地方立法服务保障改革开放
引领推动创新发展的实践和探索

法律是治国之重器，良法是善治之前提。上海市人大常委会认真学习和全面领会习近平总书记和党中央关于立法工作的指示要求以及栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上的重要讲话精神，在具体立法工作中自觉同习近平总书记重要指示要求对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对标，主动站位于把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上，放在经济全球化的大背景下，放在全国发展的大格局中，放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中来思考和谋划，紧紧围绕中心、服务大局，始终高举开发开放旗帜，始终将推动国家重大战略落地、促进经济高质量发展、促进更高水平对外开放作为立法的重中之重，坚持科学立法、民主立法、依法立法，积极保障和促进上海改革开放和创新发展，切实做到立法决策与改革决策相统一、相衔接，努力精耕细作全国改革开放的“试验田”，不断提高地方立法工作的质量和效率。

一、地方立法服务和保障改革开放、引领和推动创新发展的主要做法

按照“在法治下推进改革、在改革中完善法治”的要求，上海市人大认真做好立法决策与改革决策衔接的速度、准度和精度，确保重大改革于法有据，助推经济社会发展和改革攻坚任务的落实。

一是自觉围绕改革发展大局，提高制度供给与改革需求的契合度。上海市人大始终自觉将地方立法放在全面深化改革大局中谋划、放在上海当好“全国改革开放排头兵、创新发展先行者”的布局中推进，坚持法治和改革相伴而行、协同策进，努力促进和保障上海经济发展和改革开放。例如，为了推动国家重大战略落地，制定了全国首部自贸试验区法规；服务于上海“五个中心”建设，出台了或者提交常委会审议了有关金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心等法规群。同时，今年3月全国人大二次会议表决通过了《外商投资法》后，上海市人大立即启动了《关于贯彻实施〈中华人民共和国外商投资法〉若干问题的决定（草案）》的起草工作，并在5月23日常委会会议上表决通过了决定草案。应当说，该法律性问题决定在立足贯彻落实《外商投资法》，有效维护国家法制统一的同时，支持并授权市政府在《外商投资法》框架下积极有效作为，充分体现了积极扩大对外开放和促进外商投资的主基调，着力营造内外资公平竞争的国际一流营商环境。这些立法在助推上海经济高质量发展、促进更高水平对外开放、打造良好的法治营商环境等方面发挥了重要的法治引领推动保障作用。

此外，上海市人大还紧跟市委最新决策部署、及时回应改革需求，强化法规制度供给的及时性，提高制度供给与需求的契合度和匹配度，在上海市委有关浦东深化改革开放文件出台的同时，就同步谋划法规制度供给，在短短一个月时间就自主起草并审议通过了《关于促进和保障浦东新区改革开放再出发实现新时代高质量发展的决定》，并于表决通过的第二天就公布实施，切实体现了上海市人大及时精准法治保障和鼎力支持浦东改革开放再出发的决心，是贯彻落实习近平总书记“不断提高立法质量和效率”重要指示精神的生动体现，也是努力提高地方立法与改革衔接的速度、准度和精度的有效实践。

二是主动聚焦改革重点难点，发挥立法引领和规范双重作用。党的十八届四中全会决定提出“凡属重大改革都要于法有据”。为了在法治框架内推进改革，上海市人大勇于担当积极作为，针对一段时间内上海改革创新中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等问题，及时出台《关于促进改革创新的决定》，着力解决要不要改革创新、改革创新的法治路径、改革创新激励措施等三大问题，为本市全面深化改革创造了良好条件；又如，根据改革开放的新形势新任务新要求，上海市人大未雨绸缪、提前研判谋划，对自贸试验区新片区、优化营商环境、保护知识产权、促进长三角一体化高质量发展等涉及的相关立法问题，及时开展跨区域立法协同前瞻性研究，并通过纳入年度立法计划的方式，滚动推进立法进程，及时将重大改革纳入法治轨道予以推进。

