立法与改革决策相衔接，推动制度创新

习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中发〔2018〕12号）赋予海南“三区一中心”新的战略定位，党中央决定在海南全岛建设自由贸易试验区，并逐步建成开放水平最高的中国特色自由贸易港。新使命、新任务对海南地方立法工作提出了更高要求，如何学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和关于立法工作的重要论述，坚持立法决策与改革决策相衔接，推动制度创新，努力提高立法与改革衔接的速度、准度和精度，建立健全与海南自由贸易港建设相匹配、与国际规则惯例相衔接、与中国特色社会主义法治体系相适应的法律法规制度体系，以高质量立法引领推动高质量发展，为海南全面深化改革开放提供更加坚实的法治保障，成为海南勇立潮头必须解答的时代课题。

一、立法与改革决策相衔接的实践做法

自1988年4月海南建省办经济特区以来，在中共海南省委的正确领导下，省人大及其常委会认真贯彻落实中央和省委重大决策部署，坚持改革方向、关注改革进程，回应时代命题，依法行使地方立法权和经济特区立法权，充分发挥“立法试验田”作用，一些先行先试的立法取得了成功，走出了一条以立法促改革、促开放、促发展的新路子。2018年4月13日以后，在推进海南全面深化改革开放的进程中，省人大及其常委会深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，坚持法治先行，更加注重立法与改革决策相衔接，既运用经济特区立法权和地方立法权，又严格落实中央12号文件关于“本意见提出的各项改革政策措施，凡涉及调整现行法律或行政法规的，经全国人大或国务院统一授权后实施”的规定，做好请求国家调整法律、行政法规的相关工作，确保重大改革于法有据。

（一）运用经济特区立法权和地方立法权，实现立法与改革决策相衔接

一年多来，海南省人大及其常委会紧密结合海南自贸区（港）实际，对党中央和省委下了改革决心、定下改革基调、提出改革举措，需要立法落实的，将其尽快高效平稳地反映到地方立法中来，不断加强制度创新，通过建立精准、可操作的制度规范，推动海南全面深化改革开放的各项政策措施落到实处。

1.以立法落实省域“多规合一”改革。为适应省域“多规合一”改革的需要，推动海南省总体规划上升为法定规划，构建与“多规合一”改革相配套的法规架构，2018年4月，省人大常委会作出《关于实施海南省总体规划的决定》《关于加强重要规划控制区规划管理的决定》，修改《林地管理条例》《土地管理条例》《实施海域使用管理法办法》《城乡规划条例》等4件法规，明确了海南省总体规划的法律地位，将主体功能区划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划和海岛保护规划等空间性规划作为专篇（章）纳入省和市县总体规划，规定省和市县总体规划是全省对土地、林地、海域等国土空间用途进行管制、编制其他相关规划的依据，为实现“一张蓝图干到底”提供了法治保障。

2.以立法推进商事登记制度改革。为加快推行“证照分离”和“多证合一”改革，加大开放企业改革力度，2018年12月，省人大常委会出台《中国（海南）自由贸易试验区商事登记管理条例》，率先在全国实现商事登记“全岛通办”、简化简易注销公告程序、探索信用修复、减免商事主体信息公示事项、探索外国（地区）企业直接登记等五大制度创新，最大限度还权于市场和市场主体，加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境。

3.以立法推广极简审批改革。2019年3月，省人大常委会在总结博鳌乐城国际医疗旅游先行区等三个产业园区和“五网”建设项目试点极简审批做法经验的基础上，制定《中国（海南）自由贸易试验区重点园区极简审批条例》，进一步完善适用极简审批的范围、程序，极大简化审批程序、提高审批效率，有力地推动了海南“多规合一”改革和“放管服”改革，进一步加快了政府职能转变，为企业减少了制度性交易成本，营造了良好的发展环境，园区入园项目增多，项目落地速度加快，经济效益增长明显。2019年9月，省人大常委会作出《关于批准在三亚崖州湾科技城等三个园区推广适用“三园”特别极简审批的决定》，依法在三亚崖州湾科技城、东方临港产业园、海南湾岭农产品综合物流园推广适用“三园”特别极简审批。

