全面贯彻习近平生态文明思想
以立法保障还秦岭以宁静和谐美丽

历时10个月，备受关注的《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称《条例》）于今年9月修订通过。《条例》修订全面贯彻习近平生态文明思想，充分体现了坚持党的领导、坚持立法为民、发挥人大主导作用，是一次科学立法、民主立法的生动实践。

一、贯彻习近平生态文明思想，坚持严格保护、生态优先、绿色发展的导向

秦岭是我国南北地质、气候、生物、水系、土壤等自然地理要素的天然分界线和国家重要生态安全屏障。习近平总书记多次就秦岭生态环境保护、秦岭北麓西安境内违建别墅问题作出重要指示批示，在全省上下引起强烈反响。在省委坚强领导下，集中开展秦岭境内违建别墅专项整治的同时，省人大常委会将修订《条例》作为深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的具体行动，于去年11月底正式启动，并确定《条例》修订要全面贯彻习近平生态文明思想，坚持严格保护、生态优先、绿色发展的导向，以立法保障还秦岭以宁静和谐美丽。突出保护优先原则。将原条例“禁止开发区、限制开发区和适度开发区”名称对应修改为“核心保护区、重点保护区和一般保护区”，并对各保护区的范围重新作了划分，扩大了核心保护区、重点保护区的范围。坚持生态优先、绿色发展导向。《条例》规定“核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动。”“重点保护区、一般保护区实行产业准入清单制度，淘汰高污染、高耗能、高排放落后产能，鼓励发展绿色循环经济。”实行严格监管，严守生态保护红线。《条例》专门增加了“监督管理”一章，明确了各级政府及有关部门在秦岭生态环境保护工作中的监管责任，构建起多层次、多领域的监测、监管体系。规定秦岭范围内市县两级人民政府要划定和落实城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线，生态保护红线内实行严格保护和管理制度。

二、坚持党的领导，以立法整体合力提升《条例》修订质量

省委、省人大、省政府高度重视《条例》修订工作，《条例》修订的整个过程，充分体现了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

一是加强党的领导。省委将《条例》的修订列入今年重点工作，省委全会通过了《关于全面加强秦岭生态环境保护工作的决定》，对《条例》修订提出了原则、目标和要求。省委书记、省人大常委会主任胡和平同志亲自抓《条例》修订工作，先后3次听取汇报，主持了4次专题会和审读会，专题研究修改《条例》，逐条进行审读讨论，严把政治关、政策关、法律关，为《条例》的修订完善发挥了把关定向、系统谋划、精准对标、立足长远的重要作用，确保了《条例》的质量和务实管用。

二是发挥人大主导作用。主导立法后评估工作。省人大常委会先期组织开展了《条例》立法后评估工作，全面了解《条例》实施情况及存在的突出问题，有针对性做好问题研究，进一步明晰修订的方向及重点。主导《条例》修订工作。成立了由一位常委会副主任和一位副省长牵头负责，省人大相关委员会和省级13个部门组成的《条例》修订工作小组，并由常委会法工委牵头组织工作专班具体负责《条例》修订工作，常委会领导和法工委先后主持召开十几次集中修改工作讨论会。主导涉及重大问题的研究论证。《条例》修订在征求意见过程中，各方面对秦岭范围内矿产资源开发、开山采石、建设水电站、办农家乐等重大问题，如何进行规范和管理意见不一，分岐较大。为此，常委会专门召集有关部门、专家和基层代表等反复研究论证，最大限度凝聚社会共识，使《条例》对有关问题的规定得到了各方面广泛的认同，充分发挥了立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的主导作用。

三是注重依托政府和各部门参与。充分发挥政府掌握全局、各部门熟悉专业和了解情况的优势，《条例》修订起始阶段，将《条例》各章节的修改工作明确到政府有关主管部门，要求有关部门分别提出修改意见，并就修改意见与对口国家部委对接，听取上级主管部门的意见，确保《条例》的修订与国家有关规定相衔接。《条例》修订草案形成后，专门征求省政府的意见，省长刘国中同志先后主持专题会和政府常务会研究讨论，提出修改意见建议。《条例》修订过程中，得到了省政府及各部门的全力支持和配合参与，为《条例》的修订提供了重要支撑，也为《条例》的有效实施打下了良好基础。

三、坚持科学立法，促进生态环保与经济社会协调发展、人与自然和谐共生

秦岭在我省境内面积5.82万平方公里，涉及6个设区的市39个县区358个乡镇4020个村的489万人。《条例》修订要在立足保护秦岭生态环境的基础上，统筹考虑秦岭范围内现有居民生产生活和区域经济社会协调发展，必须在科学立法上下功夫。

