做“实”做“亮”备案审查工作 切实维护法制统一和权威

2018年换届以来，湖南省人大常委会全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，主动围绕中心，积极服务大局，大胆探索新的方式，推动了备案审查工作创新发展。两年来，全省各级人大常委会审查规范性文件4545件，纠错纠偏60件，法律监督力和社会影响力显著增强。

一、主要做法

（一）学深悟透中央关于备案审查工作的指示精神

近年来，中央从全面推进依法治国、保障宪法法律正确有效实施的高度，对规范性文件备案审查工作作出了系列决策部署。党的十八届三中全会提出，要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”；党的十八届四中全会进一步要求，加强“备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”；2015年中办印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，明确“有件必备、有备必审、有错必纠”，同年修订的《立法法》也对加强规范性文件主动审查和健全备案审查反馈机制作了专门表述；中央关于加强党领导立法工作的有关文件要求，“一切违反宪法法律的法规规章和规范性文件都必须予以纠正”；党的十九大报告强调，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。习近平总书记在党的十九届中央政治局第四次集体学习时强调指出，要维护社会主义法制统一，尊严和权威，加强备案审查能力建设。

政治上的坚定源于理论上的清醒。对规范性文件进行备案审查，既是推进“四个全面”战略布局、保障国家政令畅通、确保中央决策部署贯彻执行的重要手段，又是维护国家法制统一、保障公民、法人和其他组织合法权益的重要途径，也是宪法法律赋予人大常委会的一项重要职权。如何对标中央决策部署，在新的历史起点上深入推进规范性文件备案审查工作，发挥好审查监督职能和源头把关作用，是各级人大常委会必须面对的重要课题。2018年换届以来，湖南省人大常委会采取常委会党组理论学习中心组专题学、常委会组成人员集中学、机关干部重点学、备案审查工作人员系统学等方式，学深学透中央关于备案审查工作的最新指示精神，弄懂弄通与备案审查工作有关的业务问题和法律知识，邀请全国人大常委会法工委备案审查室的领导同志来湘授课，组织多位专家学者专题讲授《立法法》《监督法》及相关业务知识，今年3月在浙江大学还举办了一期全省人大系统备案审查工作培训班等。在全省营造了备案审查工作浓厚的学习氛围，丰富了知识，提高了认识，统一了思想。

（二）坚持问题导向，推动备案审查工作纵深发展

省人大常委会党组要求，人大系统“既要形成全省备案审查工作一盘棋的局面，还要让备案审查‘热’起来、‘实’起来、‘亮’起来”。针对全省备案审查工作思想认识不高、上下联动不够、工作机制不健全等问题，省人大常委会坚持问题导向，注重效果引导，推动备案审查工作走深走实，初步形成了全省人大系统上下联动、协同推进备案审查工作的良好氛围。省人大常委会党组两次专题研究并形成会议纪要，提出了“整体规划、共同推进、创新发展”的总体要求，法工委为此制定了《备案审查五年工作规划》，明确了考核约束指标。同时，省人大常委会坚持每年安排1-2次常委会会议听取备案审查专项工作报告，并召开全省市州人大常委会负责同志座谈会和市州人大备案审查工作座谈会，及时总结推广典型经验做法，推动备案审查工作进一步走深走实。此外，各市州人大常委会也在积极探索创新，有的主动加强请示汇报，争取党委主要负责同志专门听取备案审查工作情况汇报；有的从今年开始，每年安排1次常委会会议听取和审议备案审查专项工作报告；有的邀请同级政府主要负责同志到机关座谈，推动解决具体问题等。

