围绕“一个指引、三个坚持”
推进地方立法工作迈上新台阶

党的十八大以来，甘肃省人大及其常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入学习贯彻党的十九大精神、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想、习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略以及关于立法工作的重要论述，特别是认真学习贯彻习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，坚持党对立法工作的领导，紧紧围绕“一个指引、三个坚持”，推进新时代地方立法工作迈上新台阶。

一、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，努力做到“四个紧扣”

习近平新时代中国特色社会主义思想，是我们党划时代的重大理论创新，是马克思主义中国化的最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南。作为省级人大地方立法工作的承担者，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的十九大精神，特别是认真学习和深入贯彻习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神，把贯彻落实习近平总书记的重要指示批示作为最大的政治责任，作为绝对的忠诚和担当，作为坚持党对立法工作领导的集中体现，努力做到“四个紧扣”。

一是紧扣脱贫攻坚首要政治任务，推进乡村振兴战略抓好立法。甘肃是全国脱贫攻坚任务最重的省份，是全国脱贫攻坚最难啃的硬骨头、最难攻的阵地和最后的贫困堡垒。近年来，我们立足省情，通过地方立法助力精准扶贫、精准脱贫、推进实施乡村振兴战略。紧盯扶贫脱贫问题，制定出台了甘肃省农村扶贫开发条例；紧盯农村缺水和安全饮水问题，制定了农村饮用水供水管理条例；紧盯农村基础设施滞后问题，制定了农村公路管理条例、农村能源条例、农业综合开发条例等一大批改善农村基础设施的地方性法规；紧盯农产品质量安全等问题，制定、修改和废止了农作物种子、农产品质量安全等多部地方性法规。近年来，审议通过的涉农法规数量之多，创我省地方立法历史新高。

二是紧扣经济发展新阶段，促进全省经济持续健康发展抓好立法。我们按照省委的统一部署，紧扣实践需求，坚持问题导向，将立法的着力点放在推动深化全省改革和加快发展上，以地方立法引导推动和促进我省经济发展的质量、效率、动力变革，为高质量发展提供法治保障。本届人大五年立法规划安排贯彻新发展理念、推进经济高质量发展的法规项目31项，占规划项目的30.1%。截至目前，已有城乡规划条例、公路路政、查处生产销售假冒伪劣商品行为、著名商标认定和保护、城乡集市贸易管理等近10件法规的制定、修改和废止审议通过。下一步，我们将重点推进发展中医、优化发展环境、旅游、基础设施建设征用土地等法规的前期工作，力争尽快提请常委会审议通过。

三是紧扣生态环境保护，围绕构筑国家西部生态安全屏障抓好立法。习近平总书记提出：“加强生态环境保护，努力构筑国家西部生态安全屏障。”我们认真学习贯彻习近平总书记讲话精神，汲取祁连山国家级自然保护区条例修改中的深刻教训，举一反三，引以为戒，把生态环境领域的立法，作为我们立法工作的一个重点，五年立法规划中安排生态环境保护方面的法规项目29项，占规划项目的28.7%。截至目前，审议通过了大气污染防治、环境保护条例、风景名胜区、自然保护区、麦积山风景名胜区、实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法、林木种苗、实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法等法规项目13件，下一步，我们将集中精力重点推进石油勘探开发生态环境保护、水污染防治、固体废物污染环境防治、土壤污染防治等法规的立法进程。

四是紧扣人民群众诉求，围绕保障和改善民生抓好立法。民之所盼，法之所向。提高百姓的幸福指数，是人大立法工作的出发点和落脚点。近几年，我们围绕落实以人民为中心的发展思想，加快了保障民生领域的立法步伐。先后在食品安全、社会保障、老年人权益、特殊人群服务、未成年人保护等方面，先后制定和修改了食品安全条例、残疾人保障条例、老年人权益保障条例以及甘肃省实施《中华人民共和国未成年人保护法》办法等法规，通过立法使很多关系人民群众切身利益、长期以来未能解决的问题得到了有效解决，更好满足人民日益增长的美好生活需要。比如，甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例是我省食品安全监管的首部地方性法规，填补了我省“四小”监管的法律空白，其对中小学生校外托餐场所(小饭桌)、社区老年人日间照料餐厅等食品经营特殊业态纳入监管，覆盖了除食品安全法调整以外的全部小食品生产经营业态，解决了长期以来各类小食品监管于法无据的困难，对于加强食品安全监管，提高我省食品安全整体水平，保障公众身体健康和生命安全，提供了法律制度保障。下一步，我省在涉及民生方面的立法任务比较重，五年立法规划安排涉及民生项目18项，占规划项目的17.8%，我们将重点推进养老服务、学前教育、公共文化保障、国有土地上房屋征收与补偿、公共图书馆管理等法规的立法进程。

