精准指导 创新施策
努力增强设区的市立法整体实效

指导设区的市依法有序行使地方立法权，是自治区人大常委会一项十分重要的工作。早在决定全区首批设区的市行使地方立法权之前，自治区人大常委会党组就研究制定了《关于推进设区的市立法工作的指导意见》，自治区党委及时予以转发。几年来，我们贯彻落实党中央、自治区党委要求，加大指导力度、创新指导方式、增强指导实效，努力实现设区的市立法工作有序开展、整体推进，为提高地方事务治理能力提供有力法治保障。

一、加强立法队伍建设，着力提升立法能力

我们始终注重加强设区的市立法工作队伍建设，力促“起好步、能上路、上熟路”，努力打造一支适应地方立法工作需要的高素质的立法工作队伍。

（一）设机构。通过调研指导，争取当地党委支持，与编办沟通，使设区的市人大常委会不仅及时增设了立法工作机构，配备了立法工作人员，而且根据实际需要，探索建立公益一类事业单位立法研究审查辅助机构。钦州市人大常委会成立的法制研究所，核定编制达16人，百色等7个市人大常委会立法研究审查辅助机构编制数5至10人不等，加上行政编制人员，目前我区大多数设区的市有10名左右的立法工作人员。

（二）配人员。加强协调，引导和支持设区的市人大常委会配强立法工作力量。一是从具有法律专业背景和法治实践经验的市政府法制办、市“两院”、市司法局选任法工委正副主任。二是从高等院校引进优秀法学人才挂任法工委副主任。三是通过调配、公开招聘等方式配齐法工委和立法研究审查辅助机构工作人员，畅通立法、执法、司法三支队伍之间的干部交流渠道。据统计，各设区的市人大法制委和常委会法工委具有法学教育背景和法治实践经验的人员占比在65%以上。

（三）抓培训。我们在已经举办三次每次为期20天、参训人数120人左右的立法基础知识培训班，以及法规案起草、审议专题培训班的基础上，今年又分别举办了以城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护为专题的三期培训班。今年的培训更具特色：一是领导重视。自治区人大常委会党组书记亲自审定培训班方案，要求专题培训坚持靶向研讨、靶向培训、增强实效；分管的常委会领导每逢培训班开班都到会指导、参加座谈、听取意见、提出要求。二是内容丰富。每个专题培训班既研讨特定的立法专题，又针对性研讨立法普遍性问题。例如城乡建设与管理专题培训还研讨了“不抵触、有特色、可操作、合规律”问题，环境保护专题培训还研讨了“健全立法工作机制”问题，历史文化保护专题培训还研讨了“准确把握行政三法”问题。三是准备充分。每个培训班都编印一本10万余字的专题学习资料，内容包括习近平总书记相关重要论述、党中央相关文件要求、全国人大常委会和国务院相关法律法规、自治区党委相关部署、与专题相关概念的名词解释、设区的市相关经验与案例等。四是形式灵活。采取领导讲话和交流研讨、专家授课和立法案例点评分析、理论研讨和实地考察、分组讨论和大会交流相结合等形式，帮助大家开拓视野、加深理解。五是效果明显。培训班结束后，我们将需要把握的关键问题和形成的共识问题及时形成专题纪要，印发各设区的市，供今后立法工作参考。通过研讨培训，大家交流了立法经验、验证了立法实效、探索了立法规律、积累了立法智慧、破解了立法困惑，赢得了各设区的市人大常委会好评。

二、加强立法选题指导，着力服从服务大局

从源头上把好审查指导关，加强对设区的市编制立法规划计划的指导，增强设区的市地方立法工作的科学性和实效性。自2016年1月设区的市全面行使立法权到今年9月，自治区人大常委会总共批准设区的市报批法规65件，其中程序性法规14件，实体性法规50件，废止1件，特色立法精品不断涌现。

（一）把立项。自治区立法条例要求设区的市人大常委会制定、调整立法规划和年度立法计划，应当在通过前报自治区人大常委会征求意见。自治区人大常委会法制工作机构对拟列入立法规划计划项目的立法权限和必要性等进行研究，报经主任会议同意，向设区的市人大常委会提出书面意见。四年来，自治区人大常委会与设区的市人大常委会密切配合，充分发挥这项机制的源头把关作用，取得了良好效果。