（三）守正创新，着力加强备案审查工作机制建设

实效是检验备案审查工作水平高低的重要标准。为了求得实效，湖南省人大常委会在创新工作机制和工作方法方面做了一些有益的探索。

我们从五个方面进行了工作机制的创新：

一是强化保障机制。省人大常委会法工委设立备案审查处，市州人大常委会法工委设立备案审查科，县市区人大法制委专司备案审查工作。省市县三级人大将一批政治坚定、工作经验丰富的同志调整充实到法制委、法工委从事备案审查工作，各专委会、常委会工作机构也明确了专职从事备案审查工作的人员。另外，省人大常委会办公厅对备案审查平台建设和信息化建设，法规清理，培训学习和课题研究，第三方论证等工作所需经费予以充分保障。

二是建立协商推进报备工作机制。党中央提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，但相关配套制度设计并没有及时跟进。由于对地方“两院”能否制定具有司法指导意义的规范性文件存在争议，《湖南省规范性文件备案审查条例》没有将“两院”的规范性文件纳入备案审查范围。实践中，省级“两院”制发了不少具有司法指导意义的规范性文件。鉴于人大的备案审查是对“一府两院”制发的规范性文件最有权威性质的法律监督，也可以说是”红头文件"最后一道防线。如果人大放任不管，会形成监督空白，不符合“全覆盖”要求。省人大常委会经与“两院”充分协商沟通后，今年，“两院”主动报备了规范性文件，省人大常委会法工委逐一进行了审查。

三是完善联席会议制度。以前，省人大对规范性文件的审查，往往是法工委分送各专委会后，法工委和各专委会缺乏沟通协调。法工委“统”的作用，仅仅收到分送后再统计的效果；专委会的专业优势发挥也缺乏约束与激励机制，对规范性文件的审查往往只是专委会处室的意见，甚至只是承办人的意见，拿到专委会全会审查的情况很少。法工委和专委会缺乏协作，难以形成高质量的审查意见。2019年5月，省人大常委会秘书长主持召开了机关备案审查工作座谈会，省人大常委会的分管领导同志出席会议。会议明确联席会议由秘书长主持，法工委、各专委会、常委会工作机构分管备案审查的负责人为成员，必要时可以邀请司法厅负责备案审查的同志以及专家学者参加。联席会议主要是协调解决备案审查工作中的共同事务及重大问题，重点研究需要纠错的规范性文件。联席会议制度的完善扭转了法工委和各专委会“统”“分”不协调，审查意见质量不高的被动局面。

四是完善备案审查工作责任制。为增强工作的责任意识，提高备案审查工作质量，湖南省人大常委会建立了备案审查工作责任制，明确了承办人对审查内容的真实性负责，委员会分管领导对审查程序负责，委员会对审查意见负责。为落实责任制要求，我们设计了规范性文件备案审查登记表，分别体现了承办人、分管领导、委员会对被审文件的具体意见，有效地提升了审查工作的水平。

五是建立咨询和第三方审查制度。对备案审查中遇到的重点难点问题，尤其是那些缺乏界定标准，认定边界模糊，自由裁量幅度较大，不好把握的，需要在论证和广泛征求意见的基础上作出判断。今年，省人大常委会建立了立法专家库，聘请了56名专家为省人大常委会立法工作咨询专家，对备案审查工作中一些专业性较强的问题，借助外脑，发挥专业特长，尽可能避免误判；对于工作量大，内容复杂的专项审查，积极探索委托科研机构、大学等中介机构进行第三方审查。

同时，我们还创新做了四项工作：

一是开展专项审查。根据本届规划的要求，湖南省人大常委会坚持主动审查，在此基础上，每年开展一次专项审查。今年专项审查的主题是关于近三年来市州人大常委会对本级政府投融资平台的举债行为所作的决定。经审查，全省共有7个市州人大常委会对本级政府投融资平台的举债行为做出了47件决定，涉及金额逾200亿元人民币。尽管《政府投资条例》已于今年7月生效实施，国家对政府投资建设行为已有强制性规范，但市州人大常委会在《政府投资条例》生效前对政府举债所做的决定，是否合法适当，省人大常委会从备案审查的环节进行事后监督，对指导市州人大常委会依法履职，防范债务风险，无疑有积极意义。

