坚持开门立法 不断提高立法质量的实践与思考

推进开门立法，努力探索公民有序参与立法的新途径，是深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的根本要求，是科学立法、民主立法、依法立法的基础保障，是倾听民声、凝聚民心、汇集民智的具体实践，是确保各项立法“立得住、行得通、真管用”的重大举措。近年来，我省人大常委会深入基层、深入群众、深入实际，围绕推进开门立法、提高立法质量开展活动，充分发挥人大代表在立法中的作用，探索群众参与立法新途径，取得了显著成效。

一、我省推进开门立法工作的主要情况

围绕开创我省新时代开门立法新局面，省十三届人大常委会自换届以来，始终坚持以人民为中心，致力于立法更好地符合民心、集中民智、体现民意的目标要求，在继承和发扬以往经验的基础上，勇于创新、敢于担当、持久用力，既注重加大力度、拓宽渠道、延伸触角，更注重创新方式、搭建平台、健全制度，进一步理清了面向人大代表、社会公众、立法研究服务基地、立法顾问等各有侧重、精准发力的思路举措，努力推动开门立法工作朝着更为规范、更可持续、更加系统的方向扎实迈进。主要做了以下几方面工作：

（一）加大开门立法力度，注重发挥人大代表主体作用

为尊重代表主体地位、扩大代表对立法工作的参与，保障人民群众当家作主，一是在人代会审议相关法规时，通过省人大代表履职平台广泛征求全体省人大代表的意见建议。今年2月份召开的省人代会对代表大会议事规则修正案草案进行了审议，会议期间认真收集整理、充分吸收采纳代表提出的意见建议，大会全票通过了修改《山东省人民代表大会议事规则》的决定。二是在召开人大常委会会议时，邀请部分全国、省人大代表列席会议，在修改、论证和统一审议法规草案过程中，高度重视、认真研究、充分采纳常委会组成人员以及列席的人大代表提出的意见建议。三是在组织各类法规草案座谈会、立法调研活动时，注重相关方面人大代表的参与，重视发挥人大代表的桥梁纽带作用，确保制定的法规能更好地集中民智、体现民意。四是高度重视人大代表有关立法议案建议的办理工作，主动收集、整理省人大代表对新旧动能转换、促进高质量发展等7项工作的意见建议，并在相关地方性法规起草时进行专门研究论证，对合理化建议予以采纳。其中省人大代表张素芬等提出地方立法应当对超过质量保证期的种子进行规范的立法建议，经研究论证予以采纳，并据此在《山东省种子条例》中完善了相关制度设计。

（二）完善开门立法机制，强化专家顾问评估论证

在立法中借助“外脑”是我省立法工作的传统。多年来，我们一直坚持通过召开立法咨询论证会的方式对常委会初审后的法规草案进行评估论证。省十二届人大常委会聘请了20位专家学者，作为常委会立法咨询员。省十三届人大常委会又聘任了30位省内外专家作为立法顾问，参与编制立法规划、计划和法规草案的修改论证等工作。今年以来已召开了五次立法顾问咨询论证会，就法规草案中的焦点难点问题集中开展研究论证。另外，为做好山东省新旧动能转换促进条例和长岛海洋生态保护条例两件重点法规的制定工作，省人大常委会2月下旬前往北京召开了高层专家论证会，邀请在京有关专家学者及中关村企业代表，就条例重点问题进行了研究论证。7月初，又赴北京就立法工作中的有关问题和重要制度设计征求了有关高等学校、科研机构专家学者和有关企业代表的意见。目前，这两个条例均顺利出台，为推进我省高质量发展发挥了重要作用。

（三）坚持“三题递进”，用好立法研究服务基地

2015年以来，我省人大常委会与山东大学等省内高校合作成立了5个地方立法研究服务基地，先后完成60余项研究课题。今年，省人大常委会根据我省财政经济类立法项目不断增多的新情况，增加山东财经大学作为立法研究服务基地，并明确了立法研究服务基地的27项年度研究课题。为适应立法的新形势新任务，推动理论联系实际，力戒课题研究与立法实务“两张皮”现象，我们提出“三题递进”解决难题，即坚持问题导向，将立法过程中发现的“问题”交给研究服务基地；由研究服务基地在搜集和论证立法需求中，形成有针对性的“课题”；在“课题”研究论证时，注重调动立法工作者、实务工作者和理论工作者的积极性、主动性和创造性，努力形成立法工作合力，以优秀的、创新性的制度设计实现“破题”，最终达到立法的目标和要求。

