加强备案审查制度探索 发挥立法监督重要职能

开展规范性文件备案审查工作是宪法法律赋予人大及其常委会的重要职责，是党的十八大以来党中央着力强调的一项重要任务。黑龙江省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略为指导，深入贯彻落实党中央关于推进全面依法治国、加强备案审查制度和能力建设的部署要求，加大备案审查工作力度，积极探索建立和健全备案审查制度和工作机制，推动我省人大系统备案审查工作走上规范化、法制化轨道。通过依法行使备案审查职权，增强备案审查实效，维护法制统一，保证宪法和法律全面有效实施。

一、完善制度，为备案审查工作提供组织保障

为贯彻落实党中央要求，加强备案审查制度和能力建设，迫切需要将我省备案审查工作中行之有效的制度和措施等重要内容以地方性法规的形式确定下来，使全省各级人大常委会备案审查工作有法可依、有章可循。

为此，省人大常委会法工委于2017年10月，着手起草制定《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例）。2018年8月，省十三届人大常委会第四次会议审议通过该条例。条例对规范性文件的概念、报送备案的范围、备案审查的职责分工、审查标准、审查方式和工作程序、审查结果的处理、备案审查工作监督等作了具体规定，建立健全了备案审查工作运行机制，为我省各级人大常委会依法开展备案审查工作提供了制度遵循，使我省人大系统备案审查工作走上规范化、法制化轨道。条例有三个突出特点：

一是扩大备案审查范围，实现“全覆盖”。2015年，中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出建立党委、人大、政府备案审查系统联动机制。党中央的要求很明确，即实现备案全覆盖，所有的规范性文件都要纳入相应的审查系统，不能游离系统之外;就人大常委会的监督职责而言，宪法法律都对规范性文件备案审查作出了明确规定和要求,只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。政府、监察委和“两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，其制定的规范性文件报人大常委会备案审查是题中应有之义。基于这样的认识，我省人大常委会进行了积极探索实践。我们主动与省监察委沟通，由省监察委经书面征求国家监察委意见，同意将其单独制发的规范性文件纳入备案审查范围。同时，我们征求省法院、省检察院的意见，并向省委请示报告，向全国人大常委会法工委请示咨询。2018年制定出台《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，创制性地将监察委单独制发的规范性文件和“两院”制发的涉及审判、检察工作的规范性文件都纳入备案审查范围，在全国率先以地方性法规加以明确,对保证各级政府、监察委、“两院”依法行使职权，具有重要意义。

二是响应党中央要求，落实弘德立法。2018年3月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持社会主义核心价值体系，着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程，力争经过5到10年时间，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系。根据这一要求，条例在全国首次将社会主义核心价值观列入备案审查标准，在合宪性、合法性基础上，把社会主义核心价值观作为审查的重要内容。同时，还把我省长期革命和建设中形成的具有龙江特色的“东北抗联精神”、“北大荒精神”、“大庆精神”、“铁人精神”直接写入刚刚通过的《黑龙江省文明单位建设条例》之中，从而树立鲜明的价值导向，充分体现国家和社会的主流价值观。

三是建立备案审查工作报告制度，强化刚性约束。为强化备案审查制度的刚性约束，增强监督实效，在全国人大常委会法工委向全国人大常委会专题报告2018年度备案审查工作情况的示范引领下，条例确立了按年度向人大常委会报告备案审查工作制度。2019年4月，省十三届人大常委会第十一次会议上，省人大常委会首次听取和审议了《黑龙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于规范性文件备案审查工作的报告》。组成人员认为，人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度的健全和实施,将为备案审查工作的公开透明奠定良好基础。

二、上下联动，合力推进备案审查工作

2015年，立法法修改，赋予所有设区的市行使地方立法权。我省十二届人大常委会于2016年6月和12月，分两批确定了除哈尔滨、齐齐哈尔市（1982年作为较大市获得立法权）以外的十个设区的市开始行使地方立法权，进一步扩大了地方立法主体范围。省人大常委会法工委作为备案审查工作机构相应增加了对设区的市人大常委会制定的地方性法规进行审查（由省人大常委会批准）、对设区的市人民政府制定的规章进行备案审查的职责。为此，省编办下发文件规定，省人大常委会法工委备案审查室单独设立，编制五名。各设区的市成立法制工作委员会，设立办公室、法规科、备案审查科三个机构，编制6至8名。省人大常委会法工委积极指导和推动新赋予立法权的设区的市人大常委会成立法工委，设立备案审查工作机构，配备专业人员。我省人大系统备案审查工作实现机构贯通，上下联动，全力推进备案审查工作。

