为打造美丽中国“江西样板”提供法制保障

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态文明建设和环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性、全局性变化。江西是首批国家生态文明试验区，习近平总书记视察江西时强调，要打造美丽中国“江西样板”。江西省人大常委会牢记习近平总书记的重要指示，按照党中央和省委加强生态文明建设的决策部署，探索创新，着力构建江西省生态文明建设法规制度体系，统筹推进生态文明领域制度创新和法制建设，为推进国家生态文明试验区建设、打造美丽中国“江西样板”，更好地满足人民群众日益增长的良好生态环境需要提供坚实的法治保障。

一、构建生态文明建设法规制度体系的重要意义

江西省人大常委会认真学习贯彻习近平生态文明思想，坚持生态立省、生态强省、生态富省，深刻认识和把握构建生态文明建设法规制度体系的时代价值和深远意义。

（一）构建生态文明建设法规制度体系，是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，以前所未有的决心和力度，推动我国生态文明建设和生态环境保护发生了历史性变革，取得了历史性成就，形成了习近平生态文明思想，为建设美丽中国，实现中华民族永续发展提供了根本遵循。今年全国两会期间，习近平总书记再次强调，在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。在这四个“一”上，充分体现了我们党对生态文明建设规律的把握、生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的地位、党对建设生态文明的部署和要求。习近平总书记两次亲临江西视察都特别强调了生态环境保护问题。2016年2月，习近平总书记视察江西时强调，绿色生态是江西最大财富、最大优势、最大品牌，一定要保护好，做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子，打造美丽中国“江西样板”。今年视察江西时，再次提出了加强项目环境保护，实现绿色发展、可持续发展；开展生态保护和修复，强化环境建设和治理，推动资源节约集约利用，建设绿色发展的美丽中部的要求。特别是总书记深情寄语赣鄱人民“加快构建生态文明体系，做好治山理水、显山露水的文章，打造美丽中国‘江西样板’”，为江西深入推进生态文明建设，实现高质量发展提供了基本遵循。充分发挥立法的引领推动作用，构建生态文明建设法规制度体系，织紧织密生态环境保护法律制度之网，正是从更高层次贯彻落实习近平生态文明思想，推进生态文明建设的重大举措，是江西在生态优先、绿色发展上有率先之举、务实之效的重要法治实践。

（二）构建生态文明建设法规制度体系，是推进江西国家生态文明试验区建设的客观需要

2017年10月，《国家生态文明试验区（江西）实施方案》的印发实施，标志着江西的生态文明建设上升为国家战略。建设国家生态文明试验区，是党中央、国务院赋予江西的重要任务，是江西创新发展、绿色崛起的重大机遇。这里的“机遇”并不是“给政策”“搞盆景”，而是中央把更多试点试验、制度创新、先行一步的机会，以及重大的生态文明建设的责任赋予了江西。为此，生态文明试验区要聚焦重点难点问题，为国家生态文明建设当好“试验田”，创造一批典型经验和成熟模式，为美丽中国贡献“江西智慧”。《实施方案》对生态文明试验区建设规定了六个方面24项重点任务，在体制机制创新和制度建设上还存在诸多空白，需要予以填补和完善。《实施方案》在保障措施中明确提出：“要强化法治保障，江西省人大及其常委会可以制定相关地方性法规推动试验区建设”。从实施方案这一保障措施上，足以看出生态文明试验区建设需要地方立法予以充分地支撑和保障。国家对江西加强地方立法推动试验区建设是有所期望并委以重任的。构建生态文明建设法规制度体系，用完善、严格的法律制度保护生态环境，实现立法和改革决策相衔接、立法主动适应改革和经济社会发展，是落实《实施方案》要求，保障生态文明试验区各项任务稳步实施，在生态文明治理体系和治理能力现代化方面走在全国前列的关键之举。

（三）构建生态文明建设法规制度体系，是开展“不忘初心、牢记使命”主题教育的具体体现

今年6月，中央决定在全党开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，按照“守初心、担使命、找差距、抓落实”总要求，将群众路线深深植根于思想中、具体落实到行动上，着力解决群众最关心最现实的利益问题，团结带领人民把党的十九大绘就的宏伟蓝图一步一步变为美好现实。习近平总书记指出：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”良好生态环境是最公平的公共产品，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的显著改善，人民群众的需要呈现多样化、多层次、多方面的特点，人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切。坚持以人民为中心的思想，把解决突出生态环境问题作为工作重点，构建生态文明建设法规制度体系，用法治保障生态惠民、生态利民、生态为民，满足人民群众对良好生态环境的期待和向往，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感，正是“不忘初心、牢记使命”主题教育的题中之义，也是立法人的初心、使命所在。