4.以立法推进会计服务市场开放。为了适应海南自贸区（港）建设和深化“放管服”改革要求，加快推进会计服务市场开放和发展，优化海南自贸区（港）营商环境，2019年7月，省人大常委会通过《海南经济特区注册会计师条例》，降低业务资质准入门槛，鼓励会计师事务所做大做强；放宽执业注册准入条件，吸引国际化专业人才；放宽注册会计师担任事务所合伙人年龄限制，确保人尽其才；以市场化为核心，完善多元化的组织形式和服务体系；简化审批管理，提高服务效率，达到执业许可制度完善，人才引进通畅，市场准入宽松，监管公平公正的营商环境效果。

5.以立法推进律师专业服务规范发展。为进一步加强对律师行业的规范与监管，破除制约涉外法律服务发展的制度障碍，从根本上解决自贸区（港）建设背景下涉外法律服务供需矛盾问题，2019年7月，省人大常委会通过《海南经济特区律师条例》，对律师行业对外开放、律师和律师事务所执业和监督管理等进行规范，制度安排在多方面实现了突破和创新。降低律师事务所设立门槛，借鉴境外律师制度，允许非法律专业人员成为特殊的普通合伙律师事务所的合伙人；在涉外律师制度上取得重大突破，允许境外律师事务所在海南设立代表处，允许香港、澳门和外国律师事务所驻海南代表机构依照有关规定从事部分涉海南的商事非诉讼法律事务；明确律师事务所按照国家有关规定实行执业责任保险制度，降低执业风险，保障当事人利益。

（二）积极做好请求国家调整法律和行政法规工作，实现立法与改革决策相衔接

以立法贯彻落实中央和省委关于改革的重大部署和措施，不仅是运用经济特区立法权和地方立法权予以保障的问题，一些改革措施还涉及到中央事权、需要调整法律和行政法规的问题。因此，对改革措施涉及与法律、行政法规不一致的，请求国家调整法律、行政法规也是我省做好立法与改革决策相衔接的重要工作之一。去年4月13日以来，我省先后两次组织集中梳理各项改革措施需要调整法律和行政法规的规定，提出了第一批需要国家调整法律、行政法规的事项清单（33项）。去年11月按有关要求报送推进海南全面深化改革开放领导小组办公室（以下简称海南办）。经海南办征求相关部委意见，组织召开调整法律法规协调会等程序，并报推进海南全面深化改革开放领导小组同意，2019年7月第一批调法调规事项清单（10项）转回我省，其中4项涉及法律，8项涉及行政法规或国务院批准的部门规章。之后，省政府上报国务院。国务院办公厅转司法部办理，司法部将清单征求相关部委及中央有关部门意见。8月，司法部将中央各部门反馈意见转给海南，我们组织省各相关部门认真研究，提出建议，并相继赴提出意见的中央各部门再次沟通协调。10月，省政府按照司法部要求，将清单修改完善后报送司法部办公厅，并由有关省领导率队专门赴司法部、全国人大常委会法工委沟通协调后续工作，取得了司法部和全国人大常委会法工委的大力支持。目前司法部已牵头召开协调会，组织中央有关部门和我省相应部门再次对第一批调法调规事项清单研究论证。下一步司法部将尽快提请国务院审议，并由国务院向全国人大常委提出调法议案。同时，我省正在研究和推动海南自由贸易港早期安排涉及需要调整法律、行政法规的有关工作。按照中央12号文件关于分步骤、分阶段推动自由贸易港建设的要求，为增强市场预期，进行必要的压力测试、有效降低改革风险和总体试错成本，我省提出从2020年起，用3年时间，对海南自由贸易港建设作出早期安排，为全面建设自由贸易港打牢基础。这就需要深入梳理自由贸易港早期安排涉及的相关立法问题，在《海南自由贸易港法》尚未出台前，遇到的一些确需调整的法律制度障碍，提出调法调规需求，按程序提请国务院和全国人大作出授权决定。目前，我省已提出自贸港早期安排需调整法律、行政法规的初步清单。

二、存在的主要困难和问题

（一）运用经济特区立法权存在一些制约因素。实践中，不论是省有关部门还是国家有关部门，都存在对经济特区立法权权限范围、法律行政法规原则、适用规则等问题理解不一致的情况，影响经济特区立法权的运用。

