强化审查指导 着力提升设区的市立法工作质量和效率

2015年修订的立法法赋予设区的市立法权后，河南省人大常委会积极作为，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，按照党中央和全国人大常委会的要求，围绕省委决策部署，立足河南实际，以提高地方立法工作质量和效率为切入点，多措并举，扎实推进设区的市地方立法工作，取得了显著成绩。截止今年9月，共制定79部设区的市地方性法规和1件具有法规属性的打包修改决定，其中城乡建设和管理类法规37部，生态环保类法规33部，历史文化类法规7部，设区的市地方立法条例3部。按照立法法的规定，河南省人大常委会加强对设区的市立法工作的指导，增强地方立法整体实效，切实提高其立法质量和效率。主要体现在以下三个方面：

一、科学立项，为提高立法工作质量和效率筑牢根基

我省各设区的市开展立法工作，大都是“新手上路”。立法热情和工作积极性很高，但在立法经验、立法能力以及对立法规律的把握方面都还存在不足，需要在省人大常委会的帮助下，补齐短板。法规立项作为立法工作的首要环节，更加需要省人大常委会的指导和审查把关，确保设区的市立法工作能够开好头、起好步，行稳致远。

（一）立项审查，源头把关

法规立项是对立法质量的源头控制。如果立法资源配置不合理，立法项目选择不当，没有结合当地实际坚持问题导向，会造成立法的及时性、针对性和可操作性不强。这样的法规要么不好用不管用不解决实际问题，要么难以有效实施，无法发挥对经济社会发展和改革的引领、推动和保障作用。因此，提高设区的市立法质量的前提，就是做好其立法项目的审查把关。一是对立法项目是否超越立法权限进行把关。按照立法法的规定，省人大常委会法工委从“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面对设区的市立法项目进行严格把关，避免各设区的市因理解上的误差而超越立法权限进行立法，确保每个法规项目都能“立得住”，不越权、不越位。比如，我省某市刚刚获得立法权后，拟制定循环经济条例，因对设区的市立法权限把握不准，报请省人大常委会法工委征询意见，请求指导帮助。省人大常委会法工委根据其立法目的和需要解决的问题，将法规题目修改为“循环经济生态城市建设条例”，并对条例内容进行了整合。条例立足该市作为全国首批循环经济试点城市和节能减排示范城市的实际情况，将经济建设与生态城市建设有机结合起来，将该市经济转型和海绵城市建设过程中积累的绿色发展、低碳发展等好的经验通过立法形式固定下来，有效地促进了当地经济社会的全面、协调和可持续发展。条例成为我省设区的市赋予立法权后审查批准的第一部地方性法规。二是指导各设区的市结合当地实际突出地方特色。针对我省个别设区的市在立项时存在贪大求全的情况，省人大常委会法工委建议他们尽量不要进行综合性的立法，多探索“小切口”立法，尽量做到一事一立、一事一法，结合当地实际，找准立法空间，充分利用地方立法距离群众较近的优势，发挥好设区的市立法的细化、补充和创新作用，体现地方特色，着力解决地方经济社会发展中的重点问题、难点问题、具体问题，精细选题，精准立法，做到“小而精、真管用”，增强法规的针对性和可操作性。几年来，在省人大常委会法工委的指导下，各设区的市制定了一批体现本地特色的地方性法规，如信阳市传统村落保护条例、安阳市林州红旗渠保护条例、南阳市白河水系水环境保护条例、漯河市沙澧河风景名胜区条例、三门峡市白天鹅及其栖息地保护条例、河南小秦岭国家级自然保护区条例等。三是对是否属于重复立法进行把关。在一些国家和省级立法已经比较完备的领域，如果按照现行上位法即可解决问题的，建议各设区的市暂不进行立项，从源头上避免立法重复和立法资源的浪费。同时，对于已经列入省本级立法计划的项目，建议各设区的市原则上就相同事项暂缓立项；防止出现设区的市法规刚审批通过不久，就因省级法规制定或修订而造成不一致的情形。