（二）重衔接。做好设区的市与自治区在立法规划计划上的衔接，是提高设区的市立法质量和实效的必然要求。例如传统村落保护，鉴于广西汉族和少数民族民居风格迥异，各少数民族之间传统村落也有较大差别，大石山区、平原、沿海地区的传统村落保护需求也不尽相同，自治区人大常委会未将传统村落保护纳入立法规划，给设区的市和自治县留下立法空间。又如红树林保护，考虑到北部湾三个设区的市均有同样需求，为避免立法资源浪费，自治区人大常委会建议已启动相关立法的两个市暂停立法，将红树林保护纳入自治区立法工作计划，提高保护层级，增强保护实效。

（三）有特色。在自治区人大常委会指导协调下，设区的市首部实体性法规大都具有鲜明的地方特色，如桂林市石刻保护、百色市百色起义文物保护、贺州市黄姚古镇保护、崇左市左江花山岩画文化景观保护等条例。特别是指导北海市为贯彻落实习近平总书记视察北海的重要讲话精神，帮助和推动北海市制定了涠洲岛生态环境、合浦汉墓群、重点历史文化街区、沿海沙滩、海上丝绸之路史迹等一系列保护类法规。此外，指导水环境保护需求迫切的地方制定水资源保护类条例，如南宁市西津国家湿地公园、百色市澄碧河水库、钦州市饮用水水源、来宾市北之江等保护条例；指导南宁市侧重就城乡建设与管理，制定了公园、轨道交通、地下综合管廊、中小学幼儿园用地等管理类法规；指导玉林市侧重就生态环保制定了九州江流域水质保护、南流江流域水环境保护、禁止燃放烟花爆竹、含磷洗涤剂禁用等法规；指导河池市侧重就历史文化保护制定了非物质文化遗产保护、民间传世铜鼓保护等法规。

（四）小切口。坚持小切口立法是全国人大常委会对设区的市立法提出的指导性要求。我们指导各地接地气、小切口选题，重在明确具体。如南宁市昆仑关、柳州市莲花山、钦州市坭兴陶土资源、贵港市太平天国金田起义遗址、来宾市忻城土司文化遗产等保护条例，保护范围明确，保护对象单一，保护措施具体，立法效果较好。

三、加强提前介入把关，着力提高立法质量

紧紧抓住提高立法质量这个关键，我们建立健全“早介入、紧跟进、抓重点、先审查”的指导工作机制，努力把重要问题解决在法规通过和报批前。

（一）早介入。既包括督促设区的市人大常委会介入指导政府部门的起草活动，也包括我们介入指导设区的市人大常委会法规案的审议工作。前者重在督促政府部门破除部门利益法制化倾向，提高起草质量，后者重在对审议中的焦点难点问题、主要制度设计等重大问题，及时提出指导性意见。

（二）紧跟进。我们发挥资源聚集优势，坚持立法资源共享，大力协助各设区的市人大常委会在南宁组织专家“会诊”，邀请有关部门和高校、科研院所的专家学者对设区的市法规草案在二审前进行合法性、合理性、可行性论证，重点论证是否与上位法抵触，主要制度设计上是否存在科学性和可操作性问题，对重大复杂的法规草案要论证二至三次。此外，我们还利用赴设区的市开展立法调研、执法检查、代表议案建议办理等多种时机，主动关注该市法规起草、审议动态，及时提供指导和帮助。

（三）抓重点。对重点法规，我们成立专门指导团队，指导责任到人，全程跟踪服务，或者专门派员与设区的市立法工作人员、相关部门的同志共同研究，做到“问题不解决不放过”，努力保证立法质量。

（四）先审查。将审查关口前移，要求设区的市人大常委会在将法规草案报送市委审批的同时，报送自治区人大常委会法工委。自治区人大常委会法工委对条例草案提出初步审查意见，反馈给设区的市人大常委会法工委，避免设区的市人大常委会表决通过后出现颠覆性的修改现象。

在自治区人大常委会的有力推动下，各设区的市人大常委会充分发挥主动性，积极探索创新，在立法实践中摸索总结出有助于提高立法质量的工作机制。桂林、北海等市人大常委会充分挖掘、有效整合常委会机关工作力量，建立常委会领导分工牵头的立法工作团队；南宁、柳州、钦州、贺州等市采取政府购买服务等多元起草机制，为提高法规起草效率进行了有益探索；贵港、梧州、防城港、崇左等市建立健全人大、政府、立法研究服务基地的衔接配合机制，初步形成了科学合理高效的立法工作流程。