（一）省人大常委会加强培训，提高备案审查工作能力和水平

为提高全省人大系统备案审查工作能力和水平，2017年、2018年，省人大常委会法工委连续两年举办全省人大系统备案审查工作培训班，分两批对全省各设区的市及所辖县、区人大常委会从事备案审查工作的人员等600余人次进行了培训。课程设置上注重理论与实践相结合，既有理论阐述，又有备审实务。邀请了10余位全国和省内外知名的专家学者进行授课。2018年5月，邀请全国人大常委会法工委副主任张勇出席培训开班式，并作《深入推进备案审查工作，为健全宪法监督制度奠定基础》的讲座。张勇副主任还到牡丹江、伊春两市以及县级市东宁市对我省备案审查工作进行了现场指导。省人大常委会副主任李显刚作培训动员讲话，对全省备案审查工作进行具体部署。通过培训，使全省备案审查工作人员能力素质与备案审查工作逐步相配套、相适应，推动了各级人大常委会备案审查工作的全面开展和水平提升。今年年底前，省人大常委会法工委还将对我省备案审查条例的贯彻实施开展培训。

（二）设区的市、县积极行动，推动备案审查工作落到实处

我省条例出台后,各设区的市人大常委会结合自身工作实际，纷纷就报备、审查、纠错、审查建议反馈等问题制定了一整套行之有效的工作机制，不断探索创新备案审查工作。哈尔滨市人大常委会起草了关于贯彻实施条例若干意见，对内部分工和工作程序做了进一步明确。牡丹江市人大常委会制发了文件，编辑了条例学习30问，对今后一个时期全市规范性文件备案审查工作提出了指导性意见。大庆、伊春、鹤岗市人大常委会制发了规范性文件备案审查工作收文登记、分送登记、备案审查意见表等一系列表格样本，进一步完善了备案审查工作规范。绥化市还建立了专门的备案审查工作档案室。特别是东宁市人大常委会备案审查工作，勇于创新突破，大胆尝试，形成了“变事后审查为前置审查”“与区域内中省直单位衔接联动机制”“人大代表参与备案审查”等一系列经验。2017年9月，省人大常委会法工委在东宁市召开全省人大系统备案审查工作现场推进会，将东宁经验在全省人大系统加以推广。

三、关口前移，提高设区的市地方性法规质量

立法法规定，设区的市制定的地方性法规报省级人大常委会审查批准，是在地方立法扩权，立法格局多元的情况下，维护社会主义法制统一的重要举措。我省人大常委会高度重视审查批准工作，将其作为备案审查工作的一个重要部分，具体工作由省人大常委会法工委备案审查室承担。既严把法制统一关，做好审查批准工作，又加强对设区的市立法工作的指导，提高地方立法质量。

（一）规范审查批准环节，严把法制统一关

为进一步加强省人大常委会对设区的市地方性法规审查批准工作，规范审查批准环节，有效指导设区的市立法工作，积极探索规范、高效的审查批准工作机制，依据我省立法条例的规定，制定了《黑龙江省人大常委会审查批准设区的市地方性法规办法》，于2018年12月提请省十三届人大常委会第十六次主任会议通过。《办法》对设区的市地方性法规从立项到审查批准，再到法规生效备案的程序予以规范。明确了设区的市应当在每年1月31日前将年度立法计划报省人大；设区的市地方性法规草案一审后7日内，报省人大审查指导；设区的市地方性法规表决通过后10日内，报省人大审查批准。对个别条款存在的合法性问题，可采取附审查修改意见的形式批准。对其他合理性意见，转设区的市研究处理。同时，通过配套文件，统一规范了设区的市提请审查批准的文件格式以及地方性法规生效后，设区的市制发公告、公报以及备案的要求，从而有效保证了设区的市立法质量和法制统一。近三年来，共审查批准设区的市地方性法规51件。

（二）注重提前介入指导，严把立法质量关

省人大常委会法工委将审查批准设区的市地方性法规关口前移，变被动审查为主动提前指导。对设区的市每一部地方性法规从立项开始进行提前介入，立法过程全程参与，及时了解立法情况，对重要项目参与立法调研，既在合法性和重大适当性问题上严格把关，又帮助解决立法中遇到的实际问题，提高立法技术和立法质量，推进我省设区的市立法工作整体水平不断提高。