（二）科学统筹，急需先立

在完成常规立法项目的同时，我们还主动适应新时代、新形势，把握立法工作的新要求、新特征，及时回答时代赋予的新课题，提高立法工作效率。对于党委有要求、现实有需要、群众有期待的立法项目，我们弘扬“马上就办”的精神，迅速启动、抓紧立项，既重效率、又出精品。比如，我省开展的“快速推进大气污染防治领域立法”专项部署。2018年5月，栗战书委员长在河南检查大气污染防治法实施情况时强调，要用法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天。7月，全国人大常委会加开一次会议，审议通过了《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。随后，全国人大常委会法工委又发函要求各省级人大督促设区的市加强加快大气污染防治方面的地方立法工作。9月，栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上再次强调，要求各地加快大气污染防治方面地方性法规的制定或修订工作。我们按照栗战书委员长的指示和全国人大常委会的要求，立即安排部署相关工作，及时召开了我省部分设区的市参加的大气污染防治立法工作推进会，确定豫北、豫西7个设区的市要率先立项，尽快出台大气污染防治地方性法规。在制定今年的立法计划过程中，我们又要求全省17个设区的市大气污染防治立法全覆盖。按照“成熟一个，审批一个”的原则，目前，已有9个设区市的大气污染防治方面的地方性法规被审查批准，其他各市也将于今年年底前全部出台。

二、提前介入，为提高立法工作质量和效率夯实基础

为了提高设区的市立法质量和效率，省人大常委会创新工作方式和方法，进一步加强对设区的市立法工作的指导。2016年10月和2017年7月，省人大常委会主任会议先后通过了《关于审查批准设区的市的地方性法规的工作意见》和《审查批准设区的市的地方性法规工作规程》两个文件，要求省人大常委会法工委提前介入，全程指导。《河南省地方立法条例》在制度设计上，进一步明确了提前介入制度。条例明确规定，“设区的市的人民代表大会常务委员会对地方性法规草案第一次审议后，其法制工作机构应当及时征询省人民代表大会常务委员会法制工作委员会对该地方性法规草案的意见。”省人大常委会法工委对各设区的市人大常委会法工委报送的每一部一审后的法规，在征求省直有关方面意见的基础上，都进行认真研究，从合法性、适当性、协调性、技术性等四个方面对设区的市进行“面对面指导、一对一帮扶”，取得了很好的效果。

（一）合法性

根据立法法规定，省级人大常委会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查。我省人大常委会法工委将各设区的市一审后报送的法规草案，及时发送至省人大有关专门委员会和省直相关单位书面征求意见，充分发挥各部门的专业优势；同时组织人员对法规草案进行认真研究，逐条审查有关条文内容是否有上位法依据，是否与上位法的规定相一致，并对涉及行政许可、行政处罚、行政强制的条文进行重点审查，确保不冲突、不抵触。比如，有的设区的市法规草案中规定的行政处罚与上位法不一致，突破了上位法规定的行政处罚的种类和幅度；有的设区的市法规草案增设了行政许可或者对已有的行政许可增设了违反上位法的新条件；还有的设区的市法规草案违反行政强制法的规定，超越权限设定行政强制措施和行政强制执行等等。对此，我们均要求各设区的市严格按照上位法的有关规定进行修改，确保每一部地方性法规都能合法合规。

（二）适当性

我国宪法和地方组织法都规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。因此，在保证设区的市地方性法规合法性的基础上，我们还注重从适当性方面对设区的市法规予以指导。从法规制度设计的合理性、权利义务设置的科学性、条文规范的可行性等方面进行把关，帮助各设区的市充分借鉴省内外各地的立法经验，解决法规制度设计上权责失衡、给公民增加不适当的义务、可操作性不强等问题，并结合当地实际对法规进行优化调整，努力做到法规制度设计和条文内容的科学合理。比如，有的设区的市在城市市容和环境卫生管理条例草案中规定了大量的公民、企事业单位等社会各方的义务和责任；与之相反，对政府的职责却规定的相对较少。对此，我们提出建议，要实现“城市管理上档次、市容环境洁净美”，不能单单只靠增加公民和企事业单位责任这种“只堵不疏”的方式；而是要强化政府的主体责任，“化堵为疏”，增加城市环境卫生设施建设，提高政府的基础服务水平。