二、坚持以人民为中心的发展思想，不断拓展公众参与地方立法的途径

习近平总书记指出，“要坚决摒弃立法就是管理老百姓的错误观念，坚决克服和防止部门利益法制化的倾向，牢固树立立法要维护人民根本利益、体现人民共同意志的思想，真正把社会主义法律大厦建立在人民权利的基础之上。”面对利益诉求日益多元化的新形势，我们不断拓展公众有序参与立法的途径，着力解决法治通达群众、通达基层“最后一公里”的问题。

一是加强和改进立法调研工作。我们在立法调研方面狠下功夫，对每一个立法项目，都制定了详细的立法调研计划，推行分阶段、有重点、全过程的立法调研工作机制。通过调研，把重点放在关键条款、核心制度的设计上，坚持能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，力争吃透“两头”，即吃透上位法规定、吃透本地实地需求，确保立出来的法规真正务实管用。重点立法项目，由常委会各分管领导带队，采取省外调研和省内调研相结合的形式，做到内容更加聚焦，方式更加灵活，调研更加深入，广查民情、广纳民意、广聚民智，从民心上考量立法内容，从民意中汲取立法智慧，使立法的民意基础更加坚实。

二是不断拓展公众参与地方立法的途径。常委会制定颁布了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》，建立完善法规草案公开征求意见机制，坚持法规草案在网上公开征求意见，介绍法规草案的背景、解决的主要问题及思路，建立健全公众意见表达机制和采纳情况反馈机制。先后建立了立法顾问制度、立法联系点制度，立法研究咨询基地制度。目前，各设区的市和自治州人大常委会也都相继建立了立法顾问、立法联系点等制度，不断总结创新工作思路，完善措施办法，进一步拓宽和畅通公民参与地方立法的渠道，努力提高民主立法水平

三是注重发挥人大代表的作用。省人大常委会积极创造条件，让人大代表更多、更深入地参与立法实践。在立法项目的确定、法规起草、立法调研、法规论证、法规草案审议中让代表们参与进来，使人大代表的主体作用在立法中得到最大限度的体现。同时，积极开展立法协商，广泛征求人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织对法规草案的意见。

四是充分利用媒体开展立法宣传，回应社会关切。我们注重加强法规草案形成过程和审议通过后的宣传舆论工作，坚持开门立法，不断完善法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况的反馈机制，充分利用互联网平台，通过开通微博、微信等方式，及时在网络上发布立法动态信息，拓展广大民众表达意见、参与立法的途径，回应公众关切，积极解疑释惑，努力做到民有所呼、我有所应，调动公众参与地方立法的积极性。

三、坚持人大主导作用，不断探索和改进人大及其常委会主导立法工作的体制机制

近年来，我们充分发挥人大的主导作用，不断探索和改进人大及其常委会主导立法工作的体制机制，推动各方积极参与立法活动、共同做好地方立法工作。

一是在法规立项方面发挥主导作用。近年来，由法工委牵头，组织省人大各相关部门、省政府等各相关部门一起，紧扣党中央决策部署和省委的要求，紧密衔接全国人大立法规划和年度立法计划，共同开展法规立项工作，各专门委员会、常委会各工作部门主动开展调查研究，主动参与项目的征集、汇总、审查、论证、编制草案、公开征求意见、审议、报批、实施、调整等规划计划编制和执行工作的全过程，力争做到把准立法方向，选对立法项目。

二是在法规草案起草方面发挥主导作用。采取由专门委员会、工作委员会直接组织起草或者由人大工作部门牵头起草的方式，逐步增加人大自主起草法规的比例。对政府相关部门起草的法规案，省人大常委会有关工作部门和法工委都提前介入，在法规起草前，召集承担立法任务的政府或者其他有关部门进行协商，合力破解权责失衡、特色不足、操作性不强等立法中的难点问题。比如，由农业与农村委员会牵头起草并主导制定的《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，开创了全国废旧农膜回收领域立法的先河，有效解决了不符合标准的农膜残留对土壤的污染和回收利用困难等问题，特别是废旧农膜的回收利用率大幅度提高，白色污染现象基本得到有效控制。再比如，由相关专门委员会牵头，制定《甘肃省农村生活垃圾管理条例》，在制度设计上进行了许多创新，法律规范具体明确、可操作能管用，条例颁布实施后引起了很大的反响，产生了良好的效果，为推动全省有效治理农村生活垃圾，保护和改善人居环境，推进美丽乡村和生态文明建设必将发挥积极作用。近年来，由专门委员会或者工作委员会直接组织起草的法规草案有6件，占审议通过的13.5%。