一是在选题上，指导设区的市坚持小切口立法，提高精细化水平。把党的政策、国家法律通过地方性法规进行细化、具体化，以小切口解决大问题。推进精细、精当、精准立法，精细选题、精当表述、精准规范。我们指导牡丹江市人大常委会制定的餐厨废弃物管理条例，明确了餐厨废弃物管理实行单独投放、统一收运和集中处置的原则，从源头上斩断“地沟油”“泔水猪”等非法利益链，保障了食品安全和人民群众身体健康。

二是在内容上，指导设区的市立法突出实用性。地方人大要把握好地方立法的定位和功能，与国家法律和省级地方性法规做好衔接，结合本地实际，把重点、难点问题和具体问题作为切入点，突出立法的实用性。我们指导伊春市人大常委会制定的废弃食用菌包污染环境防治条例，立足于确保伊春林区特有的木耳种植业可持续发展,实现了富民产业与绿水青山的双赢。

三是在体例上，指导设区的市立法具有可操作性。上位法已有的规定尽量不重复，关键是解决实际问题，把体现地方特色、特需条款作为重点规范。条款表述上做到精炼准确，无歧义，不模糊，易于理解和执行。我们指导哈尔滨市人大常委会制定的查处假冒巡游出租车若干规定，全篇共计9条，在制度设计上实现了交警和运管部门无缝衔接，填补了执法盲区，对假冒巡游出租汽车进行了有力的精准打击。

四、加大力度，增强备案审查工作实效

在加强备案审查制度建设的同时，省人大常委会围绕贯彻落实省委中心工作,服务全省改革发展大局，加大主动审查力度，开展重点审查，增强备案审查工作的实效。一是围绕防范化解重大风险。提前介入审查了省政府规范性文件《黑龙江省小额贷款公司管理办法》；二是围绕优化营商环境。督促省政府对涉及以审计结果作为政府投资建设项目结算依据的相关地方性法规和规范性文件进行清理，及时出台了《关于进一步加强审计工作的通知》；三是围绕实施乡村振兴战略。提前介入审查了《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》，建议加快《黑龙江省农村集体经济组织管理条例》的立法步伐；四是围绕转变政府职能和“放管服”改革等重点领域。在审查批准某市《城乡规划条例》解释案过程中，结合该市实际，促使合法、合理地设定该市棚改项目建设日照间距新旧标准的适用条件；五是围绕生态环境保护。审查纠正了某设区的市具有典型立法性质的红头文件《湿地管理办法》中有关违背上位法的内容。同时，对不适应全省经济社会发展的规范性文件督促省政府及时进行清理。2018年，省政府共修改18件，废止94件规范性文件，有效保证了改革与法治的统一。

黑龙江省人大常委会备案审查工作，作为地方人大立法工作的重要组成部分和立法监督的重要手段，经过近三年的不断探索和实践，取得了一定成效。   

一是党的领导更加有力。2015年起，省委连续三年将全省人大系统备案审查工作纳入全面推进依法治省重点工作。省委办公厅牵头建立了党委、人大、政府备案审查衔接联动机制，最大限度发挥人大备案审查整体功能，为增强备案审查监督实效提供了组织保障。

二是制度建设更加完备。我省初步形成了以《黑龙江省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》为统领，《黑龙江省人大常委会审查批准设区的市地方性法规办法》为补充，各设区的市、县（区）备案审查工作规范为配套的制度体系，为全省人大系统备案审查工作的规范化提供了制度支撑。

三是监督成效更加明显。备案审查工作从单纯关注报备文件的合法性和适当性问题，转化为激活“一府一委两院”内部文件管理职能，实现制发规范性文件从起草、公开、报备、审查再到清理、修改、废止全流程的常态化管理，监督成效显著增强。截至2019年8月底，备案审查省人民政府规章现行有效78件，规范性文件现行有效526件；备案审查设区的市人民政府规章现行有效41件。报备工作实现常态化，漏报、迟报、瞒报现象基本消除。

我省人大系统备案审查工作在全省各级人大常委会的共同努力下，总体上已走上规范化、法制化轨道。但是，也应该清醒地看到，备案审查工作开展不均衡的问题还在不同程度存在。有的备案审查工作机构、工作人员配备不到位，有的审查工作方式、工作任务执行不到位，有的还存在对公民、法人根本利益保护不到位、对破坏营商环境等公权力不当行使监督不到位的情况，这些问题距离监督政府依法行政的法治要求还有一定差距。下步，我省要落实好党中央和全国人大常委会关于备案审查工作的各项要求，进一步加强和改进备案审查工作，全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”，让备案审查制度长出牙齿、增强咬合力。