二、构建生态文明建设法规制度体系的创新举措

习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调，地方人大及其常委会要结合地方实际，创造性地做好立法工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。江西省人大常委会结合生态文明建设的新形势新任务新要求，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进行了一系列探索创新。

（一）成立一个专门的领导小组

江西省人大常委会高度重视、高位推动构建生态文明建设法规制度体系工作，成立了专门的江西省生态文明建设法规制度体系构建领导小组。分管立法工作的常委会领导亲自挂帅担任组长，法制委、法工委主要负责人，有关专工委、省直单位负责同志和有关高校、科研机构负责同志担任领导小组成员。常委会领导统筹协调，推动各项工作有序开展，并亲自研究审定工作方案，与领导小组成员共同商议重大问题，对法规制度体系建设提出具体指导意见和要求，领导小组下设办公室，负责日常协调和研究工作。法工委全部处室、有关专工委相关处室、有关省直单位政策法规处和相关业务处室等作为领导小组办公室成员，根据各自的职责开展法规制度体系构建工作。

（二）制定一部综合性基本法规

我省现行有效的生态文明立法多是对生态文明某一方面事项的规范和调整，缺乏对整个生态文明建设的系统、全面规范，2019年9月28日，江西省十三届人大常委会第十五次会议审议通过了《江西省生态文明建设促进条例》。条例深入贯彻习近平生态文明思想和生态环保方面的最新要求，结合我省建设国家生态文明试验区的实践积累和经验总结，从生态文化、生态经济、生态安全、生态文明制度、保障与监督和法律责任等方面对生态文明建设作出了全面系统的规定。条例是江西生态建设和环境保护的总纲，是各相关单项法规的总结提升，有利于统揽生态建设的各个领域，统筹推进我省生态文明建设工作，必将对加快构建生态文明治理体系和治理能力现代化新格局、打造美丽中国“江西样板”发挥重要的作用。

（三）畅通一条公众参与立法渠道

自2015年始，江西省人大常委会积极探索开门立法新途径，在省内主流媒体开设“人大立法在进行”栏目，每年选择一部法规作为立法宣传的重点，吸引社会公众有序参与立法，全景式报道立法全过程，努力使立法过程成为聚民智、顺民意、凝民心的过程，真正把法立在百姓心坎上。这项工作，是省人大常委会推

进民主法治建设的重大创新，得到了全国人大常委会的充分肯定，并两度评选为“江西十大法治事件”。生态文明建设领域立法事关全局和民生福祉，离不开全社会的共同参与。省人大常委会顺应人民群众关切，彰显人大立法宗旨，近三年来，栏目持续聚焦大气污染防治条例、河长制湖长制条例、生态文明建设促进条例等生态立法，受到了社会各界的广泛关注，人民群众积极建言献策，取得了公众有序参与立法的显著成效。通过开展“人大立法在进行”活动，坚持问法于民，从民意中汲取立法新动力，转换立法新动能，不断提高法规质量，保障良法善治。

（四）形成一套协调配合机制

构建生态文明建设法规制度体系，涉及的部门多，地域广，必须加大各部门、各地域之间沟通协作力度，做到同频共振、增添合力。一是落实责任。各责任部门按照工作方案，制定工作计划，细化工作措施，明确流程图、路线表、任务书，积极按照时间节点开展好相关工作，协同推进法规制度体系构建。二是协调配合。省人大环资委、法制委，常委会法工委加强与省直有关单位的密切协作，保持经常性的沟通协商，定期研究会商体系构建的有关问题，共同推进生态文明建设法规制度体系构建工作深入开展。人大系统主动作为，多思、多谋、多干，积极发挥在立法工作的主导作用，加强统筹协调,充分发挥政府及其部门的协同配合作用,使法规制度体系构建中遇到的突出问题和矛盾及时得到有效沟通和解决。三是省市互动。统筹省、设区市立法的互补性。按照省级重“中观”、市级重“微观”的科学合理搭配原则，各设区市按照工作方案要求，提出设区市层面生态文明建设的立法建议项目，探索生态文明建设协同立法，形成法规“体系”的立体化和多样性，达到“全覆盖、各方位、无死角”的理想目标，实现立法资源效益的“最大化”。