（四）创新开门立法方式，探索联合起草法规模式

针对一些涉及职能部门多、没有现成经验可供借鉴、综合性强、难度较大的立法事项，积极尝试联合起草方式。在开展乡镇人民政府工作条例立法过程中，我们采取立法工作者、实务工作者、理论工作者优化组合的联合起草方式，并会同省司法厅、济南大学立法研究服务基地有关同志赴省委党校，就《山东省乡镇人民政府工作条例（草案征求意见稿）》召开座谈会，听取了2019年度第八期乡镇长培训班学员代表的意见和建议。目前，该条例已经省人大常委会会议两次审议。针对省人大常委会关于乡村振兴和经略海洋立法的实际需求，我们选择了专业力量强大、前沿研究成果突出的山东农业大学和中国海洋大学，委托两所高校分别对这两个项目进行专题论证，对立法的可行性、切入点和重要制度设计进行研究。

（五）拓宽开门立法渠道，扩大征求意见的广度

为做好法规草案修改完善工作，除了坚持传统的将法规草案书面印发十六市人大常委会、部分全国和省人大代表、立法联系点和相关部门征求意见和建议外，探索问卷调查等新方式，运用现代信息手段，不断扩大征求意见的范围，畅通立法机关与社会各界交流渠道。在制定山东省新旧动能转换促进条例等法规时，我们专门征求全国人大常委会法工委、省委常委、人大副主任、副省长和十六个设区的市主要领导同志以及国家有关部委的意见，确保地方立法与国家和省委、省政府重点工作任务同步推进。在起草乡镇人民政府工作条例时，首次运用问卷调查方式，向本省设区的市所属110个有代表性的乡镇发放调查问卷，向人大代表和群众发放150份调查问卷，同时在山东人大门户网站和山东人大微信公众号开展网上问卷调查，准确了解困扰乡镇政府的具体问题，以增强立法工作针对性。

（六）延伸开门立法触角，深入基层了解情况征求意见

围绕法规制定得好不好、管不管用、能不能解决实际问题，坚持面向实际、面向基层、面向群众，把立法调研和立法听证等工作做实用好，确保不搞形式、不走过场。我们在立法调研中深入实地考察，摸清真实情况，了解群众意见，找准主要问题，特别注重听取管理相对人、利益相关群体、基层群众意见，着力增强立法调研的针对性、真实性、有效性。鉴于立法听证在充分听取民意、增强立法针对性和实效性方面的独特优势和重要作用，今年我们修改了《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》，明确凡是地方性法规案有关问题存在重大意见分歧、涉及利益关系重大调整或者涉及全省经济社会发展和民生领域的重大问题，都应当进行听证。在制定长岛海洋生态保护条例过程中，为掌握立法的第一手资料，我们将立法听证会开到渔民家门口，5月在烟台市长岛县举行了立法听证会，就“岛内机动车总量控制、海岛近海养殖、生态岸线保护和‘三无船舶’管控”等社会关注的立法重点、难点问题，听取当地渔民、养殖户、导游、渔家乐从业者、普通居民和有关行政管理部门代表、专家学者的意见建议，了解到了最真实的群众呼声，为我们修改好法规草案提供了重要参考。为做好省社会信用条例立法工作，10月中旬，省人大常委会先后在青岛、泰安、临沂、枣庄等市集中召开4场立法听证会，共有24名听证人、40名陈述人和40名旁听人参加，陈述人围绕“公共信用信息的归集和市场信用信息的采集以及披露、信用修复机制和信用主体权益保护、信用服务行业发展、失信惩戒措施”，从不同角度阐述了自己的观点，提出了很多建设性的意见和建议。这种大规模、高频次、深入基层、靠近群众集中开展立法听证，在我省立法史上还是首次。通过开展集中立法听证，选择不同调研样本进行对比，尤其是注重听取行政管理相对人和第三方的意见建议，让立法机关多跑路、人民群众少跑腿，增强了立法的民主性和开放性，推动人民群众和社会各界更加积极地参与地方立法。我们还试点“返场听评，蹲点调研”工作方式，畅通基层与立法者互动机制。9月，常委会法工委就《山东省乡镇人民政府工作条例（草案）》再次前往前期调研过的德州市平原县王杲铺镇、齐河县华店镇进行“返场听评”，将法规修改情况和意见采纳情况反馈给前期调研时提出具体意见的基层单位和个人，并与他们沟通交流，听取评价和意见；同时开展蹲点调研，现场观摩体验，用“解剖麻雀”的方法，深入挖潜总结经验，推动法规精准施策，切实增强法规的针对性和可操作性。