（二）在处理调整法律、行政法规与运用经济特区立法权之间的关系上认识不尽一致。我们认为请求国家调整法律、行政法规与经济特区依授权变通法律、行政法规，都是解决海南自由贸易试验区、自由贸易港制度创新于法有据的重要法律途径，只是针对的事项有所不同。一方面，对改革创新举措不涉及法律保留事项、国家行政管理事权的，可以运用经济特区立法权进行先行先试。另一方面，对改革创新举措涉及法律保留事项、国家行政管理事权，确实需要调整法律、行政法规的，按照一揽子或者一事一议的方式，分期分批向全国人大和国务院提出具体的调整需求，按规定程序办理。但是，大家在实践中对国家事权和地方事权的认识还比较模糊，把握的标准不够统一，许多部门在具体哪些事项和内容可以通过经济特区立法权进行规定，哪些事项和内容必须经过调整法律、行政法规的程序等方面的认识还存在较大的分歧。

（三）请求国家调整法律、行政法规工作存在程序繁琐、周期长等问题。从我省推动第一批调法调规工作的实际情况看，请求国家调整法律、行政法规所花费的时间比较长，需要反复征求国家各部委意见，但各部委对调整法律、行政法规事项的认定标准不一致，省里各相关部门与对口的国家部委沟通协调比较困难。这些问题导致调法调规工作进展缓慢。

三、科学谋划新时代海南立法工作，努力打造法治新高地

新时代海南的立法工作，要站在推进海南自贸区（港）建设这一国家战略大局的高度，坚持党的领导、坚持顶层设计、坚持问题导向、坚持改革与法治相统一相促进，一方面，对当前立法调法工作存在的问题和困难，请求全国人大加强支持和指导，用好经济特区立法权，简化调法调规程序，在不违反有关法律、行政法规原则的前提下，多从有利于海南全面深化改革开放和自贸区港建设的角度处理有关问题；另一方面，灵活运用海南经济特区立法权和地方立法权，做好调法调规工作，大胆试、大胆闯，既对标国际标准，又体现中国特色、海南特色，确保各项改革举措于法有据。

（一）加强全面深化改革开放试验区相关立法，推动形成全面深化改革开放新格局。一是完善旅游、现代服务、高新技术三大主导产业和种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运等重点领域的立法；二是加快重点区域立法，如制定博鳌乐城国际医疗旅游先行区条例等法规；三是加强营商环境方面立法，例如制定外国企业登记管理条例，修改律师执业条例等，营造法治化、国际化、便利化的营商环境。

（二）加强国家生态文明试验区相关立法，谱写美丽中国海南篇章。逐步完善自然资源和生态环境保护监管、自然资源产权和有偿使用、生态补偿、国土空间开发保护、污染防治、绿色产业等方面的法规制度，如制定热带雨林国家公园管理条例、生活垃圾分类管理条例、排污许可证管理条例，修改海岸带保护与开发管理规定等法规。

（三）加强国际旅游消费中心相关立法，促进旅游消费提质升级。进一步完善邮轮游艇、旅游消费新业态、旅游市场管理、国际体育赛事、国际会展影展、国际快递业、消费者权益保护等方面的法规制度，如制定琼港澳游艇自由行管理规定、会展业促进条例，修改旅游条例等法规。

（四）加强国家重大战略服务保障区相关立法，更好服务海洋强国、军民融合发展等国家重大战略实施。加强军民融合、海洋维权、海上搜救、海洋资源保护与开发等领域的立法工作，如制定军民融合发展条例、港口条例、无居民海岛保护与利用管理条例，修改海上搜寻救助条例等法规。

（五）加强社会治理创新相关立法，落实以人民为中心的发展思想。加强社会治理、社会保障、医疗、教育、就业、文明社会建设等方面的立法工作，如制定社会保障卡“一卡通”服务管理条例、文明行为促进条例、多元化解纠纷条例，修改物业管理条例等法规。

（六）继续组织做好请求国家调整法律、行政法规工作。根据海南全面深化改革开放的实际需要，督促有关单位抓紧滚动梳理调法调规事项，特别是深入研究自由贸易港建设（包括早期安排）涉及的相关立法问题，在《海南自由贸易港法》尚未制定之前，遇到的一些确需调整的法律制度障碍，加强研究论证和沟通协调，提出调法调规需求，经省委研究决定后，及时由省政府分期分批向国务院提出调整法律、行政法规等规定的清单，为自贸区（港）建设提供法治保障。