立法为民  法贵惠民

为人民履职尽责，立人民需要的法，立人民拥护的法，是人大立法工作的永恒主题。多年来，福建省人大常委会坚守为民初心，站稳人民立场，通过立法保障人民群众最关心最直接最现实的权益，在项目选择上呼应群众需求，在制度设计上回应群众关切，在立法方式上坚持群众路线，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、体现民生需求，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

一、惠民立法的主要成效

“民为邦本，本固邦宁”，用法治保障和改善民生成为近年来我省立法工作的鲜明特色、时代标签。我们紧紧围绕人民群众关心，社会普遍关注的热点难点问题加强惠民立法，着力扭转经济立法、管理立法与社会立法、民生立法“一条腿长一条腿短”的法制格局，在保障人民群众合法权益，提升公共服务水平，引领社会事业发展，推进生态文明等方面取得了积极成效。

（一）维护人民群众合法权益，让百姓共享公正平等

群众利益无小事，一枝一叶总关情。多年来，我省先后出台消费者、老年人、妇女、未成年人、残疾人、少数民族、华侨、归侨侨眷、台湾同胞等权益保障法规，特别注重对困难群体、特殊群体的关心爱护。早在1987年，我们就制定了全国第一部消费者权益保护的地方性法规《福建省保护消费者合法权益条例》，被中国消费者协会称为“一个创举”。2004年，又开创性地将医疗服务等纳入《消费者权益保护法实施办法》中，用法治力量回应消费领域出现的热点难点问题。以省人民代表大会立法的方式制定《老年人权益保障条例》，前瞻性地构建多层次、可持续的养老服务体系，通过完善老年人养老金、医保、医疗服务、社会优待等制度，改善宜居环境、养老服务设施、老年人体育、教育、娱乐条件，保障老年人各项权益，应对老龄化社会的来临。发挥涉台立法“试验田”作用，探索两岸融合发展新路，关注台胞在闽创业、就业、求学、居住等社会事务，实现与本省居民同等待遇。《台湾同胞投资保护法实施办法》第一次以法规的形式明确规定台湾同胞投资者可以设立个体工商户，并首次将台湾同胞投资者享受居民待遇的投资领域扩展到除国家禁止之外的各类行业项目。《华侨权益保护条例》对华侨身份证明、医疗待遇、土地承包经营权等权益作出具体规定，促进维护侨益、发挥侨智、汇聚侨力。

（二）提升公共服务供给水平，让百姓共享发展成果

通过立法促进公共产品和服务的有效供给，推进城乡协调发展，让城乡居民享有同等的社会保障和发展机会。《城乡供水条例》把城市供水一些好的做法与要求推广到农村，以城带乡，推动城乡同水源、同管网、同水质。《义务教育条例》保障进城务工人员随迁子女教育权，保证其在编班、学籍管理、奖惩和升学方面与其他学生同等待遇；保障家庭经济困难学生、留守儿童、孤儿、流浪未成年人和残疾适龄儿童受教育权利。《流动人口服务管理条例》规定了流动人口在居住地享受公共服务与权益保障的内容，明确居住证持有人可在教育、公共就业、公共卫生、文化体育、法律援助、社会保险、住房保障等方面享受基本公共服务，在办理出入境证件，居民身份证，机动车登记，驾驶证，职业资格考试，生育服务登记等方面享受便利。《非物质文化遗产保护条例》注重传承非遗的工艺流程、核心技艺、文化内涵以及所依存的文化风貌和文化生态，既给予非遗传承必要的扶持和帮助，也对代表性传承人和保护单位设定相应的义务和责任，弘扬和传承优秀传统文化，补齐文化民生立法短板。