（三）协调性

立法法规定，省级人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。据此，我们在审查批准设区的市地方性法规时，还注重与省政府规章做好衔接，保持协调一致。如果发现是省政府规章不适当，我们在批准设区的市地方性法规的同时，建议省政府对规章作出修改；如果是设区的市地方性法规不适当，责成设区的市人大常委会对地方性法规进行修改，和省政府规章衔接一致；如果是设区的市地方性法规与省政府规章均不适当，则分别按照上述两种办法进行处理。比如，我们在审查某市的城市绿化条例时，发现该条例对“擅自砍伐、移植古树名木”的行为设置了“每株五万元以上五十万元以下罚款”的处罚；这一规定与省政府《河南省城市绿化实施办法》第二十一条“擅自砍伐或者迁移古树名木，处一百元以上二千元以下罚款”的规定不一致。经过研究，我们认为，该省政府规章制定于1998年，距今已有20余年的时间，因此该规章中的部分规定已经不能适应当前经济社会发展的实际情况。鉴于此，我们专门向省政府法制部门发函，说明相关情况并作出处理决定，批准该设区的市制定的城市绿化条例，有关罚款额度在该设区的市按照批准的地方性法规的规定执行，不再执行省政府规章。

（四）技术性

为了保证设区的市立法高质量，我们在把好法规草案合法性和适当性的同时，还就立法技术规范等技术性问题对设区的市进行指导，从标题、语言文字、框架结构等方面进行技术把关，重点解决文不对题、篇章体例不清晰、语言表述不规范等问题。比如，我省某市一大型湖泊保护条例草案，将该市的水环境保护和水资源利用等事项一并纳入条例进行规范和调整，导致该法规草案的框架结构混乱、法律关系复杂、条文繁多冗长。对此，我们帮助该市将条例草案进行精简整合，删去了与条例主旨不相关的内容，增加了一些与生态保护有关的内容，从而使条例逻辑清晰、结构合理。又如，部分设区的市法规存在管理主体表述不规范、语言表述不准确和没有使用“法言法语”、没有规定行为模式却设置法律责任等问题。对于这些问题，我们均对设区的市予以指导，帮助各设区的市按照立法技术规范的要求对法规草案作进一步修改和完善。

三、审查批准，为提高立法工作质量和效率强化保障

我省地方立法条例规定，报请省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，由省人民代表大会法制委员会审查后，向主任会议提出审查情况的报告，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。同时规定，省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，经一次会议审议后即交付表决。

为了保证设区的市法规质量，对设区的市二审后报请审批的地方性法规，省人大法制委再确定专人负责，常委会法工委协助修改，并由法制委员会召开全体会议对条例进行统一审议，把好提交主任会议审议和常委会审查批准前的最后一道检验关口。通常情况下，有关的合法性问题在常委会法工委“提前介入”阶段就已经解决了。法制委员会审议时，主要把握三个方面：一是对之前法工委提出的有关合法性意见的采纳情况进行审查，二是对条例中重点、难点问题的解决情况进行把关，三是对条例修改过程中产生的新问题进行审议。如果在审议过程中，发现条例仍然存在合法性等重大问题没有解决，则交由该市人大常委会修改后按照程序重新报送。如果条例没有同宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的情形，则提交主任会议进行审查。之后，根据主任会议的意见对条例再作修改，提请常委会审批。常委会期间，在充分吸收和采纳常委会组成人员审议意见的基础上，对法规再作进一步完善，提请常委会表决通过。通过执行上述严格的审查批准程序，实现对设区的市条例的全程把关，在提高立法效率的同时，确保法规的质量。

几年来，在省人大常委会和各设区的市人大常委会的共同努力下，我省各设区的市立法工作成绩斐然，为当地经济社会发展、保障和改善民生提供了强有力的法治保障。在今年5月召开的全国法规规章备案审查工作会议上，司法部通报了2018年法规规章备案审查发现问题的情况，其中对报送国务院备案的1347件法规规章审查后，发现存在问题的地方性法规140件，我省地方性法规没有问题。下一步，我们将继续探索，勇于担当，积极作为，科学合理地谋划立法工作，做到与时俱进、开拓创新，力争使河南设区的市立法工作再上新台阶、取得新成就。