性较强的立法项目，由政府组织起草为主，明确法规草案提请审议的时间，向省委全面依法治省委员会立法协调小组报告起草计划。此外，充分发挥四川省立法专家库的智囊作用，根据立法实际需要积极开展委托第三方起草工作，按照我省立法专家库管理办法的相关规定，委托立法专家起草地方性法规或者自治条例、单行条例草案，或者从立法专家库中聘用立法专家参与法规草案的起草工作。

二是提前参与有关部门组织的起草活动，确保法规草案质量。对政府有关部门、有关方面起草的法规草案，省人大有关专门委员会和常委会工作机构提前参与、积极推动。起草部门在起草环节中的重要阶段征求省人大常委会相关部门的意见，保持经常性沟通，对起草法规草案中遇到的法律问题和其他问题，共同研究，形成工作合力。变政府部门、人大有关专委会和法制委、法工委各管一段的“接力赛跑”为各方参与的“长跑”，确保立法进度。

（三）加强法规审议主导，不断健全法规审议机制

一是充分发挥人大代表的作用。在制定立法计划阶段，充分尊重代表主体地位，近年来，代表共提出有关立法的议案、建议191件，被采纳、吸收并列入立法计划14件。在立法调研过程中，围绕法规草案的主要问题，广泛邀请人大代表参加并充分发表意见。在法规草案审议过程中，注重发挥代表来自第一线、来自基层，最了解经济社会发展和改革的情况，最接近人民群众，了解人民群众期盼的优势，邀请代表列席省人大常委会会议，倾听他们对法规草案的意见建议。

二是充分发挥人大专门委员会在相关领域立法的审议职能。充分发挥人大有关专门委员会“专”的优势，从专门和专业的角度加强对法规草案必要性和可行性进行审议。同时，聚焦法规草案中与党委中心工作和人民群众切身利益相关的重大制度设计和安排，并将其作为专门委员会协助常委会执法检查的重点内容，实现立法与监督的联动。

三是不断完善法制委员会统一审议职能。修改完善省人大法制委员会工作规则，落实相关审议制度。积极邀请相关专门委员会成员列席法制委员会会议，增强统审协调力度。对法制委员会统一审议中没有采纳的重要意见及时在常委会会议期间向常委会相关组成人员进行说明和反馈。

四是进一步提高人大常委会法规案审议质量。合理安排人大常委会审议时间，不断优化人大常委会审议议程，保障常委会组成人员充分发表意见。在常委会会议举行七日前将法规草案送达常委会组成人员，提高常委会组成人员审议发言质量。根据法规草案修改质量和审议情况，灵活把握审次，开展多次审议和适时提请审议，立法进度、立法审次服从立法质量。对法规草案个别条款特别是关键条款意见分歧较大的，由主任会议决定，可以实行单项表决。

三、加强市（州）立法协调指导，提高市(州)立法质量

一是在立法项目选题阶段，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域实施性地方立法进行统筹协调，充分发挥市（州）立法积极性，避免省、市重复性立法。积极指导和鼓励各市（州）结合本地区地方性事务开展创制性立法；结合本地区存在的突出问题，针对上位法的立法空白点、盲点，大胆开展先行先试立法；针对某一领域存在的系列突出问题，统筹市（州）分别就不同问题开展立法调研，从不同“切口”开展立法工作。使人民群众从“小切口”立法中不断增强获得感、幸福感、安全感，同时也为省地方性法规和国家法律、行政法规的出台积累经验。近年来，为了从严加强流域类生态环境保护的立法工作，对某设区的市制定嘉陵江生态环境保护条例进行统筹协调，建议该市暂缓制定该条例，改为由省人大牵头起草制定《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》。

二是在起草审议阶段，指派人员提前介入，开展服务指导，提高起草质量。精简立法体例，做到“有几条立几条、管用几条制定几条”，逐步实现从“大而全”立法向“小而特”、“小而精”立法转变。精设法规内容，写清楚政府的权力与责任、行政管理相对人的权利和义务，最大限度缩小行政自由裁量的空间，降低守法和执法成本。在某设区的市制定查处非法出租汽车客运立法工作中，发现法规草案存在的法律关系不清、违法行为竞合、违反上位法增设相关行政部门处罚权等问题，法工委主动介入，积极沟通，督促修改，有效杜绝和防止了“违法立法”现象的发生。