四、加强立法协同推进，着力助推共治共享

协同立法是提高立法质量和效率、法规实施效果的重要途径。我们坚持全区立法工作“一盘棋”的思路，注重建立法规项目安排、审议时间推进、共性问题研究、重要领域攻关等方面的协同机制，增强立法整体实效。

（一）同借鉴。自治区人大常委会全盘考虑部分地方社会共同关注的城市环境改善问题，指导南宁、玉林、梧州、北海、百色、防城港、钦州等市在市容和环境卫生、停车场、农贸市场、烟花爆竹燃放管理等方面加强立法，形成同类问题多市齐抓共管、立法经验相互借鉴、立法成果共享共用、立法质量互比提高的良好态势。

（二）同研讨。为少走弯路，共同提高立法质量和效率，我们积极搭建各市之间沟通交流平台，特别是为有相同或者相近立法项目的市共同研究立法中的重点难点问题提供指导和加强协调。例如前面提到的“集群关注”城市环境改善立法，我们特别注重其中“共性问题”的集中研讨，组织这部分设区的市就立法过程中容易出现的违反行政强制法、行政处罚法的问题进行研讨，力求通过科学可行有效的制度规范解决执法中的难题。

（三）同理念。通过立法工作上下、左右联动，形成基本统一的立法理念和立法导向，是适应区域一体化发展、营造公平竞争法治环境的客观需要。我们在指导设区的市协同推进相关立法过程中，摸索出“保护性规则基本一致，利用性规则各显神通，机制性规则相互借鉴”的原则导向，有利于以法治营造富有生机的共同发展环境，同时也可以避免各地为了地方利益最大化而降低生态环保等方面要求的现象。

（四）同探索。就自治区党委和政府关于实施“北钦防一体化”的战略，我们认真梳理该区域协同发展涉及的立法问题，引导北海、钦州、防城港市在跨市的河流污染防治、自然保护区管理、海岸带和沙滩等特殊资源保护方面加快立法协同推进步伐，共同抓好大保护，协同推进大治理。百色市就万峰湖生态环境保护事项，目前正在与相邻的云南省曲靖市、贵州省黔西南州共同探索开展协同立法。

五、加强共性问题总结，着力维护国家法制统一

不抵触原则是地方立法的底线，我们严格遵守立法法对设区的市立法权限的规定，注重聚焦合法性要求，及时总结存在的问题，切实维护国家法制的统一、尊严和权威。

（一）发简报。在每次常委会会议审查批准设区的市报批法规后，编发《关于设区的市报批法规存在与上位法相抵触问题汇总》简报，将在合法性审查过程中发现的与上位法相抵触且在地方立法工作中具有普遍性的问题进行汇总、梳理和分析，初步形成设区的市立法“问题库”。简报点名道姓、毫不客气地指出问题，要求各设区的市在遇到类似问题时引以为戒。

（二）找规律。组织设区的市立法工作人员针对报批法规在审查过程中出现的合法性共性问题进行剖析，明确审查的标准和尺度，交流立法经验。在内容层面，共同研讨分析设区的市立法怎样把握“不抵触”、如何统一“合理性”和“合法性”、如何在合法性基础上做到“有特色”；在技术层面，共同研讨分析设区的市在相关领域的立法有哪些普遍规律、重点难点问题通常在哪里、立法关键要素有哪些。通过总结规律，进一步优化了立法理念，提高了立法技术水平。

（三）做课题。委托广西地方立法6个咨询研究服务基地将设区的市“三大块”立法权限分成三大系列，从总体范畴、基本概念、构成要素、立法空间、普遍规律、主要问题、应对措施，到国家、省级、设区的市级成功立法例，分年度分批次逐一开展课题研究。还将设区的市如何提高地方立法质量、如何把握不抵触原则、如何立法预防查处违法建设、如何立法保护喀斯特地形地貌等重点课题，委托咨询研究服务基地进行专题研究，形成研究成果后供各设区的市共同借鉴。

（四）编概览。为及时总结地方立法工作经验，探索形成地方立法的统一标准，我们从2014年开始，每年将自治区人大及其常委会审议地方性法规的基本情况和有关资料进行整理汇编，编撰成《广西壮族自治区人大常委会立法概览》并正式出版。主要收集地方性法规的立法背景、立法过程、法规草案的主要内容、审议中的主要问题以及法规正式文本、法规草案、审议报告、审议意见等材料，帮助设区的市掌握对具体法律问题进行处理的规范做法，防止在法条规定的细节上出现错误，从立法技术规范上维护法制统一。