发挥地方立法作用，推进地方治理方式转变和治理能力提升

习近平总书记指出，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求；国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。吉林省人大及其常委会，按照习近平总书记和中央要求，结合本地区实际，以高质量的立法，引领和推进地方治理方式转变和治理能力提升。

一、坚持党对立法工作的领导，坚定地方治理方式正确政治方向

吉林省人大将党的领导贯穿立法工作的始终，把握正确的政治方向，立法工作自觉与习近平总书记关于社会治理现代化的一些新理念新思想新战略对标对表，将中央决策部署以立法形式予以落实。

服务改革发展，准确把握立法方向。吉林省人大在立法工作上，将党对国家治理的总体布局作为立法的方向性遵循。2019年，深入贯彻落实中央和省委对立法工作的要求，认真学习习近平总书记视察东北重要讲话精神，以省委中心工作为基准点，将生态环境保护、民生和社会治理、区域发展战略等领域作为立法工作的重点，包括优化营商环境条例、辽河流域水环境保护条例、大气污染防治条例（修订）、生态环境保护条例、公共文化服务保障条例、中医药条例等一批立法被列入结转审议、提请审议或开展立法调研的项目。精准定向，果断破题，立法顺应改革大势而为，依法行使地方立法职权，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

紧扣党的各项决策部署，将中央和省委文件中的政策措施法条化。深入学习和深刻理解党中央及省委各项有关社会治理现代化的宏观政策，将其准确表述为具体的法律规范，使之转化为行进于社会生活中的法治秩序。2016年及2017年，中办、国办先后两次印发《关于全面推行河长制的意见》及《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，要求各地方进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，建立长效机制。为及时跟进中央部署，省人大结合地方实际，经过法定立法程序，于2019年3月审议通过了河湖长制条例。条例第一条开宗明义的阐述了“为了加强河湖管理保护工作，落实河湖管理保护属地责任，健全河湖管理保护长效机制，落实绿色发展理念，推进生态文明建设”的立法目的，准确表达中央政策，将落实责任、建章立制放在河湖管理保护工作的首位。条例按照中办、国办文件关于党政领导、部门联动、分级管理、强化监督、严格考核的要求，对河湖长机构的设置和职责定位、河湖长制的组织结构、河湖巡查监管机制、公众参与机制、执法机制、考核与问责共六个方面予以详细规范。

紧扣中央决策部署，准确定位立法方向，是良法所应具备的精神内核，吉林省人大以地方立法追求良法善治的过程，其实质就是“将党的路线方针政策通过法定程序转化为国家法律”“把‘党言党语’转化为人大的‘法言法语’”的过程，使地方对经济、文化、社会、生态各项的治理始终保持正确的政治方向。

二、发挥立法中的主导作用，推进地方治理法治进程

吉林省人大在立法工作中，从选题、法规起草到审议把关，乃至法规贯彻落实的全过程充分发挥主导作用，以地方立法推进地方治理法治进程，以良法促进发展，保障善治。

一方面，以立法构筑地方经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域内的法治环境，使地方立法积极向社会治理重点领域延伸，支撑起地方治理的法治框架，使人大不仅仅是立法者更是地方治理方式转变和治理能力提升的推进者。近年，在省人大的主导下，辽河流域水环境保护条例、吉林省黑土地保护条例、艾滋病防治条例、保健用品管理条例、优化营商环境条例等一批在生态环境保护、经济体制改革和社会民生领域的立法相继发布实施，以立法手段对地方社会治理方式和治理能力进行了现代化的法治升级，为地方治理方式和治理能力的现代化进程增添了强大的牵引力。另一方面，人大对立法方向的主导、对各部门的组织协调、对社会力量的调动、对法规执行的监督落实，这一过程的本身即是科学立法、民主立法、依法立法的集中展现，科学、民主、依法这三者的价值意蕴对治理能力现代化有着很强的诠释力。从这个意义层面而言，人大主导立法所遵循的科学模式、所蕴含的法治思维，使人大不仅是立法程序的主导者也是地方治理方式和治理能力现代化进程的领航员。在立法过程中，吉林省人大以科学、民主的立法制度防止部门利益化和地方利益化，同时促使社会组织和公民等社会主体破除“看客心态”，增强参与立法的自觉意识和责任感。

三、精准衔接立法决策与改革决策，为地方治理方式转变和治理能力提升提供依据、固化成果

栗战书委员长指出，改革是“变”，法治是“定”，改革和法治相辅相成、相伴而生。一方面，地方治理方式和治理能力现代化这一动态进程，需要立法予以规范；另一个方面，在地方治理方式和治理能力现代化进程节点中所呈现出的静态成果，也需要被立法所确认，成为良法善治的成果。地方立法应当以高度的自觉性主动适应地方治理方式和治理能力现代化的需要，为地方对经济、政治、文化、社会、生态文明治理的宏观政策转化为具体的方式和手段提供法律依据。