二是推进信息化建设。近年来，全国人大常委会法工委着力推进全国人大系统备案审查平台建设。湖南省人大常委会积极响应，省本级的平台已于去年开通并运行，市州人大常委会的平台建设也在积极推进。我们两次发专函督促工作进度不理想的市、州，目前，全省14个市州已有8个建成，力争今年底全省全面完成平台建设工作。

三是进行法规集中清理。去年以来，全国人大常委会法工委部署了清理生态环保领域法规的活动，要求对标习总书记生态文明思想，严格按照上位法要求进行清理。湖南省人大常委会迅速行动，对生态环保类法规进行集中清理，发现问题法规共计14件。去年10月前采取打包修订等方式，全部修改到位。在此基础上，清理工作延伸到政府规章和规范性文件，我们将全国人大常委会法工委的清理要求和工作延伸建议一并转给省人民政府。目前，政府规章和规范性文件的清理工作已取得阶段性成果。

今年，我们对省本级现行有效的法规进行全面清理，采用委托第三方初步清理、政府相关部门清理、省人大专委会和工作机构清理相结合的方式，重点解决与习近平新时代中国特色社会主义思想和中央省委精神不相符，与上位法明显不一致，与湖南经济社会发展明显不适应，法规之间明显不协调，与新发展理念、机构改革职能调整、“放管服”改革、优化营商环境、创新引领开放崛起战略、打好三大攻坚战等方面要求不符的问题。

四是提前介入、指导监督法规配套规定的制定。《湖南省物业管理条例》已于今年元月实施，条例要求省住建厅一年内制定业主委员会成立与选举指导细则等4件配套制度，按照备案审查工作要求，配套制度出台应报送省人大常委会审查。为保证质量并及时出台，我们提前介入，在制定过程中参与重要制度设计的可行性论证，指导省住建厅将党建进物业小区，业委会拟任人选条件等以制度形式固化下来，有效增强了法规的操作性。

二、下一步工作设想

换届以来，湖南备案审查工作总体部署、共同推进的局面逐步形成，一系列新的举措已经收到较好的效果，“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求得以落实。然而，在努力做好备案审查工作的同时，还存在一些问题，主要有：一是基层备案审查机构设置不合理，力量薄弱；二是备案审查的社会参与度不高；三是与党内法规、规范性文件的备案审查工作联系对接不够；四是信息化建设和有效使用有待进一步加强等。为做好今后的备案审查工作，省人大常委会将按照中央部署和全国人大要求，紧密结合工作实际，进一步做精做实做细备案审查工作，努力推动备案审查工作上一个新台阶，重点做到四个“坚持”：

一是坚持党的领导。做好备案审查工作的根本保证是坚持党的领导，要将习近平新时代中国特色社会主义思想以及对人大工作的系列重要论述作为根本遵循，要将主要工作计划、重要工作安排、重大问题处理及时向党组请示报告作为基本工作要求。

二是坚持工作创新。立足推进社会公众有序参与、建立科学的审查标准和完备的审查程序，积极探索，主动创新，不断提高备案审查工作的质量。

三是坚持追求实效。全面作好备案审查的各项工作，将备案、审查、纠错等各个环节的工作抓紧抓实，不让一个规范性文件游离于备案审查之外，不允许一个有问题的规范性文件有生存的空间。

四是坚持自我提高。要加强自身建设，通过培训、学习，持续提高备案审查工作能力，通过平台建设和信息化建设全面提高工作效率和水平。

三、几点建议

一是建议全国人大常委会尽早出台备案审查工作规范，以加强对地方人大常委会备案审查工作的指导，改进和推动备案审查工作。

二是建议全国人大常委会统筹与司法部对地方性法规的备案审查工作，统一审查标准和要求，最好共用一个报备平台，减少地方的重复劳动。

三是建议全国人大常委会法工委加强与备案审查信息平台运营商的沟通，督促其开发审查功能，并增强系统的兼容性，促进审查效率的提高。