以高质量立法推动治理方式转变和治理能力提升

治理方式转变和治理能力提升，对于推动高质量发展，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。江苏省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，认真贯彻落实党的十九大，十九届二中、三中、四中全会精神，充分发挥立法引领推动保障作用，以高质量立法促进治理方式转变和治理能力提升，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化贡献法治力量。

一、提高政治站位，增强以立法促进治理方式转变和治理能力提升的政治自觉

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化。人民日益增长的美好生活需要，对转变治理方式、提升治理能力提出了新的更高要求。我们认真贯彻党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署，深入研究和准确把握地方立法与地方治理的关系，不断增强以立法推动治理方式转变和治理能力提升的责任感、使命感。

1、深入学习领会习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的系列重要论述

党的十八大以来，习近平总书记从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度，提出了关于推进国家治理体系和治理能力现代化的一系列重要论述。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”深刻阐明了推进国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵，并就推进国家治理体系和治理能力现代化提出具体要求，强调“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”习近平总书记在中央政治局第十七次集体学习时，明确提出推进新时代国家制度建设的若干重大问题，强调继续沿着党和人民开辟的正确道路前进，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记系列重要论述，是推进国家治理体系和治理能力现代化的强大思想武器和行动指南。我们认真学习贯彻习近平总书记重要论述，领会精神实质，把握精髓要义，切实贯彻落实到地方立法工作全过程和各方面。

2、充分认识地方立法在推动治理方式转变和治理能力提升中的重要作用

习近平总书记指出：“法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”从“依法治国”到“全面依法治国”，从“法律之治”到“良法善治”，是国家治理体系和治理能力的一次深刻变革和重大跃升。近几年来，我们坚持从深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，完善中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，深刻认识地方立法在推动治理方式转变和治理能力提升中的重要作用：地方立法通过规范地方治理领域各种权利义务关系，为治理方式转变和治理能力提升提供法治轨道；地方立法通过细化、补充上位法规定，为治理方式转变和治理能力提升提供重要载体；地方立法通过先行先试作出创制性规定，为地方治理领域改革创新提供支撑和保障。为此，我们秉持“立善法于天下，则天下治”的理念，不断提高地方立法质量和效率，优化制度设计、强化相关保障，充分发挥立法对治理方式转变和治理能力提升的引领保障推动作用。

3、准确把握地方立法推进治理方式转变和治理能力提升的基本要求

我们坚持法随时变，重视立法及时跟进经济社会发展，突出地方治理领域重点立法，不断提高立法的针对性、有效性、可操作性，科学谋划新时代地方立法工作：一是把保障人民群众共享治理成果作为出发点和落脚点。牢固树立以人民为中心的发展思想，紧扣社会主要矛盾新变化，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要。二是将支持政府职能转变作为切入点和着力点。转变政府职能是治理方式转变和治理能力提升的关键。我们把引导政府转变治理理念，推动政府职能由管理型向服务型转变作为地方立法的重要任务，以政府职能转变带动治理方式转变。三是以科学编制立法规划和立法计划为抓手。去年，新一届省人大常委会五年立法规划编制工作伊始，我们就将地方治理领域立法项目确定为重点之一。最终出台的五年立法规划中，与治理方式转变相关的立法项目占到近三分之二，其中不少项目涉及治理热点领域。如乡村环境治理和保护条例、社会信用条例、网络自媒体管理条例、城市公共交通安全保卫条例、社区治理条例等。

二、坚持问题导向，聚焦解决地方治理中的突出矛盾加强重点领域立法

我们坚持解放思想，实事求是，紧紧围绕人民群众反映强烈的治理领域重点、焦点问题开展立法，从体制机制层面破解地方治理难题，为推动治理方式转变和治理能力提升提供法治保障。

1、坚持立法与改革决策相衔接，以法治思维和法治方式推动治理方式转变

深化改革是推动治理方式转变和治理能力提升的必然要求和有效途径。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。我们坚持立法决策与党中央重大改革决策和省委改革部署同频共振，在法治轨道内推进改革，转变治理方式，提升治理能力。