三是在征询意见和审查批准阶段，市（州）人大常委会在二审后将其审议的法规草案和有关资料报送省人大常委会法工委征询意见时，及时征求省人大有关专门委员会、省人民政府有关部门、专家学者及其他有关单位的意见，并就法规草案的合法性、适当性等相关问题与相关市（州）人大常委会和相关部门进行充分沟通、交换意见，妥善处理存在的问题，确保市（州）报批的地方性法规与上位法不抵触，与省委重大决策部署不违背。近年来，在某设区的市制定城市容貌管理条例的立法工作中，按照协同立法的相关要求，法工委建议该市进一步充实条例调整对象，完善相关制度规范，通过立法保障和推动实施省委平原经济区协同发展战略。市（州）人大常委会三审后将其表决通过的法规报省人大常委会审查批准时，规范市（州）人大常委会报送批准法规文件格式和内容，要求除法规文本和说明之外，还应当附送主要立法依据、立项研究报告以及听证论证材料。

四、健全工作机制，加强能力建设

一是健全完善工作制度。常委会先后制定了公开征集地方立法选题和立法建议办法、地方性法规草案公开征求意见办法、立法听证制度、市（州）法规审批工作规程、备案审查工作规定等立法工作制度，保障地方立法工作有序推进。目前，正在研究制定省委全面依法治省委员会立法协调小组实体化运作若干机制的意见，拟报送省委同意后印发实施。

二是注重发挥“一点一库一基地”的作用。建立法制工作联系点，包括8个县级人大常委会、7个乡镇（街道办事处）和2个基层人民法院，把立法活动延伸到基层。搭建四川省立法专家库，聘请了36名立法专家并配套制定了立法专家库管理办法，由省人大常委会统一组织、统一管理，实行全省共享。组建地方立法评估协作基地，确定四川大学法学院等7家教学科研单位为成员单位，接受委托开展地方立法评估、法规草案起草、地方性法规清理和规范性文件备案审查等工作。通过“借智借脑”整合立法资源，发挥联系点的桥梁作用以及立法专家和立法评估协作基地的智囊作用，提高我省地方立法整体能力和水平。

三是积极开展立法案例研究。今年，组织省人大常委会法工委和21个市（州）人大常委会，按照“立法项目有特色、立法过程有经验、法规实施有效果”的原则选取3部省级地方性法规和21部市（州）地方性法规开展案例研究，并组织立法专家对案例研究成果进行评审。通过立法案例研究，总结了地方立法共性规律、普遍问题，用以指导今后立法工作；检视了主要制度设计贯彻执行情况，促进立法与实施的良性互动；锻炼了立法队伍，提升了业务能力和水平。

四是大力推进立法平台和地方性法规、规章数据库建设。加强地方性法规征求意见平台和备案审查信息平台建设，完善平台功能，并积极推动平台向有立法权的市（州）、自治县延伸，实现互联互通。组织专门力量梳理整理我省现行有效的地方性法规和政府规章，推进我省地方性法规、规章数据库建设，更好地服务地方立法和备案审查工作。

五是加强立法干部队伍建设。组织召开全省立法干部培训班，通过开展政治理论培训，提高立法干部政治素养，打造作风过硬的地方立法干部队伍；加强对立法专业知识的培训，提高干部专业能力，打造业务过硬的地方立法干部队伍。采取跟班学习、挂职锻炼、岗位交流等多种方式，提高立法干部综合素质。督促市（州）落实换届中配备人大代表和常委会组成人员中法学专业或有法治实践经验人员比例的要求，拟对各市（州）落实情况和人大常委会立法干部队伍建设情况开展检查。

五、主要问题和建议

新时代对地方立法提出了新的更高要求，从省人大常委法工委来看，除承担省本级立法任务越来越繁重外，每年还承担了21个市（州）30余件地方性法规合法性审查服务工作以及百余件省委规范性文件提供合法性意见建议工作，现有人员数量和构成情况，已不适应新时代地方立法的新要求和新任务；从市（州）人大常委会法工委来看，大多数市（州）法工委不超过4人，且都是刚刚从事地方立法服务工作，力量严重不足、结构不优的问题也十分突出。建议全国人大按照十八届四中全会决定的相关要求，出台相关加强地方立法队伍建设的指导意见，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者制度，畅通具备条件的从事法学科研教学人员进入立法队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录立法人才的规范便捷机制。