健全立法工作体制机制 提高立法质量和效率

近年来，青海省人大常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧盯良法善治总目标，不断健全立法工作体制机制，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断探索特色立法、精细立法的青海实践，努力提高立法质量和效率，取得积极的成效。

一、坚持党对立法工作的领导，始终确保地方立法工作正确的政治方向

党的领导是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证。地方立法是地方重要的政治活动，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移在党的领导下开展各项工作。

（一）坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循。省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，认真学习领会习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉将习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略贯彻落实到地方立法工作实践中。特别是近几年，我们注重通过立法贯彻落实“四个扎扎实实”等习近平总书记对青海工作的重要批示指示，确保党中央的路线方针政策和习近平总书记嘱托通过法定程序成为反映全省人民意愿、全社会一体遵循的法规规范。如，习近平总书记在视察青海工作时指出，青海最大的价值在生态，最大的责任在生态，最大的潜力也在生态，要扎扎实实推进生态环境保护，确保一江清水向东流。我省落实总书记生态文明思想，作出“一优两高”战略部署。省人大常委会加快生态环保立法，制定了促进生态文明建设、国家公园管理、可可西里自然遗产地保护、湿地保护、湟水流域水污染防治等条例，生态立法达65件，占全部立法总数的25%，构筑了具有青海特色的生态文明制度体系，依法保障和推进了我省生态文明先行区建设。

（二）坚持服务中心、围绕大局。严格执行《中共青海省委关于进一步加强党对人大工作的领导充分发挥地方国家权力机关作用的意见》，认真贯彻落实中央和省委加强立法工作的决策部署，把立法工作放到全省工作大局中思考、谋划，始终把立法与省委重大决策结合起来，把促进经济发展、生态保护、民生改善、社会治理创新、民族团结进步等方面的立法项目作为重点，优先安排，使立法与我省经济社会全面发展的进程相适应。坚持立法决策与中央和省委改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要，积极发挥立法的引领、推动作用，在法治下推进改革，做到重大改革于法有据，通过改革加强法治工作，做到在改革中完善和加强法治，对比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，总结上升为法规条例；对于需要先行先试的改革决策，结合我省实际，按照法定权限和法定程序进行探索性立法。如，围绕生态文明建设、民族团结进步先行区建设、民生改善等重点工作，制定出台生态文明建设促进条例、促进民族团结进步条例、藏传佛教事务条例、食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例、防震减灾条例等法规，有力保障了生态环境保护、民族宗教、人民生命财产安全等全省中心工作的持续健康发展。

（三）坚持立法工作中的重大事项向省委请示报告制度。坚持并完善向省委请示报告制度，制定和调整立法规划、计划都报经省委批准后组织实施，立法中涉及社会关注度高、有关方面意见分歧较大的问题，通过常委会党组及时向省委请示报告。近年来，常委会党组先后就五年立法规划和年度立法计划、青海湖景区管理、促进民族团结进步、三江源国家公园管理、加强全省人大法制机构建设、省级人大立法工作交流会和全国地方立法工作座谈会精神的贯彻落实等重大事项，及时向省委请示汇报，争取省委的指导支持，落实省委的批复要求，有力促进了立法工作的高效有序开展。

二、加强综合立法制度建设，确立做好地方立法工作的行动指南

立法制度是规范和保障立法活动高效有序开展的基础。党的十八届三中全会提出要健全立法机制，提高立法质量。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”近年来，我省高度重视综合立法制度建设，先后出台近十余项相关制度，使我省立法工作更加规范高效、有章可循。

（一）及时修订青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定。2015年十二届全国人大三次会议通过了新修改的立法法，在完善立法体制、推进科学立法民主立法、发挥人大在立法中的主导作用等方面进行了修改完善。为了使我省的立法程序规定更好适应新形势新要求，与修改后的立法法相衔接，更加符合我省立法工作实际，维护法制统一，省人大常委会及时将修改立法程序规定列入了2016年立法计划，并于当年审议通过。修订的立法程序规定，紧扣时代脉搏，紧密结合我省实际，把提高立法质量作为重点，注重发挥立法的引领和推动作用，保障人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是认真贯彻落实中央和省委有关精神。特别是党的十八届三中、四中全会对立法工作提出的新要求和“中共青海省委关于贯彻党的十八届四中全会决定全面推进依法治省的实施意见”的相关精神。二是与修订后的立法法紧密衔接。在完善立法体制，推进科学立法、民主立法，发挥人大在立法中的主导作用等方面增加和细化规定了许多新的举措。三是总结吸收立法实践经验和做法。对我省长期立法实践中积累的一些好经验好做法，认真总结提炼，在立法程序规定中固定下来。特别针对我省有立法权的主体多、立法能力薄弱、公众参与立法活动的积极性不高等具体实际，认真研究解决我省立法工作中存在的困难和问题，依法科学有效地规范了立法的工作程序和环节。

