建立法联动机制  推动新时代市州地方立法工作

2015年立法法修改后，湖北13个设区的市、自治州均享有了立法权。湖北省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，紧紧围绕习近平总书记关于提高立法质量的重要论述，贯彻落实全国人大常委会和省委要求，着力构建省市两级立法工作联动机制，合力推进市州立法工作，切实提高市州立法质量和能力水平。自2016年以来，我省共批准设区的市、自治州地方性法规76件，有效促进了各地治理能力和治理水平的提高。

一、坚持正确的政治方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领推动市州地方立法工作

（一）坚持正确的政治方向，引领市州的立法工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从全面依法治国的高度，就人大立法工作作出了许多重要的指示和部署。习近平总书记明确提出，要以良法促进发展、保障善治、维护人民民主权利；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性；加强重点领域立法，坚持问题导向，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待；提高科学立法、民主立法、依法立法水平，确保立一件成一件。省人大常委会深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示，自觉同习近平总书记重要指示对标对表，同党中央决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，坚持以新思想为根本遵循，作为新时代立法工作和推动市州立法工作的科学理论和行动指南，贯穿于立法工作的全过程和各方面。

（二）坚持党的领导，为市州立法工作把关定向。立法工作是国家重要的政治工作，必须始终坚持党的领导，旗帜鲜明地讲政治。省人大常委会党组始终围绕贯彻落实党中央决策部署和省委要求推动市州立法工作，自觉将党的领导贯穿于立法工作的全过程和各方面。坚持省委领导立法工作，及时向省委请示汇报重要立法工作。为进一步推动市州高质量开展好立法工作，组织起草了《关于推进设区的市、自治州行使地方立法权的指导意见》，由省委研究同意后转发各地执行。目前，正组织起草《关于进一步加强和改进新时代省人大立法工作的意见》，拟于今年年底报省委同意后转发施行。积极推动市州人大常委会党组在立法工作中发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用，构建立法工作领导体系，强化每一部法规的起草单位、政府法制机构党组把关作用，对法规案在立法各环节的质量负责。

（三）坚持统筹谋划，为市州立法工作提供有力指导。省人大常委会科学谋划、统筹协调，加强全程指导、全程服务、全程把关，有力地推进了市州立法工作。自2016年以来，每年召开全省市州立法工作推进会，对构建省市两级立法工作联动机制提出了具体要求，各市州相互交流学习经验做法，形成立法工作整体合力。为进一步提高市州立法质量，推动各市州建立健全立法项目选题论证、方案论证、调研起草、论证审查、审议提出、审议修改、论证评估、审议表决等工作机制。组织制定了《湖北省设区的市、自治州地方性法规审批工作规程》以及《地方性法规报批文件格式》《地方性法规批准文本格式》，统一、规范市州报请批准法规的具体工作程序以及标准文件格式，为市州更好地开展立法工作提供有力支撑。

二、围绕新发展理念，立良法促善治，有效推动市州提升治理能力和治理水平

（一）紧紧围绕重点领域，立需要之法。省人大常委会紧紧围绕党的十九大提出的新时代坚持和发展中国特色社会主义的新使命，围绕贯彻落实新发展理念，聚焦大局所需、聚焦群众所盼、聚焦问题所在，从法规立项源头把好关。指导市州按照立法权限，突出地方特色，把握立法节奏，科学遴选和确定立法项目。目前，市州围绕高质量发展抓好高质量立法，围绕保障改善民生抓好惠民立法，围绕生态环保重点问题抓好环保立法，围绕社会主义核心价值观抓好弘德立法，制定出台了一批立得住、行得通、真管用的地方性法规，通过立法引领、推动、规范和保障各个领域的改革发展，保障人民群众对美好生活的需要，有效促进各地治理能力和治理水平的提高。

（二）紧紧围绕地方特点，立特色之法。有特色是地方立法始终富有生命力的重要体现，也是衡量立法质量的重要标准。各市州着眼于选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来立法，坚持从实际出发，体现地方需求，突出地方特色，立符合当地实际的法，立改革发展管用的法，立人民群众需要的法。襄阳、荆州两地拥有历史悠久的古城，同时又拥有汉江和长湖，为保护好这一方山水、传承一方文化，分别制定了古城保护和汉江、长湖保护条例。“青铜故里”黄石市拥有铜绿山古铜矿遗址等众多工业遗存，“香城泉都”咸宁市拥有十分丰富的地热资源，恩施自治州拥有得天独厚的硒资源，为了保护和利用好这些不可多得的资源，推动一方发展，造福一方百姓，分别制定出台了一批有特色的地方性法规。