一是摸清秦岭底数，为修订《条例》奠定基础。组织有关部门集中开展了深入细致的调查和专业测绘工作，形成了秦岭生态环境保护基础数据和图册，摸清了秦岭范围内乡村、人口、耕地、647个各类保护单元和交通、水利、矿产资源、旅游等项目分布情况底数，为修订《条例》提供了准确详实的数据支撑，保证了立法决策更加及时果断，因地施策更加科学精准。

二是组织专题论证，科学划定保护范围。如何科学划定秦岭分区保护范围，是修订《条例》首先要解决的一个重大问题。为此，我们先后组织地理、地质、生态、测绘等方面专家和专业部门召开专题论证会，进行反复研究讨论，确立了“点线面”结合、“海拔＋区块＋生态廊道”的保护体系，界定了秦岭保护范围、秦岭主梁及主要支脉的定义，制定了647个各类保护区分区划分原则。根据秦岭底数和专题论证意见，《条例》划定了三个保护区的范围，将核心保护区范围由海拔2600米以上扩大到海拔2000米以上，将秦岭主梁两侧各1000米、主要支脉两侧各500米以内的区域列为核心保护区，加上重点保护单元，核心保护区的面积占比由原条例的0.77％提高到13.92％。重点保护区和一般保护区的范围也进行了调整和规范，同时明确了相应的保护措施。形成了以海拔为基础，区块保护、综合保护与专业保护相结合的秦岭生态环境保护大格局，体现了生态保护的整体性、系统性及其内在规律。

三是依法规范各类开发建设活动的生态环境保护。秦岭各保护区内重点保护什么，怎么保护？能干什么，不能干什么？是修订《条例》必须明确的重点问题。为此，我们确立了坚持实事求是的原则，旨在通过《条例》修订，促进生态环境保护与经济社会协调发展、人与自然和谐共生。《条例》分专章对秦岭的植被、水资源和生物多样性等重点生态环境的保护措施进行了明确的规定；对涉及秦岭各类开发建设活动，应当遵循先规划、后建设的原则，严格审批制度，分节对矿产资源开发、交通设施建设、城乡建设和旅游活动的生态环境保护等作出了严格规定；对涉及秦岭现有居民的生产生活问题，坚持从实际出发，规定为了保障居民的基本生活需要，可以开展必要的、基本的生产活动。

四、坚持民主立法，力求反映人民意愿、得到人民拥护

一是广泛集中民智。《条例》修订过程中，通过立法调研、召开座谈会、书面和媒体公开等方式向社会广泛征求意见，征集到各地、各部门、人大代表、政协委员和社会公众等方面对《条例》的修改意见建议达1000多条，我们对征集到的意见建议进行了认真汇总梳理和逐条研究，充分吸收了各方面的意见建议。这次《条例》修订工作参与范围之广、研究层次之高、征求意见之多、底数资料之细，是近年立法工作少有的情况。

二是充分体现民意。“绿水青山就是金山银山”的理念已经深入人心，人民群众对生态环保的要求越来越高。针对群众反映强烈的秦岭“五乱”（乱采乱挖、乱搭乱建、乱砍乱伐、乱排乱放、乱捕乱猎）问题，《条例》作出了严格的制度规范，扩大了禁止开山采石和矿产资源开发的区域，对房地产开发作出禁止性、限制性规定，将商品林采伐限制、水电站整治退出、河道湖泊管理、打击乱捕乱猎野生动物等方面纳入制度化、法治化轨道，从严从细管理。

三是坚持立法为民。《条例》修订中，注重处理好生态环境保护与人民群众利益保障的关系。对秦岭生态环境保护和生产建设活动，实行分类处置，不搞“一刀切”；将核心保护区、重点保护区内的城镇开发边界范围纳入一般保护区管理，对重点保护区和一般保护区内的村庄编制实用性村庄规划，按村庄规划执行；把秦岭生态环境保护与绿色发展、脱贫攻坚、乡村振兴、移民搬迁、生态旅游等紧密融合、相互促进，改善群众生产生活条件，共享改革发展和生态保护成果，不断提升人民群众的获得感、幸福感。

下一步，我们将加强《条例》的宣传、宣讲，提高全社会依法保护秦岭的意识；抓好《条例》的贯彻实施，以最严格的制度最严密的法治加强秦岭生态环境保护，筑牢国家重要生态安全屏障。