（三）创新社会治理体制机制，让百姓共享安全和谐

我们注重运用法治思维、法治方式推进社会治理体制创新，贯彻“共治共享”的社会治理理念，让百姓共享安全和谐的社会环境。以人大主导起草的方式制定《多元化解纠纷条例》，设置多种纠纷化解途径、诉讼与非诉讼相互衔接的纠纷化解体系，进一步完善人民调解、行政调解制度，引导群众走调解化解纠纷之路，以共治共享方式构筑社会稳定机制。人大主导制定《物业管理条例》，对近年来物业管理过程中的新矛盾、新问题做了针对性的规定，依托人民调解组织建立物业纠纷便捷调处机制，对住宅专项维修资金申领、公共收益归属和收益分配、公共设施维护责任等问题提出务实便捷的解决措施，维护业主权利，平衡各方利益，减少矛盾纠纷，助推和谐社区建设。《电梯安全管理条例》发挥电梯安全各相关主体的作用，形成责任主体落实、政府统一领导、监管部门依法履职、检验检测机构技术支撑、企业诚信自律、社会参与监督的多元共治格局，推动电梯安全全面监管，让人民群众安全乘梯、放心乘梯。《违法建设处置条例》规范我省违法建设的防控和治理工作，重点破解农村建房难题、保障住房权益、规范执法行为，保障城乡规划的实施，推进“两违”综合治理进入法制化轨道。

（四）呵护蓝天净土碧水青山，让百姓共享绿色福利

习近平总书记指出，生态环境是福建最宝贵的资源，生态优势是福建最具竞争力的优势，生态文明建设应当是福建最花力气的建设。作为习近平生态文明思想孕育地、全国首个生态文明先行示范区和生态文明试验区，我省的生态文明建设起步早、力度大，省人大常委会始终瞄准生态立法，制定了47部生态类法规，涵盖大气、土壤、水、河道、海洋、森林、物种等领域，以法律的武器治理污染，用法治的力量守护生态高颜值，让百姓持续共享更多绿色福利。制定《生态文明建设促进条例》，率先将新发展理念、绿水青山就是金山银山的理念写入地方性法规；认真总结实践成果，将水土保持长汀经验、林权制度改革、河长制、生态补偿机制、绿色发展绩效考核等重大改革举措通过法规固定下来；积极探索创新型生态治理模式，努力解决生态领域“九龙治水”、多头管理的突出问题，形成整体规范生态文明建设的综合性法规。制定《大气污染防治条例》，加强源头防范、分类施治，构建政府主导实施、相关部门各负其责、企业负主体责任、人大加强监督、社会齐抓共管、区域联防联治的大气污染综合防治体系。《林权登记条例》作为全国首部规范林权登记发证的地方性法规，其中许多创新的制度设计对福建乃至全国的集体林权制度改革产生深远影响。城乡生活垃圾管理状况既关乎城乡环境总体形象，更直接关系城乡居民生活质量，《城乡生活垃圾管理条例》从源头减量、分类投放、监督管理等方面为生活垃圾治理保驾护航。

二、惠民立法的几点体会

立法为民，法贵惠民。惠民立法要遵循立法规律，从“管控型”到“服务型”立法转变，从注重效率到注重公平转变，从封闭立法到开门立法转变。

（一）在立法理念上坚持以民为本

以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场，体现在各方面工作的基本要求就是坚持在发展中保障和改善民生。社会主义法制体系旨在保障人民的基本生存和发展，以“权利、平等、公正”为基本价值取向，反映在立法理念上，即“以人为本、立法为民”。“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”一般来说，地方性法规与群众的距离比较近、与基层的距离比较近，老百姓的感受会更直接、更具体、更真切一些。以民为本不仅是一种理念，也是一系列制度设计，更是一种工作方式或工作作风，应当深深融入每一部法规中，成为地方人大立法工作一个最鲜明的时代品格。

（二）在立法重点上坚持紧贴民生

“法不察民情而立之，则不威。”“法律修改要回应社会关切，不能与社会热点不搭界”，更不能“你说你的，我干我的”。民生事业等不起，群众利益拖不起，凡是有损于民生利益的制度规定，要及时的修正清理，凡是有利于民生发展的制度规定，要果断立法，为人民利益树起制度篱笆。我们坚持发挥人大对立法工作的主导作用，在立项选择上呼应群众需求，在立法重点上紧贴民生，紧扣人民群众普遍关注的热点问题、紧扣事关群众切身利益的重大事项精选立法项目，四十年来共制定民生类法规80余项，占法规总数40%，其中不少项目是人大主动点题、自主起草或主导立法的。我们着重关注百姓所盼、社会所需、现实所急的民生问题，优先安排、重点研究教育公平、医疗卫生、劳动就业、劳资关系、住房行路、社会保障、安全生产、食品安全以及弱势群体权益保护等方面立法项目。我们注重因地制宜、审时度势选择立法项目。各地区、各阶段立法需求、立法能力不尽相同，在实际操作中，既不能视立法为可有可无，弃权力而不用，也不能不顾实际，为了立法而立法。一方面要注重质量，凸显地方特色；另一方面也要因地制宜、量力而行，避免盲目攀比、搞形式主义，确保地方立法权接得住、用得好。

