改进地方立法技术，提高地方立法质量

立法技术是立法活动中所遵循的方法和技巧，是科学立法的重要内容和主要表现形式。立法技术与立法活动相伴而生，制约并影响着立法活动的各个环节，影响着立法的质量和法律的实施效果。栗战书委员长曾对立法技术提出明确要求，强调法律规范要符合经济社会发展需求，符合人民群众意愿，真正体现法治精神和公平正义的价值追求；法律规范要具有规定性、合理性、协调性和系统性，要重视立法内容的科学合理，遵循立法技术规范，保持立法技术形态统一。这为提高地方立法技术，做好地方立法工作指明了方向。

内蒙古自治区人大常委会高度重视立法技术的应用和创新，把不断改进和加强立法技术作为提高地方立法质量的重要任务，在立法技术领域严格规范、深耕细作，明确提出立项上要做到“小而少”，法规文本上要“少而精”，规范设计上要“精而灵”。在遵循基本立法技术规范的基础上，根据不同的立法项目和内容采取不同的立法形式，不搞“千法一面”，不搞立法技术上的“八股”，积极探索创新，不断开拓进取，积累了一些经验。2019年5月，专门召开了全区人大地方性法规立法技术培训班，这在自治区人大常委会立法工作中还是第一次。培训班邀请全国人大的同志和有关专家讲授立法技术，就立法实践中遇到的具体立法技术问题进行研讨，在法规草案总体设计、重点内容规范、权利义务设定等方面提出明确要求，确保所立之法站得住、行得通、真管用。2018年10月13日，内蒙古自治区第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过了《内蒙古自治区老年人权益保障条例》（以下简称《条例》），其中有关适用范围的第二条规定：“自治区行政区域内的老年人权益保障工作及相关活动，适用本条例。上位法已经作出规定的，从其规定。”该表述在自治区地方立法中尚属首例，在地方立法技术方面进行了新的探索。下面，以此规定为例，谈一些认识和看法。

第一，较好地解决了地方立法贯彻执行上位法以及国家立法与地方立法的关系问题。《立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”这就从法律角度明确了中央立法和地方立法的基本关系：即法定的地方国家权力机关可以依照法定权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布在本行政区域内实施的地方性法规。一方面，作为单一制国家，各地方必须在立法过程中坚持中央统一领导，维护国家法制统一；另一方面，我国幅员辽阔，人口众多，各地区经济文化发展很不平衡，需要通过法律手段分层次、分领域进行调整。因此，《条例》中所规定的“上位法已经作出规定的，从其规定”，体现了遵循上位法，维护了国家法制统一；所规定的“自治区行政区域内的老年人权益保障工作及相关活动，适用本条例”，有助于在上位法的规定和精神指导下，根据地方实际对老年人权益进行具有内蒙古特点的保护。《条例》的规定，充分体现了在中央的统一领导下，发挥地方的主动性和积极性的原则。

第二，解决了地方立法大量重复上位法的问题。突出地方特色是地方立法的基本要求之一，地方立法的具体条款必须有针对性地解决地方的具体实际问题。但在实践中，许多地方立法只是被动地重复上位法或其他省市的规定，甚至直接将上位法或者其他省市立法中的内容和形式“改头换面”之后直接套用到本地区立法条文中。有的简单拼凑文本内容，照搬照抄法律、行政法规和部门规章，照搬照抄其他地区同位次的法规，甚至在上位法中还能发现下位法的影子。有的套用上位法或其他地区的法规样式，“小法”重复“大法”、地方立法重复国家立法，在立法过程中简单添加诸如“地方”“本地”等内容，这些都损害并削弱了地方立法的权威性、严肃性和社会公信力。因此，在制定《条例》的过程中，在第二条就开宗明义，明确表态“上位法已经作出规定的，从其规定”，不仅表明了不照搬照抄的态度，而且更能在上位法精神的指引下，保证地方立法聚焦当地实际，直面急需解决、通过立法又能够解决的问题。少一些原则性的条款，多一些细化、量化的规定，立解决实际问题的法，立人民群众满意的法，切实做到针对问题立法，立法解决问题。在这一原则精神指导下，我们在制定大气污染防治条例时，没有照抄照搬国家法的体例和结构，从影响自治区大气环境的主要污染源入手，针对工业、燃煤污染、机动车污染、扬尘污染、供热污染、秸秆焚烧污染、沙尘污染等七个主要污染源分别设章，尽可能不重复上位法的规定，提出符合自治区实际、有针对性的防治措施，是我区地方立法一个好的范本。