二、当前开门立法面临的突出问题及原因

虽然近年来我省在推进“开门立法”方面进行了积极探索，并取得了一定成效，但实际工作中还存在一些问题和不足，主要表现在以下几个方面：

一是对开门立法的重视程度有待进一步提高

长期以来，很多地方立法是行政部门主导的“部门法规”，政府相关部门负责法规草案的起草，人大负责审查修改，在人大立法由“编辑”向“作者”转变、“部门立法”向“开门立法”转变的大背景下，有的思想上还存在一定思维惯性；有的把科学立法与民主立法对立起来，片面认为立法是一项专业性、技术性、操作性都很强的工作，过分强调依靠专业部门、专门机构，忽视了社会公众参与，听行政部门意见多，听社会公众意见少，没有把法规制定过程变成广泛凝聚共识的过程，导致法规的制定与实施“期盼”脱节；有的存在图省事的思想，认为开门立法耗费大量的时间和精力，但实际收效不大，加之对开门立法缺乏硬性要求，导致一定程度上流于形式、走了过场。这些思想与新时代开门立法的理念相背离，必然导致行动的滞后、带来工作的偏差、影响立法的成效。

二是代表在立法中的主体作用有待进一步深化

人大代表来自社会各行各业，了解实际情况，代表人民的利益和意志，他们的参与可极大地提升立法的科学化、民主化水平。但实践中存在着代表参与立法渠道不畅和方式比较单一、主动参与意愿总体不高、代表大会审议法规数量不多等现实问题。有些人大代表的法律意识、立法知识及技能与开门立法要求相比存在一些不适应。有的代表坦言，参与立法工作心有余而力不足，列席和旁听人大常委会法规案审议，自己“不太懂”，只能是“看热闹”。从人大角度看，一方面对代表缺乏经常的立法业务培训，另一方面对代表参与立法缺乏可量化的硬性要求，比如出台一部法规至少要征求多少位人大代表的意见，每位代表在任期内至少要参与多少个立法项目的征求意见工作，以及参与立法情况是否纳入履职内容等等，都没有明确规定，这也在一定程度上影响了代表参与度和作用发挥。

三是智库和外脑作用的发挥有待进一步加强

目前，省人大常委会选定和聘任的6家立法研究服务基地、30位省人大常委会立法顾问，发挥了一定的智库和外脑作用，但工作中还有不少短板。比如，立法基地一定程度上存在着结合实际开展调查研究不够、课题研究成果质量不高等问题，导致服务立法实践的实效性不强。又如，立法顾问在参与立法方式上往往局限于以会议为载体的论证咨询，方式比较单一，广度和深度不够，有时受客观条件限制，难以深入系统地分析论证立法中的重点难点问题。究其原因，主要还是缺乏激励考核方面的有效抓手。例如，有的高校教师提出目前基地的科研成果很难纳入高校相关职称评定，因此不可能把太多精力用到基地课题上；很多立法顾问都是本行业的知名教授专家，承担着大量的科研教学任务，参与地方立法工作更多是出于对法治建设的责任心，很难对其提出过多过高要求等。

四是社会公众参与立法的渠道有待进一步拓宽

总的来看，除事关民生和群众切身利益的立法项目外，社会公众对事关大局和长远利益的立法项目，缺乏参与热情和积极性，对个别立法草案甚至是“零”意见。有的认为立法是专业人士的事情，跟自己关系不大，反应淡漠；有的空有热情，但因为自身知识文化水平的限制，难以提出创制性和建设性意见。从我们人大工作看，主要是在立法宣传工作上下的功夫不够，宣传的广度和力度不大，与群众日常生产生活联系也不够紧密，在动员公众积极参与立法方面还有很大提升空间；征求公众意见建议的方式渠道比较单一，特别是交互式信息化手段运用还比较欠缺，对于如何更好地运用信息化、大数据、人工智能等技术手段来助力开门立法，还需要深入研究探索。