及时开展法规清理，贯彻落实行政审批制度改革等重大改革决策要求。围绕深化行政审批制度改革，先后组织开展两次法规集中清理，对文物保护条例、药品监督管理条例等40余件次法规作出修改，取消、下放了一大批行政审批事项，进一步简政放权。围绕党中央、国务院关于减证便民、优化服务的部署要求，组织对城乡规划条例、专利促进条例等9件法规作出集中修改，共减少、取消证明事项24项，切实减轻群众负担。按照全国人大常委会提出的标准，及时组织开展生态文明和大气污染防治相关法规清理，在全面审查的基础上，对湖泊保护条例等19件次法规作出修改、废止。

在具体法规制度设计中准确把握和全面落实党中央、国务院相关改革精神。制定开发区条例时，认真贯彻落实国务院关于促进开发区改革和创新发展的最新政策精神，围绕开发区集中精力抓好经济管理和投资服务的新定位，完善了开发区管理体制，明确了开发区管理机构的具体职责，将开发区转型升级、体制机制创新、要素保障等方面政策措施上升为法规，为开发区建设和发展创造良好营商环境。明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能，是中央确定的农村集体产权制度改革目标。制定农村集体资产管理条例时，准确把握党中央关于农村集体产权制度改革的精神，坚持推动成立农村集体经济组织、推进股份合作的改革方向，坚持促进集体资产保值增值和提高农民收入并重，对开发集体资源、盘活集体资产，推动发展新型农村集体经济，保障农村集体经济组织成员权利等作出规范。

2、坚持法治德治自治并举，形成推动治理方式转变和治理能力提升的强大合力

习近平总书记指出，“法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，将自治、法治、德治相结合应用到基层治理体系之中。我们通过多种规范类型，综合运用法律、道德、村规民约、管理规约等行为规范，努力实现社会治理特别是乡村治理领域法治、德治、自治三种治理方式相辅相成、相互融合、相互促进。

一是发挥法律的准绳作用，强化刚性约束。如修改广告条例时，对通过电话、垃圾短信等方式发送广告扰民、互联网广告发布任性、金融广告发布不规范等侵害消费者权益的突出问题，明确予以禁止或者作出严格限制，并设定相应法律责任，有力地规范了广告经营秩序。

二是发挥道德的教化作用，强化道德引领。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。”我们积极将社会主义核心价值观融入地方立法，既注意避免将较高的道德标准入法，又不过分降低道德标准。先后制定了奖励和保护见义勇为人员条例、献血条例、慈善条例等一批弘德立法，大力弘扬乐于助人、无私奉献等中华民族传统美德，向全社会传播正能量。

三是发挥自治章程、村规民约、居民公约在基层治理中的依托作用。如农村集体资产管理条例规定，除出于集体资产监管的需要必须由法规规定的事项外，对于适合由章程规定、集体讨论决定的事项，在规范民主决策程序的基础上交由集体民主决策，充分尊重农村基层实践和农民意愿，确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权。

四是促进法治、德治、自治有机融合，指导设区的市制定文明行为促进条例时，注重法治和德治有机统一。一方面，将实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的文明行为从道德规范上升为法律规范。另一方面，对于不宜以法律调整的文明行为，以道德规范的形式作出规定，以弥补法律调整的不足。制定村民委员会选举办法时，注意处理好法治和自治的关系，既规定了村民委员会成员任职的法定条件，又突出村具体选举办法的地位和作用，在村委会选举工作中充分尊重农村基层实践和村民意愿，切实保障村民的民主权利。家庭教育促进条例明确了家长在家庭教育中的主体责任，规范其家庭教育行为，并规定了政府及其相关部门、学校、社会在家庭教育促进、指导、服务等方面的责任，推动各方协调配合，共同推进家庭教育事业发展。养老服务条例以居家为基础，推进老年人居家养老服务市场化、社会化，引入社会力量和家政、物业等企业开展居家养老服务，明确社区养老服务扶持政策，为居家养老和社区养老服务提供依托。