第三，倒逼地方立法精细化，提高“含金量”，解决地方立法由“有没有”向“好不好”跨越问题。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管用不管用，能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，地方立法也要实现“有法可依”向“良法善治”的转变。目前，地方立法数量虽然比较多，但在具体实践中还存在内容不够具体、针对性和可操作性不强、作用发挥不到位等问题，一些规范设计和制度安排“前言不搭后语”“虎头蛇尾”，不是缺少权利义务、权力职责的设定，就是缺乏法律责任的跟进以及行为与后果的内在联系。因此，《条例》第二条的规定避免或减少照搬照抄上位法，让立法者把目光转移到立法的本质上来，倒逼地方立法从细节入手、从人民群众的实际需求入手。聚焦问题，减少空泛规定，避免制度、规范“缺胳膊少腿”，尽量让制度安排和规范设计精准，让法规“有牙有齿”，实现地方立法从粗放型向精细化转变。按照这一思路，今年自治区制定的《乌兰牧骑条例》，就是一个很好的范例。条例规范内容单一，切入点小，坚持问题导向，针对乌兰牧骑在发展中存在的编制不足、经费短缺、人员老化、进出不畅、优秀人才紧缺等问题，有针对性地提出解决方案，明确了乌兰牧骑性质、原则及职能，建立完善了乌兰牧骑设立、自主招聘编制内队员、经费保障、职称评审、老队员退出安置、分类分级培训、政府考核评价、品牌保护等制度，规范设计精准，为乌兰牧骑事业全面持续健康发展提供了法制保障，受到各界的好评，提高了立法的“含金量”，切实做到了“针对问题立法，通过立法解决问题”。

第四，倒逼地方性法规文本改革，避免空泛的“大而全”和“小而全”。目前，在地方立法的过程中，为了追求法律体系和形式结构的完整，在文本上大量存在“大而全”“小而全”的问题。一部法规不管实际需要如何，都希望分章分节，总则、分则、附则都有，章、节、条、款、项俱全，把一些原则、空洞、可操作性不强的内容写入法规，使条款数量越来越多、篇幅越弄越长，亟须解决的实际问题被淡化，一些有实质内容的规定淹没在“大而全”“小而全”的篇幅之中，冲淡了立法主题，不仅没有了地方特色，还浪费了立法资源。地方立法不同于国家立法追求完整的法律体系，而更应重视立法内容的精细和精准，瞄准区域内需要通过立法解决的重点问题，在制度设计上应专注于能够解决实际问题的政策措施，在框架结构上应追求精干简约。因此，《条例》第二条作出的规定，就是在法规文本上进行了新的探索，开门见山，直奔主题，提倡简易体例，有几条写几条，哪条有用就写哪条。不搞淹没立法主题的“大而全”“小而全”，使法规文本一目了然，充分凸显了地方立法精细化、精准化的优势。前不久自治区人大常委会批准的《呼和浩特市促进蒙医药发展办法》只有20条，不分章节，就蒙医药事业发展经费保障机制、蒙医药人才队伍建设、蒙医药机构设置、蒙医药创新发展等方面进行规范，内容一目了然，直接体现了这一精神。

第五，在这种立法技术要求下，老年人权益保障条例结合自治区实际立法，切实解决了一些急需立法解决的实际问题。内蒙古自治区于2001年进入人口老龄化社会，截止到2017年底，老年人口急剧增加，已经达到445万，占户籍人口总数的18.3%，比2001年老年人口增长75%。随着生活水平不断提高，老年人的需求从温饱向追求精神文化生活乃至参与社会发展等方面不断转变。《条例》通过立法技术上的创新，更为紧密地结合了自治区老龄化的实际情况，更为精准地聚焦了自治区老年人面临的现实问题，对一些急需立法解决的实际问题作出了规定。一是规范了家庭赡养义务。如赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，应当保障老年人的基本生活水平不低于其家庭成员的平均生活水平，不得以放弃继承权、一次性给付赡养费、老年人婚姻变化、分户生活等理由拒绝履行赡养义务。二是设立了独生子女陪护假。规定了老年人患病住院及生活不能自理的，赡养人为独生子女的，其所在单位应当给予每年累计二十日的陪护假。这不仅是对计划生育政策的积极呼应，也是为子女履行照料护理义务提供有效保障的重要举措。三是细化了居家养老的保障措施。提出了鼓励和扶持专业服务机构和社会组织利用社区老年人日间照料中心、托老所、老年人活动站等资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、文体娱乐等服务。四是降低了医养结合的门槛，规定在养老服务机构内设置医疗机构实行备案制。

公平正义是良法的内在价值，立法技术是实现良法善治的必要保障。如何让地方性法规具有鲜明的地方特色以及较强的针对性和实效性，这是地方立法机关必须认真研究的重要课题。只有不断探索、创新地方立法技术，切实解决实际问题，才能提高地方性法规质量，进而为实现良法善治做出切实努力。