（三）在立法内容上坚持惠民利民

惠民立法要把维护人民群众根本利益作为制度设计的立足点，通过具体的法律制度惠民利民，让人民群众充分享受到立法红利。一是避免部门利益法制化。在设定有关行政许可、行政收费、行政处罚时，认真研究、反复权衡，尽可能的细化权责规定，减少执法机关的自由裁量权，克服重管理部门权力，轻管理相对人权利，重公民法人和其他社会组织义务，轻政府部门责任的现象。如在《供电条例》《城乡供水条例》等法规中设立用户权益专章，凸显群众利益诉求。《城乡生活垃圾管理条例》一方面强制要求政府加快各类生活垃圾处理设施建设，一方面建立分类激励机制倡导民主低碳绿色生活方式，让设施建设与推广分类齐头并进。二是维护社会公平正义。坚持公正原则，积极寻求人民群众利益诉求表达和利益冲突解决的制度路径，发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。如《安全生产条例》打破身份户籍差别，秉持“生命无贵贱之分”的立法理念，统一了安全生产事故赔偿金标准，维护进城务工人员的平等权利。《义务教育条例》明确在教师配备、经费投入等方面向农村、边缘和经济欠发达地区倾斜，营造均衡、公平的教育环境。三是弘扬社会主义核心价值观。通过立法惩戒失德背德、不文明现象，引导人们自觉履行法定义务、家庭和社会责任。《奖励和保护见义勇为人员条例》提高对见义勇为人员的奖励标准，不让英雄流血又流泪。《拥军优属条例》提高义务兵优待金标准，让军人子女上学有保障。《老年人权益保障条例》弘扬尊老敬老养老传统美德，对“常回家看看”和子女探亲、护理等家庭伦理美德进行鼓励。

（四）在立法过程中坚持问计于民

只有紧贴地气的立法，才是人民需要和拥护的法。惠民立法，一个基本方法就是走群众路线，除了要在立法理念上作出调整、立法内容上充分体现外，还要在立法过程中坚持开门立法、问计于民。一要深入开展立法调研。调研论证要真刀真枪，下沉到乡村、社会、企业等基层一线，分别听取不同群体的意见建议，了解各方面的需求意愿，使立法反映实际情况、满足客观需求，使立法工作更接地气、更有人情味。《城乡生活垃圾管理条例》在大量调研的基础上，摒弃拗口晦涩的学术用语，用更口语化方式表述垃圾分类标准，让老百姓“容易分”“分得清”，从而做到“坚持分”。二要拓宽公众有序参与立法的途径。在立法的过程中让老百姓唱主角，集万民之智，纳百家之言，从民意中汲取立法的动力和营养，增强立法的民主化和透明度。建立五年立法项目建议征集、年度立法计划和法规草案公开征求意见和公众意见反馈机制，广泛听取社会各方面的意见建议。《物业管理条例》由省人大常委会牵头起草，共收到有效问卷6500份，网络浏览量21919次，法规草案公开征求社会各界意见，共收到公民来信及电子邮件60多份，来电300多个，建议600多条，在汇聚民智、反映民意方面打下扎实基础。三是重视发挥代表的主体作用。人大代表来自人民，最直接最全面了解人民群众的愿望和要求，把办理代表议案建议与编制立法规划计划、制定修改法规紧密结合起来，邀请人大代表参与立项、调研、审议全过程，力求使法规制度成为增进人民福祉和社会认同的最大公约数。四是健全完善立法听证论证制度。凡对社会稳定和长治久安、经济社会发展、全面深化改革有重大影响的立法事项；对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的立法事项；对涉及不同利益群体之间有明显利益冲突和存在重大分歧的立法事项；以及其他可能引起公民和社会各方普遍关注度的立法事项，都应当举行听证会或论证会，使各方面的意见得到充分展示。