（二）制定推进科学立法民主立法依法立法工作的意见。根据党的十八届三中全会提出的健全立法起草、论证、协调、审议机制的要求，2014年我们研究出台了关于健全立法机制提高立法质量的意见，对我省完善立法工作机制，改进立法工作起到了积极的促进作用。党的十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”这既为新时代立法工作提供了根本遵循，同时也对立法工作提出了新的更高的要求。十三届人大常委会对贯彻落实党的十九大精神，推进科学立法、民主立法、依法立法工作高度重视，多次提出明确要求，并召开会议作出安排部署。为了进一步健全和完善立法体制机制，加强和改进立法工作，不断提高地方立法的质量和效率，实现良法善治，在深入调研、反复论证、不断修改完善的基础上，省人大常委会报请省委批转了推进科学立法民主立法依法立法工作的意见。《意见》对标新时代立法工作的新要求，以立法法等法律法规为依据，认真总结了我省多年来地方立法实践的经验做法，充分借鉴吸收外省市先进立法经验，突出政治引领，坚持问题导向，完善体制机制，创新工作举措，强化保障措施，体现青海实际。《意见》从推进科学立法民主立法依法立法的重要意义、主要原则、实现路径、保障措施四个方面共二十项具体要求作了全面系统阐述，对我省地方立法工作提出了明确具体的规范，理论性、实践性兼备，针对性、操作性较强，得到省委的充分肯定，成为当前和今后一个时期我省地方立法工作的重要指引，也必将为推进特色立法、精细立法的青海实践，提高我省立法质量和效率产生积极而深远的影响。

三、完善各环节立法工作机制，为提高立法质量和效率提供全过程制度保障

健全立法工作机制，提高立法质量，涉及到立法工作的各个环节、各个层面，必须立足立法工作全局和长远来统筹谋划。我们抓住立法的立项、起草、论证、审议等重点环节，完善相关制度，细化操作规则，最大程度保证立法的科学性、民主性和合法性。

（一）完善立法项目选题论证机制，研究出台青海省人民代表大会常务委员会立法项目征集和论证工作规范等。立法工作中选好题，真正将党委聚焦、社会关注、群众关心的项目纳入立法规划计划是做好立法工作的基础和前提。立法规划、立法计划的编制，是保证立法工作有重点、分步骤进行的重要指导，是提高立法质量和效率的重要举措。编制好立法规划和立法计划，有利于增强立法的科学性、预见性、时效性。2017年，我们在原有立法计划工作制度的基础上，制定了《青海省人民代表大会常务委员会立法项目征集和论证工作规范》，对立法建议项目征集的工作程序和要求、立法项目来源、立法建议项目的论证程序和要求、立法建议项目论证结果运用、立法规划计划的编制和调整等作了规定，使立法规划计划的编制更加科学合理。在编制2018年-2022年五年立法规划、2018年立法计划过程中，我们以立法项目征集和论证工作规范为遵循，坚持立法为民原则，精准谋划布局，深入调研论证，坚持从源头上拓宽项目征集渠道，常委会办公厅向省政府办公厅、各专门委员会、社会各界印发了关于征集2018至2022年立法规划建议项目的公告，对征集到的建议项目，省人大各专门委员会与省政府法制办、省政府相关部门多次沟通，反复征求意见，最大程度地听取民声、汇集民智、凝聚共识。坚持向省委请示报告制度，及时报请省委研究省人大常委会立法规划计划。根据省委要求，将立法规划和立法计划中的《青海省城镇燃气管理条例》修改为《青海省城乡燃气管理条例》，将《青海省城乡节能管理条例》增加到五年立法规划。目前，颁布实施的五年立法规划分为生态环境保护、经济发展、社会管理、文化教育卫生及人大制度建设五大类，包括制定项目36件，其中立法项目23件、预备项目13件，集中体现了中央和省委的决策部署，体现了我省“十三五”发展战略重点，体现了立法的内在规律和我省实践中迫切需要解决的立法重点。