三是综合运用各种立法资源，及时提供探索创新的法治空间。在坚持国家法制统一前提下，上海市人大综合运用各种立法资源和立法路径解决改革发展问题，统筹运用立改废等多种立法形式，充分发挥地方立法集成优势。例如，为了依法保障上海自贸区试验区创新发展，上海市人大通过制定法律性问题决定和地方性法规，同时推动市政府及时出台自贸试验区新片区相关政府规章等形式，综合运用各种立法资源和立法路径保障自贸试验区建设；例如，为了最大限度支持浦东全面深化改革，上海市人大靶向发力，先后出台了三件专门适用于浦东新区的法律性问题决定，以制度群的方式发挥集聚效应，推动浦东新区在特定领域先行先试，实现了法规制度供给的及时性和有效性；及时跟进法律行政法规的立改废情况，主动提出议案，清理了一批涉及行政审批改革事项的地方性法规，实现了法规清理与立法规划、计划编制的有效衔接，并形成了法规打包修改的长效化工作机制。

   四是始终坚持立法务实管用原则，主导立法推动改革措施有效实施。地方立法要切实发挥引领和推动作用，就必须坚持从实际出发，积极破解立法过程中的各类难题，同时也要敢于坚持原则、勇于并善于在矛盾焦点上“砍一刀”，真正使法规务实管用，实现法规政治效果、法律效果、社会效果的统一。例如，在修订《烟花爆竹安全管理条例》时，为了确保烟花爆竹燃放范围扩大的同时政府监管能够有效跟进，常委会要求公安机关提出加强源头管理措施、强化常态管控力度等落实预案，同时督促相关部门及早谋划法规实施。条例实施后，上海外环内烟花爆竹实现了“零”燃放。又如，在制定《生活垃圾管理条例》时，上海市人大切实发挥主导作用，统筹谋划立法进程，在条例草案的起草、调研、常委会审议工作中，就要求相关政府部门做好生活垃圾管理工作规划和行动计划的实施、加强分类知识宣传、推进相关基础设施建设、抓紧研究制定条例配套规范性文件，以引领和规范相结合的方式，全程推进立法工作精细化，并成为全国首部由省级人民代表大会审议通过的规范生活垃圾管理的地方性法规。条例实施后，引起了全社会的广泛关注，取得了较好的社会共识，以立法引领了“垃圾分类新时尚”。

二、地方立法服务和保障改革开放、引领和推动创新发展的经验

习近平总书记交给上海三项新的重大任务，是上海在更高起点、更高层次上推进改革开放的战略支撑，更是中央立足全国大局作出的战略部署。栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上的重要讲话明确提出“五个重点领域立法”，   面对中央和全国人大的要求，我们深切地感到，要履行好立法职责，必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略以及关于立法工作的重要论述精神，把握上海经济社会转型发展的时代脉搏，适应新时代对上海地方立法工作提出的新要求、新任务，才能不断推动地方立法及其他工作再上新台阶。

一是必须坚持党的领导，将中央和市委决策部署全面落实到地方立法中。我们积极主动争取市委对立法工作的领导，加强请示报告。根据《关于进一步健全立法工作重大事项向市委请示报告制度的若干具体规定》，对哪些事项须向市委专项请示、哪些事项须向市委报告、哪些事项须向市委抄报进行明示，努力构建坚持党对立法工作领导的制度框架。我们注重发挥党组的领导核心作用，重要立法项目、重大制度设计安排、立法中遇到的重要问题都及时提交党组会议，充分研究讨论，明确立法方向。我们注重将中央和市委精神转化为社会共识，每次党组会都及时传达中央市委最新精神，坚持全面准确领会，使中央和市委要求融入到相关法规中，并通过民主科学的立法程序，凝聚起全社会的最大共识，转化为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。

二是必须坚持立法与改革决策相衔接，为全面深化改革提供有力法治保障。新的形势和任务要求我们，不能把立法仅当做对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映，还要通过立法全面促进深化改革的实践，把确认式、规范式立法与能动性、引领性立法有机结合起来。为此，我们把握好创新和规范、固化和引领、前瞻与稳定等关系，摒弃改革创新与依法办事截然对立的零和思维，力求达到相得益彰的正和博弈状态；既积极固化实践证明行之有效的做法，也善于通过立法对改革实践作出积极推动；对一些改革创新还在持续深化的内容，则预留充分的立法空间，保持立法应有的稳定性。