五是对法律实施监督的刚性有待进一步强化

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律实施的效果好不好，群众最有发言权。但目前公众对于法律法规实施的监督渠道仍然有限，各类执法检查活动往往以人大专门机关为主，社会各界和广大群众参与较少，对立法效果缺乏准确评估，对法律法规实施中的热点难点问题难以全面反映，反过来影响到改进立法的质量效果。同时，当前公众参与立法效果的反馈机制还不完善，披露公众立法意见时，通常使用“有的认为”“很多人提出”等模糊用语，只是简单地归类和列举，对于征求上来的意见的讨论综合，哪些被采纳、哪些未被采纳，以及其中的原因和过程没有有效体现，一定程度上挫伤和影响了公众参与的积极性。

三、继续深入推进开门立法的对策措施

做好开门立法工作，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，站在发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度的高度上，进一步深刻认识开门立法的重要性和必要性，并将其作为重要原则和程序，贯穿于地方立法工作全过程，正确处理好权利与义务、民主与集中、手段与目的、多数与少数、管理与服务、实施与监督等方面关系，真正做到立法为了人民、依靠人民、惠及人民，使我们制定的法规具备坚实群众基础，更有针对性、可操作性和可行性，实现立良法促善治的目标。

（一）积极构建党委领导、人大主导、代表主体、公众参与的开门立法模式

“党委领导”，就是始终确保开门立法在党的领导下有序推进，立法重要事项向省委请示，立法重要进展向省委报告，立法工作情况每年向省委常委会汇报，立法重大问题及时提请省委常委会研究，并将这些做法形成制度规范。“人大主导”，就是更好发挥省人大及其常委会在地方立法中的引导、推动、规范、保障作用，加强人大对立法工作的组织协调，逐步增加由人大常委会自行或者组织起草法规草案的比例，不仅要成为“编辑”，更要当好“作者”，努力形成常态。“代表主体”，就是扩大代表参与立法工作的覆盖面，健全代表参与立法的工作机制，提高代表参与立法的能力，更好发挥人大代表作为人民代表大会主体的作用，逐渐形成导向。“公众参与”，就是健全立法机关和社会公众沟通机制，广泛听取各方面意见建议，最大限度凝聚立法共识，做到“民有所呼、我有所应”，把立法过程变成倾听民声、汇集民智、凝聚民心的过程，变成全民普法、保障执法、带头守法的过程，形成习惯动作。

（二）着力推动开门立法工作的流程再造

认真梳理检视在立法方面不适应形势任务要求的制度、流程和办法，勇于和善于在矛盾的焦点上砍一刀，打通和破解堵点、卡点、难点，着力提高立法的质量和效率。开门立法工作要坚持“四个围绕”，做到“五个必须”。“四个围绕”：一是围绕扩大民主，统筹考虑立项、起草、审议、监督“四个阶段”，把“公众参与”贯穿立法工作始终，真正实现全程贯通；二是围绕提高实效，综合运用立法座谈、论证、听证、咨询等多种手段，把各方面意见建议摸准摸实，真正实现集成融合；三是围绕激发活力，抓实抓细信息公开、诉求收集、处理、评估、反馈和激励“六个环节”，推进公众参与的制度化、规范化、程序化，调动公众参与立法积极性，真正实现闭环管理；四是围绕保证质量，严格把好人大常委会法工委、人大专门委员会、人大法制委、人大常委会主任会议、省委常委会会议（按法定工作流程报经省委常委会研究的重要法规或重要事项）、人大常委会会议审查“六道关口”，对立法项目慎之又慎、谦抑敬畏，根据需要一审再审三审甚至四审，切实提高法规质量。如今年出台的《山东省新旧动能转换促进条例》历经4次审议通过，真正实现良法善治。“五个必须”：凡是人大常委会确定的立法规划、立法计划等，必须以适当方式听取社会公众的意见建议；凡是与人民群众利益密切相关的立法项目，必须开展立法听证或论证，广泛听取有关方面意见；凡是专业性较强的立法项目，必须组织开展论证、咨询，听取专家意见；凡是人大常委会审议立法项目，必须听取列席常委会会议或专门委员会会议的人大代表意见建议；凡是人大代表和社会公众提出的立法意见建议，必须以适当方式予以反馈，对创制性建设性价值高的立法意见建议以适当方式给予激励。