3、加强立法制度创新，为推动治理方式转变提供法治解决方案

习近平总书记指出，要“坚持从我国国情出发，继续加强制度创新，加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的制度。”我们抓住地方治理重点环节，完善制度建设，推进制度创新，优化制度结构，着力解决治理方式转变和治理能力提升中的突出问题。

在优化政府服务方面，不动产登记条例创新组合登记，规定了七种申请人可以一并申请登记的情形，省去二次登记的申请手续和时间，提高了不动产登记工作效率。水路交通运输条例规定，县级以上地方人民政府及其交通运输等部门应当一次性采集水路交通运输有关证书、证照等信息，实现数据共享，避免不同环节多次查验证照给相对人造成不便。

在加强生态环境保护方面，长江水污染防治条例确立了上下游水质交接责任制和补偿制度等长江保护的重要制度，规定凡上下游交界断面水质未达到控制目标的责任地区政府，必须向受害的下游地区政府作出经济补偿，有力地推动了跨行政区域水环境矛盾的协调解决。

在促进社会和谐稳定方面，预防未成年人犯罪条例根据预防对象和相应的工作特点，将预防工作分为一般预防、重点预防、特殊预防三类，并设置差异化的预防措施，实现预防犯罪工作对各类未成年人群体的全覆盖和精准化。

三、锚定良法善治，不断完善保障高质量立法的机制和制度

高质量地方立法既是治理方式转变和治理能力提升的必然要求，也是治理方式转变和治理能力提升的重要内容。我们围绕省委提出的以高质量立法护航高质量发展的要求，以“两规范一意见”为抓手，不断完善立法工作机制，在提高立法质量上下功夫，努力实现良法善治。

1、坚持党对立法工作的领导

认真贯彻落实省委《关于加强党领导立法工作的实施意见》，严格执行立法规划、计划草案及立法中重大原则问题向省委报告等制度，将党的领导贯穿立法全过程和各方面。将坚持党的领导载入法规条文。如农村集体资产管理条例规定，“设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下,可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。”及时将党中央和省委关于治理领域的决策部署落实到法规制度中。如水路交通运输条例按照党中央、国务院关于深化交通运输综合行政执法改革的最新要求，确立了新的水路交通运输管理体制，将原本分散的行政许可、行政处罚、行政强制等职权整合后，分别由交通运输主管部门和综合执法机构负责行使。

2、充分发挥人大常委会组成人员和人大代表主体作用

人大常委会组成人员和人大代表是立法的主体。只有发挥好他们的主体作用，地方立法才能准确反映民意、充分凝聚民智、更好赢得民心。我们推行一系列举措，为人大常委会组成人员和人大代表发挥作用创造更好条件。成立人大法制专业代表小组。选择部分长期从事法治工作的省人大代表组成法制专业代表小组，每件法规草案均征求法制专业代表小组代表的意见、建议。建立重要法规审议前解读制度。专业性较强、立法难度较大的重要法规草案提请初次审议时，由提案主体对法规起草背景、重要制度设计、争议意见处理等进行详细解读，便于人大常委会组成人员充分审议。建立人大常委会组成人员和人大代表深度参与立法活动机制。人大常委会组成人员和部分人大代表每年选择一至两件立法项目，深度参与法规起草调研、修改论证等工作，深入了解法规制定中的重要问题。

3、扩大社会公众参与地方立法的途径

习近平总书记指出，“要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。”治理方式转变的一个重要方面是实现参与主体从政府主导转向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元主体共同治理。我们积极畅通社会公众参与立法的渠道，拓展社会公众参与立法的广度和深度。聘任立法决策咨询专家，每件法规草案均征求立法决策咨询专家的意见和建议，充分尊重和积极采纳他们提出的专业意见。建立基层立法联系点，以省人大常委会名义成立了20家基层立法联系点，依托基层立法联系点更加直接、充分地听取社会公众对于立法规划、立法计划、法规项目提出的意见建议。公开反馈征集和采纳意见情况，实现与社会公众双向互动，激发社会公众参与地方立法的积极性。

推动治理方式转变和治理能力提升是一项需要长期坚持的工作。我们将以本次会议为契机，进一步提高认识、对标找差，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，坚定不移推进高质量立法，以良法促进善治，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新的贡献。