紧扣首都发展 完善体制机制
不断提高立法工作质量和效率

党的十九大报告提出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的十九届四中全会进一步提出完善立法体制机制的要求。习近平总书记明确指出，提高立法工作质量和效率，强调发展要高质量，立法也要高质量。全国人大常委会高度重视地方立法工作，栗战书委员长、王晨副委员长多次发表讲话、作出指示。特别是栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上系统阐述了省级人大立什么法、怎样立法，对做好地方立法工作提出了明确要求。

北京市认真贯彻中央要求，市委在今年6月印发的《关于新时代加强和改进人大工作的意见》中将“提高立法工作质量和效率”作为专门一节，明确提出要加快城市治理、改革开放、生态环境、民生保障等重点领域立法，将社会主义核心价值观融入立法全过程，发挥地方立法补充、先行、创制的作用，更好体现时代要求、符合人民期盼、适应改革需要、具有北京特色。市人大常委会和市政府专门召开地方立法工作座谈会，统一思想认识，交流工作经验，研究提高立法工作质量和效率的具体举措。

一、紧扣大局中心，全面落实市委贯彻党中央大政方针的决策部署

进入新时代，实现“两个一百年”奋斗目标落实到北京，就是率先全面建成小康社会，建设好伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都、国际一流的和谐宜居之都；具体到现阶段，就是加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平、抓好三件大事、打好三大攻坚战、实现“五个发展”、满足市民群众“七有”要求、“五性”需求。人大立法工作必须紧紧围绕这个大局、服务这个中心，为首都发展提供及时有力到位的法治保障。“及时”，就是要跟得上“趟”，中心和大局需要哪些方针政策和改革举措上升为法规，立法工作就要把准时机、及时跟进，不能滞后甚至脱节；“有力”就是要扛得起“事”，立法工作要主动担当，扛得起市委交付的任务，对得起市民群众的期盼；“到位”就是要拿得准“度”，坚持国家法制统一，不仅能解决实际问题、实现管用有效，而且要遵循立法规律、遵守法定程序，做到让党放心、让人民满意。

党中央、国务院批复的新版北京城市总体规划，是首都发展的法定蓝图。市人大常委会在制定五年立法规划、确定任期内立法项目时，就为实施新版城市总规留足了空间，在前两类56个项目中，与落实新版城市总规直接相关的就有19项。同时，将修订北京市城乡规划条例作为重点审议项目列入2018年立法计划，优先予以保障。市人大常委会主要领导带队到基层听取意见，常委会有关工作机构主动跟进政府起草工作，就重要问题多次请示全国人大常委会法工委，邀请法工委领导到北京调研座谈，推动条例经过5个月3次审议后，于今年3月底通过。修订后的条例将新版城市总规的新思想新理念新要求全部纳入具体条款，建立起全域管控、分层分级、多规合一的规划编制体系；按照优化营商环境的要求，巩固了工程建设项目审批制度改革成果；明确了立即拆除、代履行和违建当事人付费3项刚性制度；建立行政执法公示、执法过程全记录、重大执法决定法制审核、公众举报监督等制度，保障当事人合法权益。条例的修订实施为全市落实新版城市总规、巩固疏解整治促提升专项行动成果提供了有力法制保障，得到了全市人民群众充分认可，相当一部分违建拆除腾退出的土地,已经变成市民休闲娱乐的“城市森林”和“口袋公园”。

目前，常委会正在审议街道办事处条例、促进科技成果转化条例，即将审议生活垃圾管理条例（修订）、文明行为促进条例、物业管理条例。其中，物业管理条例、生活垃圾管理条例由调研项目调整为审议项目；文明行为促进条例虽然未明确列入立法规划，但由于立法规划在编制时就已提前设立了机动项目类别，因此确定为今年审议项目。这些重要法规都是北京落实习总书记关于构建超大城市治理体系、提高精治共治法治水平要求的重要举措，都是推动首都发展、巩固重大改革举措、提高人民群众获得感幸福感安全感的重要保障。