精准衔接立法与改革决策，使地方治理方式和治理能力现代化举措既有政策动能也有法治保障。在制定优化营商环境条例的过程中，吉林省人大以保障中央关于深化改革、优化营商环境的战略部署有效实施为立法基准，深刻认识到营商环境是政府职能转变以及“放管服”改革深入程度的晴雨表，是地方治理能力的综合体现。条例重点明确了平等对待各类市场主体，在市场准入、融资信贷、招投标、政府采购等多领域禁止排斥域外或非公有制市场主体，规范行政部门权力，加强招商引资的服务保障等问题，使深化改革、优化营商环境各项制度的确立和具体措施的执行于法有据。

弘德立法，主动回应社会关切，充分保障立法对地方治理法治需求的供给。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好，管不管用、能不能解决实际问题”，近年，吉林人大主动回应社会关切，制定了技术市场条例、艾滋病防治条例、职业教育校企合作促进条例、保健用品管理条例等一批关乎群众健康、学生就业、市场规范等社会民生问题的地方性法规，保障地方治理的法治需求不断供。其中，职业教育校企合作促进条例立法议案由12名人大代表提出，条例直面我省在加速新旧动能转换、促进产业优化升级的大背景下，企业用工难、职校学生就业难的地区困境，以校企合作为切入点，架设化解“两难”困境的现实途径。艾滋病防治条例针对我省艾滋病检测网络尚不完善、检测覆盖面不足，防治机构设置不健全等亟待解决的问题，规定了检测实名制、明晰了政府部门和社会组织的职责，同时明确了病毒感染者和病人的权利义务，彰显了现代法治精神中的人文关怀；保健用品管理条例着眼于保障群众身体健康，促进保健品产业有序发展，在尚无可直接依照的上位法的前提下，经过反复的研讨论证和省内外多地调研，对界定保健用品性质、确定主管部门、设定保健用品性质许可等方面作了明确的规定，为69家生产企业、340个品种、6000多个就业岗位的保健用品产业可持续发展提供了制度保障。技术市场条例定位于满足技术交易市场的最新需求，将技术入股、网络电子技术交易等技术交易的新内容、新形势纳入法律规制，为促进技术转移和成果转化，增强我省对技术市场的治理能力提供法律支撑。

从人民群众身体健康、疾病防治、市场规范到企业用工及学生就业，这些领域既是各类社会利益交汇区，也成为地方治理的重点领域，吉林省地方立法不间断地审视社会需求，及时立法立项，持续供给地方治理所需的法治手段。与改革决策精准衔接，主动回应社会关切的地方立法，为地方治理方式和治理能力现代化蜕变提供有力的法治动能。

四、提高立法质量，推动地方治理方式和治理能力持续创新

习近平总书记强调“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是要强调法治，越是要提高立法质量”，吉林人大以严谨的科学性、鲜明的地方特色和充分的前瞻性促进地方治理创新。

提升议案审议水平，确保“立一件成一件”。立法议案的审议是立法的重要程序环节，提高审议水平是提升立法质量的重要组成部分。坚持审议的科学性，在对辽河流域水环境保护条例（草案）的审议过程中，省人大根据条例所涉的水文地理相关内容的专业性较强的特点，会同省生态环境厅、水利厅、农业农村厅及专家学者对相关条款逐一研讨，增强了条例中专业内容的准确性，例如把在辽河流域的定义中使用的“流经的区域”修改为“集水区域”。坚持审议的民主性，在对农民专业合作社条例（草案）的审议过程中，在一审结束后，通过吉林日报、省人大网站、省人大常委会基层立法联系点等多渠道征求意见。坚持依法审议，在审议批准吉林市人民代表大会议事规则（修订）的过程中，严格以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等上位法为依据，就“代表未经批准两次不出席会议的，终止其代表资格”等相关条款提出修改意见和建议，保障了依法立法的原则。议案在审议过程中，各相关部门及社会力量参与人大法治活动的统筹调动、接受人大的指导监督，所以，审议不仅是一项立法程序，也是一个以立法工作的动态行进，推动地方治理方式和治理能力提升的过程。