三是在法规草案审议方面发挥主导作用。在法规审议中，我们探索坚持把加强会议组织服务工作与提高审议质量相结合。将审议前的调研、确定审议重点、聚焦重点讨论、落实各相关部门审议责任、把好审议的专业关和法律关等作为审议法规的重点步骤，保证主导法规审议全过程。首先是加强会前调研。组织常委会组成人员围绕法规议题，就地就近开展调研，确保在审议时有话可说、有的放矢。其次是提前印送材料。及时将相关法规材料送到组成人员手中，保证大家有充足的时间熟悉掌握法规内容。第三是确定审议重点。根据法规内容，确定审议的重点法规案，由相关专委会提出重点问题，供组成人员审议时讨论。第四是聚焦重点讨论。由会议召集人组织引导参会人员围绕立法原意、需要解决的问题、法规文本结构、法规具体条款等进行充分审议讨论。第五是把好审议关口。有关专委会围绕立法解决的重点问题和重要条款，研究把好专业关；法制委根据常委会审议情况，统一审议，把好法律关。第六是加强沟通协调。对审议中争议较大但实践迫切需要解决的问题，充分听取各方意见，与政府及有关方面沟通协调，确保法规务实管用。第七是精准修改法规草案。根据组成人员的意见，依照上位法，坚持问题导向，结合实际，认真修改完善，力求法规审议的精确性。

四、坚持维护社会主义法制统一，推进立、改、废和备案审查工作

一是严格依法立法。近年来，我们在立法工作中做到五个准确把握：1、准确把握和全面体现上位法禁止性内容的相关规定。上位法的原则精神要充分体现、禁止性规定要全面体现,地方法规的内容凡是涉及到上位法禁止性规定的，都能全面、准确、无一遗漏地加以体现。2、准确把握和无缝衔接上位法有关程序性规定的内容。上位法对某项行为或者活动有严格程序性规定的，比如需要申请、受理、审查、批准、备案、公布、发布、公告等法律程序，地方性法规都能按照规定予以全面体现，不增加程序，也不减少程序，做到无缝衔接。3、准确把握和全面理解法律、行政法规、地方性法规和规章之间的关系和效力。4、准确把握和精准界定地方性法规的权限设定范围。坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立，科学确定立法项目，依法制定法规内容，不违背上位法赋予的权限范围。5、准确把握和科学合理设置涉及公民权利和义务的规定内容。凡是在地方性法规制定中涉及公民权益方面的内容，准确把握立法法等国家法律、行政法规的规定，严格按照规定要求，科学合理的作出相应规定。在审查批准市州地方性法规方面，坚持提前介入，重心前移，牢牢把握“合法性”这个审查重点。注重与各市州人大常委会的沟通协调，提前介入市州已经进行审议的项目，跟踪了解工作进展，确保信息对称，增进立法互动。自设区的市开始行使地方立法权以来，全省十四个市、州都有新的法规通过审查批准、颁布实施，审查批准的地方性法规达到31件。

二是开展法规清理修改废止工作。坚持立、改、废并举，加大现行法规的修订工作，根据党中央和国务院新一轮机构改革的要求，许多地方性法规随着行政职能的调整需要及时进行修改或废止。我们认真研究，修改和废止了一大批与上位法不一致、与经济社会发展进程不相适应的地方性法规。我们还积极探索建立地方性法规清理长效机制，将立法后评估、执法检查与法规清理三者有机结合起来，将发现的问题及时反馈，适时启动立、改、废程序。据统计，2018年省人大常委会共审议通过立法项目22件，其中修改、废止项目21件，占95.4%；2019年立法计划安排通过立法项目24件，其中修改、废止项目21件，修改废止项目占比87.5%。

三是不断强化规范性文件备案审查。突出抓了“六个注重”：注重机制创新，从提高认识、健全机构，积极探索创新备案审查工作的体制机制入手，建立了常委会内部分工协作机制，加强备案审查队伍和能力建设，切实提高了备案审查工作的实效；注重高标准严要求，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，加强督促，确保实现规范性文件备案审查全覆盖；注重制度规范，及时修改了规范性文件备案审查规定，制定了规范性文件备案审查办法，明确了审查范围、具体审查职责、审查方式和处理程序等事项，提供了制度保障；注重提高备案审查质量，强化主体责任，加强协调配合，建立健全了工作联动机制；注重明晰标准，明确和细化了“不抵触”的合法性标准，探索审查的合理性适当性标准，增强了备案审查实效；注重信息化建设，按照全国人大常委会的要求，保质、保量的完成了备案审查信息平台建设的各项工作。

下一步，我们要以这次座谈会为契机，深入学习贯彻党的十九大精神和十九届二中、三中、四中全会精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，聚焦重点领域立法，突出问题导向，解决实际问题，为建设幸福美好新甘肃，开创富民兴陇新局面提供有力的法制保障。