（三）充分发挥人大代表在立法中的重要作用

推进开门立法，要从尊重代表主体地位、充分发挥代表作用做起，这既是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，也是做好地方立法工作的重要基础。重点抓好三个方面：一要人员“全覆盖”，逐步把征求立法意见建议范围拓展到同级全体人大代表，力争每位人大代表任期内都至少参加一次不同形式的立法活动，提高代表参与立法的覆盖面。依托代表履职平台等载体，运用信息化、大数据等技术手段，全面做好我省现有900名左右人大代表的立法意见建议收集、汇总、反馈等工作。二要参与“全过程”，抓住立法前、立法中、立法后等环节，让代表成为立法程序的启动者、立法质量的把关者、立法实施的监督者。立项阶段，制定立法规划、立法计划要征求代表意见；调研阶段，邀请部分人大代表参加，主动听取人大代表意见和建议，并邀请相关领域和行业的人大代表参与起草；审议阶段，邀请人大代表列席常委会会议或专门委员会会议。三要发挥作用“全方位”，进一步扩大人大代表对立法工作的深度参与，适当增加代表大会审议法规的数量；提请人代会审议的重要法规，依照法定时间提前组织代表研读讨论；高质量做好代表议案建议工作，代表立法议案或建议条件成熟的可列入立法计划；人大常委会审议的重要法规，通过书面形式征求相关领域有相关职业、专业背景的代表意见建议；报告法规草案修改情况或审议结果时，对人大代表提出的意见建议及研究采纳情况予以说明。

（四）探索改进公众参与地方立法的方式渠道

围绕充分听取公众意见，做到范围更“广”、研究更“深”、意见更“真”。一要更注重运用信息化的手段。完善提升人大信息化平台，用好代表履职平台，采用微信调查、大数据分析等创新方式，使人大代表、社会公众更加深入、全面、实时、便捷地参与地方立法。二要更有效用好专家的力量。充分发挥立法研究服务基地和立法顾问的智库和外脑作用，由过去偏重于被动开展课题研究，向邀请其全程参与立法活动转变，如委托起草法规草案、开展立法评估等,努力形成立法工作合力，防止课题研究与立法实务脱节现象。三要采取更接地气的方式。根据立法工作需要，进一步明确基层立法联系点的具体职责、工作方式、人员培训、考核与保障机制等。特别是对于与人民群众利益密切相关的立法项目，更多地将立法座谈会、听证会或论证会开到基层一线、工厂车间。四要选取更全面、更丰富的调研样本比对研究。不仅要听取起草部门的意见，更要听取行政管理相对人和第三方的意见建议，这样才能做到“兼听则明”，不“偏听偏信”，提高立法的科学性、针对性和实效性。

（五）不断强化开门立法工作的支撑保障

一要加强组织领导。要切实强化责任担当，加强组织领导，明确工作责任，统筹协调推进，及时研究解决工作中遇到的困难和问题。要加强调查研究，深入实际、深入基层，了解最需要解决的实际问题。要强化推进落实，对于确定的工作目标和任务，要明确责任人和时限，加强督导，确保产生实效。二要着力加强立法宣传。不断创新宣传内容和方式，对立法进行全过程宣传，针对立法准备、立法审议、表决通过这三个阶段，选择不同的侧重点，通过新闻采访、新闻发布、立法讲座、刊登文章等方式大力宣传地方立法工作，把立法前台和背后的故事贯通起来、立法和执法守法贯通起来，提高法规社会知晓度，更好地促进社会公众了解并参与地方立法。三要着力推进代表履职学习。结合代表履职学习，有针对性地开展代表集中学法，有重点地加强宪法、“行政系列法”等的学习，使广大代表能够具备基本的法律素养，更加积极主动参与立法。四要着力加强立法人才队伍建设。制定专门的立法人才培养计划，建立法治人才横向交流渠道，既加强法工委人员力量，又重视相关专门委员会的立法人员配备，有计划多渠道地开展立法培训，打造政治素质过硬、业务能力过硬、工作作风过硬的立法人才队伍。

今后，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，进一步增强做好地方立法工作的责任感、使命感和紧迫感，不断推进开门立法，提升地方立法质量和效率，为推动经济社会发展提供有力法治保障，为完善中国特色社会主义法律体系作出新的贡献！