（五）构建一个生态文明建设法规制度体系

坚持科学安排，合理规划，认真构建生态文明建设法规制度体系。一是加强调研。收集梳理国家和外省市有关生态文明建设方面的立法情况，分析我省生态文明建设的现状、目标、任务等。二是作出“体系”顶层设计。根据调研情况，按照科学化、民主化、精细化原则，开展科学谋划、周密规划、精心计划，从省级层面对生态文明建设的法规制度体系进行顶层设计，提出法规制度体系的总框架和需要制定修改废止的法规项目；同时，明确设区市层面生态文明立法的重点。三是制定专项立法计划。在“体系”的框架内，按照“缺什么、补什么，缺多少、补多少”“需修订、则修订，需废止、就废止”的要求作出“立改废释”计划。既解决“无法可依”的法规缺失问题，也解决“有法难依”的法规“休眠”现象。

三、构建生态文明建设法规制度体系的地方特色

改革开放以来，特别是党的十八大以来，江西省人大常委会坚持生态优先、绿色发展的立法理念，先后制定修改生态环保方面的地方性法规150多件次，现行有效的法规近50件，初步形成富有江西特色的生态文明建设法规制度体系。

（一）体现生态文明建设法规制度体系的整体性

习近平总书记多次从生态文明建设的宏阔视野提出“山水林田湖草生命共同体”的论断，要求对山水林田湖草统一保护、统一修复。中央《生态文明体制改革总体方案》明确指出，树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，进行整体保护、系统修复、综合治理。江西省人大常委会牢固树立生命共同体意识，注重加强青山、绿水、湖泊湿地、农业环境、大气、污染治理等方面的立法，不断增强生态文明建设法规的整体性。经过多年努力，初步构建了以生态文明建设促进条例为核心的生态文明基本法规制度体系、以绿水保护为核心的水资源保护法规制度体系、以风景名胜区和国家级自然保护区保护为核心的青山保护法规制度体系、以森林资源保护为核心的林业生态法规制度体系、以湖泊湿地保护为核心的湖泊湿地保护法规制度体系，以大气污染治理为核心的大气保护法规制度体系、以农业生态环境保护为核心的农业生态法规制度体系、以环境污染防治为核心的污染治理法规制度体系。

（二）突出生态文明建设法规制度体系的创新性

《国家生态文明试验区（江西）实施方案》指出试验区建设的主要目标是：通过改革创新和制度探索，在流域生态保护补偿、河湖保护与生态修复、绿色产业发展、生态扶贫、自然资源资产产权等重点领域形成一批可复制可推广的改革成果，建成具有江西特色、系统完整的生态文明制度体系。江西省人大常委会注重通过立法解决生态文明建设中带有根本性、全局性、长期性的问题，力争做到顶层设计与先行先试、探索创新有机结合，引领、推动和保障改革实践。创新成为了江西生态文明法规的显著特征。《江西省实施河长制湖长制条例》将我省河长制湖长制工作中行之有效的新经验新做法上升为法律规范，明确规定了党政同责、区域和流域相结合的省、市、县、乡、村五级河长制度；在全国率先设立河长办，制定会议制度、信息工作制度、工作督办制度、工作考核办法等多项制度，形成了一套比较完备的工作制度体系。《江西省生态文明建设促进条例》将我省率先出台的生态文明建设制度成果入法入规，明确了多规合一、生态文明建设目标评价考核、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿、党政领导干部生态环境损害责任追究等一系列制度创新，突出了立法开创性和实效性。

（三）增强生态文明建设法规制度体系的协同性

坚持构建相互支撑、相互促进的协同立法机制，围绕区域发展战略和特点抓好生态文明建设的协同立法，用“法治红线”守住“绿色底线”。一是主动对接国家生态环保战略。江西省人大常委会认真贯彻习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，按照全国人大常委会长江保护法的立法要求，在制定《江西省生态文明建设促进条例》时，主动对接长江大保护的要求，明确规定：“长江江西段沿线县级以上人民政府应当坚持共抓大保护、不搞大开发的原则，推动长江经济带生态保护和绿色发展。落实长江经济带发展负面清单，明确长江江西段及重要干流湖泊岸线开发、河湖段利用、区域开发和产业发展方面禁止、限制类目录及相应管控要求。强化国土空间用途管制，禁止非法采砂、非法捕捞、非法采矿、非法占用湿地等危及水生态环境的行为。”二是抓好省市协同。省人大常委会专门出台意见，加强设区市立法规划和立法计划制定工作，要求各设区市准确把握立法需求，遵循轻重有度、缓急有序、数量有限、质量有保的原则科学遴选生态环保立法项目。目前已初步形成省市互补、协调推进生态立法的格局，例如，在水环境水资源保护方面，根据省水资源条例、省湖泊保护条例等法规，各设区市分别制定了当地的饮用水水源保护条例、水库水质保护条例、城市湖泊保护条例、水污染防治条例等地方性法规。省级层面立法为设区市立法提供了依据和支撑，设区市立法补充细化了省法规的各项制度，使得水环境水资源保护的各项法规制度得以落实落细。省市立法为协同保护水生态环境奠定了法治基础。三是完善各生态要素保护的协同立法。江西是我国南方重点林区，森林覆盖率高达63.1%，居全国前列，为了保护好这“满目青绿”，先后制定了森林条例、森林公园条例、森林防火条例、森林资源转让条例、林木种子条例、林产品质量安全条例、山林权属纠纷调解处理办法等法规，从源头保护到资源利用各个环节，全方位地构建了较为完整的林业生态法规制度体系，充分发挥森林的生态、经济和社会效益，促进林业全面、协调、可持续发展。