二、重视提前介入，谋划上超前一步、行动上向前一步

党中央明确提出党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。我们理解，党的领导、人大主导、政府依托、各方参与都是贯穿立法工作全过程的。党的领导贯穿全过程，主要是市委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大问题，等等。人大主导贯穿全过程，主要是选题立项、组织协调、牵头起草、审议把关、备案审查衔接，等等。其中，选题、起草、审议中的主导作用是最主要、最基本的。政府依托贯穿全过程，主要是调研论证、草案拟定、信息支持、制定配套措施，等等。各方参与贯穿全过程，主要是市委就重要法规草案在市政协组织立法协商、市民群众通过代表提出立法需求和意见建议、专家学者参与草案起草和论证、市区人大常委会联动、京津冀人大立法协同，等等。

立法工作必须坚持法制统一、遵守立法程序、质量效率并重，这就要求人大在发挥主导作用的具体工作中必须超前谋划、提前介入，将资源和力量向前置环节倾斜，从而达到提高整体质量和效率的目标，确保立一件成一件。谋划上超前一步，要求我们密切关注中央有部署、市委有要求、适应改革发展需要、符合人民群众期盼的政策举措和工作安排，加强预研预判，既自己动脑筋，也借助专家顾问、智库外脑。行动上向前一步，要求人大的立法资源和工作力量向起草环节延伸，综合性、全局性、基础性法规由人大常委会牵头起草，其他法规草案的起草常委会办事机构主动参与，尽可能在法规草案进入法定审议前解决重大利益调整问题和重要法律关系问题，避免“循环赛”“持久战”等久拖不决的现象发生。

今年我们调整的立法项目，从需求看都是超大城市治理必须面对的课题，都是改革攻坚需要解决的难题，都是人民群众强烈呼吁解决的问题，时间紧、任务重、要求高。在坚持法制统一、遵循立法规律、遵守立法程序的基础上，我们借鉴兄弟省市经验做法，积极探索专班推进的工作机制。专班的定位主要是完成综合性、全局性、基础性法规的起草审议和完成急难险重的立法任务；专班的组织实行市人大常委会分管副主任和市政府分管副市长“双组长”制，工作层面由市人大常委会法制办公室及有关专委会、市司法局和对口委办局抽调精兵强将组成，根据项目的不同，可以由市人大常委会牵头，也可以由市政府牵头；专班的任务主要是起草法规草案，研究吸收各方面意见建议，研究讨论调研、论证、起草中的重大问题；专班的作用主要发挥在法定审议之前，但又不局限于调研起草阶段；专班的工作原则应当是坚持问题导向、坚持法制统一、坚持管用有效；专班的工作重心应当是解决重大利益调整问题和重要法律关系问题；专班的工作氛围应当是知无不言、言无不尽，充分表达和听取意见。

采取提前介入、专班推进的方式，一是有利于防止久拖不决的现象。比如，物业管理立法曾列入上届人大常委会立法规划，由于涉及利益较为复杂未正式启动。今年市委交付立法任务后，我们采取专班推进的方式同市政府一起集中起草法规草案、共同研究解决利益调整的问题，有力推动立法进程。目前法规已经在网上公开征求意见。二是有利于就重大问题达成共识。专班汇集各部门立法骨干的同时，也汇聚了看待问题的各种角度、各种思路和解决问题的各种方式，能够在充分讨论中确定最优解决方案。比如，街道办事处条例中党的领导入法、文明行为促进条例中法治和德治相结合等重要问题，都是经过反复研究、多轮修改后形成共识落实到具体条文中。三是有利于提高沟通协调的效率。相比过去“接力棒”式的线性工作流程，专班扁平化的沟通方式减少了重复调研论证，工作层面的分歧可以直接交由双方组长在更高层面协调解决。近一年的工作实践充分表明，专班推进是在保证立法工作质量前提下提高效率的有效方式，展现出社会主义制度集中力量办大事的显著优势。