提高统一审议能力，赋予立法严谨的科学性和充分的前瞻性。吉林省黑土地位于世界三大著名黑土地之一的中国东北黑土地的核心区域，但由于我省过去对黑土地长期高强度开发利用，“重用轻养”，导致了黑土地质量下降，威胁到我省独特的生态系统。面对黑土地保护的紧迫性，我省将黑土地保护专项立法提上日程，并于2018年颁布实施了黑土地保护条例。在对条例的统一审议中，创制性的明确了黑土地的保护范围，创设了分区分类保护机制、建立了完整的保护体系、构建了严格的法律责任体系。为了向吉林大地提交一项高质量的立法，条例历经两年多的准备和近两年的起草，共召开座谈会、论证会、研讨会46次，进行考察调研12次。其中，在定义条例中黑土地法律概念时，法制委从土壤植被、土壤颜色、黑土区、土壤类型四种界定方式中进行了反复研究。经过多次专家座谈、科学论证、乃至到林地田间与基层林业工作者探讨，实地考察，结合国家六部委联合印发的《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030年）》，最终采用“土地性状+土壤类型”的方式，在条例中将黑土地定义为“本省行政区域内拥有黑色或暗色腐殖质表土层、性状好、肥力高的优质土地，具体包括黑土、黑钙土、草甸土、暗棕壤、棕壤、白浆土、水稻土等土壤类型”。黑土地保护条例具有鲜明的地方特色，并且在发布实施之前我国还没有黑土地保护专项法律，条例填补了立法空白，以充分的前瞻性为吉林省土地治理水平的提升预留了法律空间。这部条例的颁布实施，引发了前所未有的社会反响，先后有省内外50多家媒体进行了多角度多方位的报道，新华社播发了英文海外通稿。

吉林省人大对科学立法、民主立法、依法立法原则性要求，一贯秉持着近乎苛刻的自律性，在立法工作中，及时回应地方治理所面临的紧迫需求，以创造性思维赋予立法充分的前瞻性，依据地方实际赋予立法地方特色，以高质量的地方立法推动地方治理创新。

五、发挥设区市立法优势，以小切口立法做好地方治理方式转变和治理能力提升大文章

扩展良法调控范畴，以良法构筑基层社会善治新体系的根基。《立法法》在2015年修订后，对地方立法权进行了扩容，赋予设区的市的人大及其常委会立法权，我省9个地市（州）均已具备地方立法权。这是对我国立法体系的重大完善，在指导设区的市地方立法中，我们努力引导设区的市结合地方治理的需要，突出地方特点，以小切口做大文章，着力完善地方治理的法律规范。各地市（州）结合本地区实际，《白山市西北岔水库饮用水水源保护条例》、《白山市生态文明建设促进条例》、《松原市饮用水水源保护条例》、《长春市机动车停车场管理条例》、《四平市小广告发布管理规定》等一批设区的市一级地方性法规相继发布实施。这些地方性法规所涉生态环境保护、城市文明建设、城市建设规划等多个领域，规范着司法、行政、监察及社会自治组织等多主体的行为，对基层地方治理的层面和主体具备广泛的覆盖性，使更广泛的社会主体能够共享法治建设成果。同时，也促使基层地方权力机关形成权责明确、依法自治的内控式协调约束机制，挖掘起民众参与公共事务治理的潜力，为基层社会形成共建共治共享的地方治理方式构筑了坚实的法治根基。

以立法先行先试，探索地方治理能力提升的可行途径。地方性法规作为我国法律体系的重要组成，较之国家立法具备实施性、补充性、探索性等不可替代的功能。白山市针对辖区内自然资源分布特征及生态环境的现状，将一些探索性的自然资源、生态环境治理改革措施，先行先试，进行立法，为地方治理能力的提升积累经验。《白山市生态文明建设促进条例》是白山市在探索生态文明建设方面的一项立法成果，条例对擅自更改生态文明建设规划的行为作了禁止性规定，设立了对生态保护红线实行严格保护的规定。2018年3月，修订后的《长春市机动车停车场管理条例》发布实施，着力解决长春市车辆数量与日俱增，市区内停车泊位缺口巨大等问题，对新建的公共建筑、居民住宅区等停车场的配建标准和设计规范、停车场的收费标准等方面做出了新的规定。《长春市机动车停车场管理条例》所针对是城市现代化进程中所面临的问题，这与白山市在环境资源和生态保护方面所进行的立法探索有明显的地区差异。我国疆域辽阔，各省份区域内均是多民族并存，自然条件差异大、省内各地区发展不平衡的情况较为普遍，法治在一省内仍面临不同地区的复杂性、特殊性及具体性，这就使得省内各地的利益诉求也呈现出明显的多样化。设区的市地方立法因地制宜，积极满足了区域内民众的利益诉求，这为各区域内地方治理能力的提升提供了理性的法治智慧和前瞻性思维，探索了地方治理能力提升的可行途径，从小角度的立法切口拓展出地方治理能力广大的提升空间。

人大作为立法机关，要善于理论创新，破解难题，尊重立法规律，准确把握并科学预测地方治理方式转变和治理能力提升的需要，设计法律制度，制定法律规范，以高质量的立法引领推动地方治理方式转变和治理能力提升，自觉担负起新时代赋予人大的历史使命。