（三）紧紧围绕人民中心，立为民之法。各市州始终坚持人民的主体地位，坚持立法重点紧贴民生，抓住人民群众、社会关心的热点、难点和焦点问题，积极回应关切。聚焦人民群众对绿水青山蓝天的期盼，13个市州均出台了山、水、大气等生态环境保护的法规；聚焦人民群众反映强烈的生活和居住环境问题，有11个市分别出台了吃、住、行等与老百姓生活息息相关的条例；聚焦人民群众对历史文物保护和文化传承的需求，有6个市出台了非物质文化遗产、革命遗址遗迹保护等条例。在所有条例的制定过程中，都坚持充分发扬民主，深入群众、深入基层，倾听民意，集中民智。拓展公民有序参与立法途径，不断完善立法座谈、听证、评估、征求意见等工作制度，建立健全基层立法联系点、法律顾问制度，努力做到使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

（四）紧紧围绕问题导向，立管用之法。“工欲善其事，必先利其器”，只有立高质量的法，立真正管用的法，才能为立法发挥引领和推动作用，提高治理能力和水平提供保障。省人大常委会指导市州在立法工作中，始终以问题为导向，找准问题“切口”，深入分析立法需求和现实情况，强化制度设计，努力制定出可执行、可操作的条款。宜昌市制定电动自行车条例之初，拟将电动车、电动自行车、电动摩托车等监管难题全部涵盖，在立法过程中，发现在一部法规中难以解决所有问题，经建议调整缩小范围，最终出台的电动自行车管理条例社会反响很好，据统计，条例施行后，电动自行车事故率较之前减少了58%。襄阳市制定汉江流域水环境保护条例时，找准沿岸工业、农业面源以及船舶等重要水污染源，制定出有针对性的条款，切实解决水污染防治和水环境保护问题。

（五）紧紧围绕法制统一，立依法之法。坚持法制统一、依法立法是地方立法必须遵循的原则。省人大常委会在审查批准报批法规时，切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护法制统一和尊严。一方面指导各市州准确把握立法权限范围。各市州在立法选项时，对于有些项目是否属于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”范围不好把握时，及时予以指导，必要时向全国人大请示汇报，确保立法选项符合立法权限范围。另一方面，对于报请批准的法规，主要审查合法性和明显不合理的内容，重点是扩大或缩小上位法的禁止范围，与上位法的处罚行为、种类和幅度不符，减少或限制上位法赋予的权利或者增加当事人义务等方面，发现违反上位法和相关法律法规规定的，及时予以纠正，坚决杜绝“立法放水”。

三、勇于创新实践，构建省市联动机制，共同做好新时代市州立法工作。

（一）立法工作体系的联动。在省人大常委会的推动和指导下，市州完善了“党委领导、人大主导、政府依托、公众参与”的立法工作总体格局和工作体系。一是健全立法项目组织体系，实行人大立法工作同党委决策部署“同向同行”，立法相关主体“并联并行”，法规领导小组和工作专班全程参与的“直通直行”制度。二是健全立法项目责任体系，法规起草单位、政府法制工作机构、法制委员会、有关专委会、法工委等责任主体，实行“全程参与、分段领跑、各负其责”，领跑单位对本阶段的法规质量负责。三是健全立法项目“五个之前”的论证把关体系，对法规起草之前制定的工作方案以及法规草案在起草单位提交之前、政府提出议案之前、列入常委会会议议程之前、提交常委会表决之前，由责任主体组织论证，保障各环节法规草案的总体质量。

（二）立法项目选题的联动。做好立法项目调研论证、立法计划的编制是提高地方立法质量的首要环节。健全省和市州人大立法项目选题的联动机制，建立市州人大编制立法规划和年度立法计划征求省人大意见以及省人大意见批复制度。一是市州人大常委会在立项选题时，首先要组织开展课题研究，对立法的必要性、可行性进行科学的研究论证。二是明确市州立法“特殊、特有、特色”和“不贪大求全”“小切口”的总体要求，对省、市州两级立法项目进行统筹协调，不搞重复立法、同名立法、同质立法。自行使立法权以来，市州法规目前80%以上均是创制性立法。三是引导市州把握好立法数量和立法质量的关系，科学合理安排立法项目，立法数量服从立法质量，立法数量与立法队伍建设和立法能力相匹配。四是建立市州人大立法联络员队伍，实行立法计划执行情况报告制度，跟踪立法计划的执行情况。