三是必须积极发挥地方立法“试验田”作用，为国家立法积累实践经验。王晨副委员长今年在上海调研时指出，上海市人大及其常委会扎实做好地方立法工作，积极发挥立法“试验田”作用，创造出不少可复制可推广的有益经验。站在新的更高起点，我们深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率：首先，抓住重大改革试点机遇，勇于探索、积极实践，运用法治思维、法治方式推动国家重大战略任务和市委决策部署的贯彻实施，处理好改革与法治的关系。既探索创新立法规范，注重积累制度经验，又坚持法治统一原则，坚守法治底线。其次，综合运用各种立法形式，同向发力、形成合力。从及时有效支持和保障改革的实际需要出发，灵活运用制定地方性法规、作出法律性问题决定、一揽子打包修改法规、询问答复等多种形式，在法定权限和法定程序内，依法为各领域改革发展创新制度设计、预留制度空间、提供制度保障。最后，坚持以高质量立法推动高质量发展，抓住提高立法质量这个关键，针对上海实际，突出法规的适应性和可操作性，在实施过程中取得推动经济社会显著发展的成果，并在此基础上更好为国家扩大开放做好压力测试，积累经验，从而具备在更大范围复制推广的作用价值。

三、地方立法服务和保障改革开放、引领和推动创新发展的挑战和建议

王晨副委员长今年在上海调研时指出，习近平总书记交给上海的三项重大改革任务的落地实施，都与国家立法、地方立法密不可分，可以说既是改革试验田，也是立法试验田，上海要为法律法规制度顶层设计创造更多可复制可推广的好经验。耕耘好这片立法试验田，意味着更大的责任和担当，也遇到一些问题和挑战。

一是上海自贸试验区临港新片区“参照经济特区管理”对地方立法权更好运行的挑战。增设上海自贸试验区临港新片区是总书记交给上海的三项重大任务之一。今年7月，国务院印发《临港新片区总体方案》，提出“打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，明确要求“新片区参照经济特区管理”。参照经济特区，涉及对外投资、货物贸易、金融服务、物流发展、人才引进、信息便捷等多个领域的制度创新，还涉及体制机制的优化和法规制度的供给，尤其是法治保障层面参照经济特区，更具固根本、利长远、稳预期的重要意义。改革的使命和法治的使命密不可分，上海市地方立法权的运行，如何与“新片区参照经济特区管理”的要求相适应，如何使立法试验田与新片区的改革试验田同频共振，我们亟需面临新的认识和挑战。建议允许上海市开展立法层面的先行先试，自主制定适用于临港新片区的体现更大力度创新、更广范围开放的地方性法规，为改革“试错”，为开放“试压”，为创新“探路”，为法治“赋能”。

二是长三角生态绿色一体化发展示范区的建设管理对法治保障工作的挑战。长三角高质量一体化发展被明确列为国家战略，总书记要求上海“发挥龙头作用”。横跨沪、苏、浙二省一市部分区域的长三角生态绿色一体化发展示范区建设是长三角一体化发展的战略突破口。中央批复要求示范区成立高层级决策协调机制、高效率的开发建设管理机构，负责示范区改革创新和开发建设的统筹协调和管理运行。由二省一市共同组建跨区域的建设管理机构是一项创制性的安排，呼唤地方立法创造性的制度供给。按照重大改革于法有据的要求，依法确定示范区开发建设管理机构的法律属性和管理权责，保障在示范区内实现法律法规适用统一、管理和执法标准一致，为实现改革举措在示范区的集中落实和率先突破提供强有力的法治动能。

三是新时代地方立法工作新要求对立法工作队伍素质提出的挑战。栗战书委员长非常关心立法工作队伍建设，在多次重要讲话中作出指示、提出要求。王晨副委员长在今年省级人大立法工作交流会上提出，中国特色社会主义立法事业能够兴旺发达，关键在人，而且要后继有人。身处改革开放再出发的新时代，党中央和全国人大对地方立法工作作出了一系列新的指示和部署，要求构建完备的法律规范体系、发挥人大在立法中的主导作用、提高立法质量和效率、提高立法决策与改革决策衔接的速度、准度和精度以及确保立法助力经济社会发展和改革攻坚任务等，这些对地方立法工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等都提出了较高的要求，需要有一支政治素质好、业务水平高、纪律作风硬的立法工作队伍作坚强支撑。但目前困扰地方立法工作队伍建设的一些问题、难题，比如立法工作队伍与其他法治工作队伍公平待遇问题，编制与工作量不匹配、干部素质水平与立法高质量要求不适应等，很多是政策和体制问题，仅仅依靠地方人大很难推动解决，需要从全国人大层面自上而下予以推动解决，并在立法职业津贴、人员编制、职务序列等方面明确提出倾斜性要求，统筹推进新时代立法工作队伍建设。