三、坚持开门立法，使立法过程成为凝聚共识、推动工作的过程

习近平总书记非常重视开门立法，专门强调要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。栗战书委员长、王晨副委员长率先垂范，就长江保护法、疫苗管理法等立法项目多次召开座谈会、专题会征求意见，就有关法律草案到基层一线听取群众意见建议。中共北京市委对推进“开门立法”也提出了明确要求。我们深刻感到，进入新时代，党领导人民治理国家的基本方式是依法治国，人民的美好生活需要不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这就必然要求立法要从偏重政府部门力量、“闭门”立法，向注重发挥人大主导作用、“开门”立法转变，使人民群众能够全过程、多渠道、深层次参与立法活动。

一是完善工作制度机制。今年，常委会制定了常委会领导深入基层开展立法调研组织办法，规定常委会领导要带着法规草案文本深入基层征求群众意见；制定了代表提出法规案指引，对法规案的提出主体、形式内容、提交程序等作了规范；制定了完善立法参与机制若干规定，对人大代表、区人大常委会、专家学者等参与立法工作的方式作出制度性安排。同时，常委会法制办公室正在清理修订已有的17项立法工作规程，在规划计划编制、法规立项论证、草案公布征求意见等工作规程中进一步明确了“开门立法”的规定。

二是发挥代表主体作用。充分运用全国、市、区、乡镇四级人大代表联系机制，充分发挥代表之家、代表联络站的平台载体功能。今年8月，市区人大常委会联合就修订生活垃圾管理条例组织了“万名代表下基层全民参与修条例”主题活动。担任市人大代表的27名市级领导率先行动，全市1.2万名各级人大代表深入基层一线，24万余名市民群众和4000多个基层单位就条例修订提出具体意见建议。无论是规格还是规模，均创市人大常委会历史之最。今后，凡是涉及市民群众利益、千家万户生活的法规草案，我们都将组织代表深入市民群众、走进千家万户征求意见。

三是改进创新调研方式。文明行为促进条例草案起草过程中，市人大社会建设委员会工作机构联合市委宣传部在互联网上发起民意调查，20天时间2200多万人次浏览、140多万人参与提出意见，入户采集市民意见6400份，收集各级人大代表意见10751份。通过数据分析，将市民最支持和最反对的20多项行为写入法规草案。街道办事处条例立法过程中，征求了60个市政府部门、16个区和全部152个街道办事处的意见建议，收到有效意见700多条，汇总为8个核心问题，为有针对性地起草法规草案提供了重要依据。

四是探索运用智库外脑。充分发挥首都智力资源优势，聘请了22位法律专家和具有丰富立法工作经验的同志担任常委会法治建设顾问，每件法规草案都征求法治建设顾问的意见。市人大常委会和中国政法大学正在筹建立法研究基地，担负法规预案研究、立项论证、草案起草、立法评估、法规清理、备案审查等工作，为增强北京立法工作前瞻性针对性和有效性提供智力支持。

我们将深入学习贯彻党中央关于立法工作的决策部署，深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述精神，深入学习贯彻全国人大常委会关于加强地方立法工作的重要工作安排和任务要求，在市委领导下、在全国人大常委会指导下，坚持立法为人民服务、为改革发展服务，充分发挥市人大常委会在全市立法工作中的主导作用，充分发挥地方立法补充、先行、创制的作用和空间大、灵活性大、针对性强、集合性强的特点，大力加强高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法和协同立法，积极推进“开门立法”，以首善标准做好新时代北京立法工作，为首都发展提供及时有力到位的民主法治保障。

有关名词解释：

“四个中心”，是首都城市战略定位，即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；“四个服务”，指为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务；“三件大事”，指精心组织实施北京城市总体规划，以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，全力筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会；三大攻坚战，指防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治；“七有”要求，是党的十九大报告提出的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶；“五性”需求，是市委明确提出的北京市民对城市发展便利性、宜居性、安全性、多样性、公正性方面的需求。