（二）健全法规论证工作机制，出台立法协商、基层立法联系点、立法智库专家工作办法等多项工作制度。彭真同志曾经说过“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。”关键是如何砍好这法治的一刀，使其不偏不倚，最大限度地照顾平衡各方面的利益诉求，我们认为最关键的就是立法过程中要充分调研，反复论证，广泛集中民意，集中体现民智。一是建立立法协商机制。根据十八届四中全会提出的建立立法协商机制的新要求，我省积极探索，2016年省人大常委会法工委和省政协社法委签订了《关于建立立法协商工作制度的备忘录》。三年来，我们每年与省政协社法委共同选择一些社会关注度高、关乎民生福祉的立法项目作为重点协商内容。法工委在法规统审服务工作阶段，通过政协社法委这个平台，充分听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见，注重发挥协商作用，使法规修改的更加完善。二是建立基层立法联系点机制。建立基层立法联系点，是扩大立法民主的重要举措，有利于地方立法工作接地气、通民意。2015年，根据党的十八届四中全会提出的建立基层立法联系点制度的要求，我们制定了省人大常委会基层立法联系点工作暂行规定。2016年，经过认真遴选，反复酝酿，我们确定十二家基层单位为常委会基层立法联系点。四年来，基层立法联系点已在三十多件省级地方性法规的修订制定中提出了最贴近基层实际的意见建议，发挥了基层单位在地方立法中的民意聚集作用，为拓宽公民和社会组织参与立法的渠道，提高立法质量发挥了不可或缺的作用。三是建立智库专家咨询制度。2001年，我省就成立了省人大常委会法制咨询组，但随着形势的发展，原有法制咨询组人员少、范围窄、代表性不足的缺点逐渐显露，组建高质量立法智库的任务迫在眉睫。新一届省人大常委会把组建立法智库作为学习贯彻党的十八大、十九大精神的重要举措。2018年，在总结原法制咨询组工作经验和借鉴广东等兄弟省市做法的基础上，由七十一名专家学者组成的省人大常委会立法专家智库正式组建。这些专家学者都是经过层层筛选，来自社会各个行业，具有广泛的代表性、专业性和实践性。有的在高校和科研院所等单位工作，具有较强的调查研究、分析问题和语言表达能力，有的在法律实务界工作，具备丰富的地方法治工作实践经验，有的来自执法单位、群团组织等工作岗位，具有丰富的群众工作经验。从近两年的实践来看，智库专家在省级地方性法规以及各自治州、自治县的自治条例、生态环保法规条例等的制定、修改中，或积极参与研究讨论，或接收委托承担起草任务，弥补了我省立法专业人才不足的短板，对加强我省立法能力建设、提高立法科学化水平起到了参谋顾问作用，成为了人大联络群众、联系基层实践的又一桥梁和纽带，为提高我省地方性法规的科学性、权威性、可行性和操作性发挥了积极作用。

（三）探索法规审议评估工作机制，建立立法研究评估与咨询服务基地、重要立法事项引入第三方评估规范等。我们建立了立法统审工作流程，进一步理顺人大各专门委员会与法制委员会在法规审议中的分工衔接，正确处理专审和统审的关系，着力解决专审质量不高的问题。负责专审的专门委员会通过调研、征求意见、论证评估等方式，对法规案的必要性、可行性、专业性和基本构架、重点内容进行全面深入的审议，认真把好审议第一道关。负责统审的法制委员会加强与其他专门委员会和政府相关部门之间的沟通协作，充分发挥统筹协调作用，加强对立法中重大问题的协调解决。通过专审与统审的密切配合，既广泛听取各方意见，又最大限度杜绝部门利益，做到有理有据、有所坚持、有所担当，不回避矛盾，不搞无原则迁就，防止和克服“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”的现象。2018年，省人大常委会与青海民族大学、青海师范大学合作成立立法研究评估与咨询服务基地，为进一步推动立法理论与实践融合，优化产学研结合，促进法治资源共享，拓宽公民有序参与立法途径提供了现实渠道。在逐步健全完善的各项机制制度的支撑下，2018年我省首次委托第三方对青海省实施《中华人民共和国环境保护法》办法开展立法后评估，对法规实施成效和法规制度设计的科学性、可操作性及执行性作出客观评价，形成了高质量的立法后评估报告和法规建议稿。同年，我们首次对城乡燃气管理条例探索开展法规草案通过前评估工作，对条例草案修改稿主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，使所立法规更加科学，更具可操作性。我省开展的立法评估工作也得到栗战书委员长的肯定并予批示。2019年我们制定了重要立法事项引入第三方评估的工作规范，从重要立法事项的界定、第三方机构的选择、评估的程序步骤、评估结果的运用等方面，对开展评估工作作了较为全面的规定。实践中我们再接再厉，选择社会关注、群众关切的法规开展立法后评估，委托两个立法基地对水污染防治法、义务教育法实施办法开展立法后评估，将评估工作引向深入，对法规“回头看”“做体检”，推进立法的立改废工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展。

回顾走过的路，是为了更好更稳地开创未来。近年来，我省在创新立法工作体制机制，提高立法质量和效率方面做了一些工作，取得了一定的成绩，但与兄弟省市相比还存在一些差距和不足，主要是人大主导立法的作用还需进一步发挥,法规起草的渠道相对比较单一,公众意见吸收采纳反馈机制尚不完善等。今后，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求，坚持党对立法工作的领导，自觉担负起新时代对地方立法提出的新任务，不断加强和改进新时代地方立法工作，健全完善立法工作体制机制，形成立法工作整体合力，切实提高立法质量和效率，确保立一件成一件，更好助力我省经济社会发展和改革攻坚任务。