（四）保障生态文明建设法规制度体系的及时性

紧跟国家生态立法和生态文明建设的步伐，结合我省实际需要，及时对省人大常委会立法规划和计划进行动态调整，不断完善我省生态文明建设法规制度体系内容。2015年，国家对大气污染防治法进行了修订，省人大常委会根据国家法修改的情况以及我省大气污染防治的新形势，于2016年审议通过了江西省大气污染防治条例，为江西打赢蓝天保卫战送来了“及时雨”。2016年、2017年中央分别出台了《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，河长制湖长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，是生态文明体制的重大改革。为了保障这项重大改革于法有据，行稳致远，省人大常委会及时启动立法程序，将江西省实施河长制湖长制条例列入2018年立法计划，并于当年审议通过。2017年，中央印发了《国家生态文明试验区（江西）实施方案》，江西成为国家首批生态文明试验区。随着试验区建设的深入和各单项生态环保法规的完善，缺乏一部综合性、基本性的法规统领生态文明建设的问题日益突出。2019年，江西省人大常委会又及时出台了江西省生态文明建设促进条例，为深入推进江西生态文明试验区建设奠定了坚实的基础。江西也成为了全国第四个出台生态文明建设综合性法规的省份。

（五）强化生态文明建设法规制度体系的可操作性

注重精细立法，明确各项管理制度和权利义务规范，切实增强法规可执行性，保障生态文明建设法规制度体系的科学、权威。生态立法中，一是避免大而化之、笼而统之，只具有倡导性而不具有执行性；二是避免不管执法能力是否达到要求，随意授权执法或者委托执法，导致执法不力；三是避免执法主体不清晰，多头执法；四是避免制度设计不严密，执法程序不完整，漏洞百出，相互矛盾；五是避免法律责任含混不清，处罚幅度和标准严重脱离本地实际等等。立法中，坚持从实际出发，合理界定部门职责，明确管理制度、执法程序和责任主体；明确处罚的具体行为和对象，以及行使处罚权的主体、处罚的具体标准。授权性规范对授权的主体、授权的内容、范围、时限等做出清晰的规定。例如，制定河道采砂管理条例时，明确划分了政府有关部门在河道采砂活动中的管理职责，避免九龙治水，推诿塞责。制定实施河长制湖长制条例时，补充完善了河长湖长巡查河湖制度，明确规定巡查河湖的次数、巡查的事项以及巡查发现问题处理机制，切实增强条例的可操作性。

（六）提升生态文明建设法规制度体系的有效性

为保障生态文明建设法规制度体系“立得住、行得通、真管用”，推动生态文明各项法规制度落地见效，江西省人大常委会积极创新工作机制，探索开展生态文明法规立法质量评价工作。2017年，省人大常委会采取听取专题汇报、问卷调查、实地调研、网络征求意见等方式，组织开展《江西武夷山国家级自然保护区条例》的立法质量评价工作，了解条例实施后取得的成效和存在的问题，分析条例有关制度设计的针对性和可操作性，提出修改完

善条例和改进执法工作的意见建议，并形成立法质量评价结果报告提交常委会审议。通过此种方式，进一步提高了立法质量，推动法规的全面贯彻实施。该条例的制定以及对条例开展立法质量评价工作也为江西铅山武夷山成功入选“世界文化和自然双遗产”奠定了良好的法治基础。省人大常委会将根据生态文明法规实施情况和需要，适时开展立法质量评价工作，从整体上提升生态文明建设法规制度体系的有效性。

妩媚青山、浩渺鄱湖，江西良好的生态环境，是长期以来生活在这片红土地上的赣鄱儿女为之共同努力和悉心呵护的。生态文明建设，功在当代、利在千秋。绿色是江西最大的品牌、最大的优势、最大的潜力，我们将继续认真贯彻落实好习近平生态文明思想，全力推进江西生态立法工作，建立健全最严格最严密的生态文明建设法规制度体系，为奋力开启建设富裕美丽幸福现代化江西新征程，努力描绘好新时代江西改革发展新画卷提供更加有力的法治保障。