（三）立法项目工作安排的联动。做好立法项目方案论证是提高地方立法质量的基础环节。健全省和市州人大立法项目方案论证的联动机制，建立市州立法项目方案省和市州会审制度。市州所有立法项目按照“同向同行、并联并行、直通直行”和“五个之前”的总体要求，制定工作方案，对市州人大、政府以及法规起草单位的立法工作领导体制、责任体系以及工作环节、步骤、时限等进行安排，报送省人大常委会。省人大有关专门委员会、常委会法规工作室全程掌握各市州立法推进情况，按照工作进程及时跟进给予指导和服务。

（四）法规草案调研论证的联动。做好法规草案调研论证工作是提高地方立法质量的重要环节。健全省和市州法规草案调研论证的联动机制，建立省和市州人大联合调研论证制度。省人大常委会选择部分有区域性立法特殊要求的立法项目，委托相关市县人大常委会开展立法调研、提出调研报告和修改意见建议，如制定湖北省清江流域水生态环境保护条例时，发挥市县人大常委会熟悉基层情况的优势，请清江流域所属的宜昌市、恩施州以及清江流经的10个县（市）开展立法调研，为省人大常委会立法提供决策参考，同时也为市州开展流域性立法提供经验。市州人大常委会可以就矛盾焦点突出的法规邀请省人大常委会参与立法调研论证，提前把握报请批准法规的重难点问题以及合法合理性问题。市州相同或者相近立法项目还可以组织开展联合调研论证。

（五）法规草案审查论证的联动。做好法规草案审查论证工作是提高地方立法质量的关键环节。健全省和市州法规草案审查论证的联动机制，建立市州人大法规草案提请表决前的审查论证制度。为确保法规质量，我省市州法规原则上实行三审四通过制度，因此省人大常委会在市州法规二审、三审、建议表决前的“三个环节”严格把好审查关。一是二审后报送环节。省人大常委会立法工作机构对法规是否符合宪法精神、立法范围、合法性、明显不合理以及立法技术规范等提出审查意见，将合法性和主要矛盾焦点问题提前消化。二是三审后报送环节。省人大常委会立法工作机构对三审修改过后的法规进行总体把关。三是在提请表决前，组织开展立法中论证评估，再次对提请表决的法规进行把关，努力将问题都化解在报送常委会审议批准之前。同时，我们创新开展“1+13”联审联评，选择市州重要法规，由省和13个市州人大常委会的立法工作骨干共同对法规的合法性、合理性和可操作性等进行审查评价，提出修改完善意见，促进全省整体立法水平和能力的提高。

（六）法规审议批准的联动。做好法规审议批准工作是提高地方立法质量的终审环节。健全省和市州法规审查批准的联动机制，完善市州法规审议批准制度。省人大常委会审议报批法规时，省、市两级相关立法工作人员同时参加分组审议，对常委会组成人员提出的问题进行解释说明；分组审议结束后，省市两级立法工作人员共同对审议意见逐条研究，充分交换意见后形成修改意见，提请常委会会议审议。建立意见反馈机制，对于常委会组成人员审议意见的吸收情况及时予以反馈。报批法规表决通过后，及时批复，由市州人大常委会按照批复意见予以公布施行并按照要求报送备案。

（七）立法队伍建设的联动。加强立法队伍建设是提高地方立法质量的重要保障。省人大常委会按照全国人大的要求和承担立法服务保障职能需要，对市州人大常委会立法工作机构设置和人员配置提出明确要求，统筹布置、统筹推进，将市州立法工作人员配备情况纳入法治湖北目标考核范围，并将立法能力和立法数量挂钩。在提高立法业务能力上，每年组织召开立法工作座谈会、立法干部培训班，开展立法业务学习研讨、经验交流。同时综合运用跟班学习、专题研讨、联审联评等形式，有计划、多渠道的开展立法工作人员培训，提高立法综合能力和水平，推动市州加强立法人员素质和能力建设。