紧紧抓住提高立法质量这个关键
深入推进科学立法民主立法依法立法

党的十八大以来，安徽省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略和关于立法工作的重要论述，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”作为立法工作最根本的政治纪律和政治规矩，不断强化政治自觉和政治定力，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力以良法促进发展、保障善治，为全省经济社会发展提供有力法治保障。截至2019年9月省十三届人大常委会第十二次会议闭幕，我省现行有效地方性法规381件，其中省本级215件、设区的市166件。下面根据会议座谈议题，结合近年来安徽立法工作实际，将有关情况报告如下。具体为“六个坚持”。

一、坚持党的领导，牢牢把握立法工作的正确政治方向。立法是重要的政治活动，具有鲜明的政治属性，旗帜鲜明讲政治是立法工作的应有之义。省人大常委会在具体立法实践中，始终将坚持党对立法工作的领导，作为地方立法工作必须遵循的重大政治原则，全面贯彻落实中央及省委决策部署，及时把“党言党语”转换成“法言法语”，及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志。一是坚持党的理论指导。党的十八大以来，认真学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，深入贯彻落实习近平总书记关于立法工作的重要论述，牢牢把握立法工作政治属性，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。党的十九大后，及时修改常委会组成人员守则，把习近平新时代中国特色社会主义思想作为人大工作的指导思想，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等写入法规，明确作为常委会组成人员首要行为规范。积极贯彻习近平生态文明思想，及时修改环境保护方面的法规，把中央实行最严格的生态环境保护制度融入法规中，并将“河长制”“林长制”写入法规。二是认真贯彻落实中央重大决策部署。紧紧围绕中央重大决策部署及省委中心工作开展立法，努力实现立法决策与政治决策协调同步、立法工作和发展需求有机衔接。在编制省十三届人大常委会立法规划过程中，全面对标对表经中央批转的全国人大常委会立法规划，并在提请省委常委会会议审定前，书面征求所有省委常委的意见，确保党的主张得到全面落实；立法规划120件项目中，涉及社会主义核心价值观融入立法修法规划的项目67件，约占立法项目总数的56%。三是充分发挥立法机关党组作用。按照《中国共产党党组工作条例》等有关要求，省人大常委会党组把加强对立法工作的领导作为加强党对立法工作领导的重要方面和具体体现，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，法规制定和修改的重大问题，均由省人大常委会党组审议后报省委常委会审定。在修订讨论、决定重大事项的规定过程中，省人大常委会党组六次听取修订情况汇报，并提请省委常委会会议审定后，经过省人大常委会五次审议才表决通过，审议次数创历史最高。今年已将《关于修改<巢湖流域水污染防治条例>的决定（草案修改稿）》《安徽省宗教事务条例（修订草案修改稿）》等重要法规草案修改情况多次向省委报告。

二、坚持立法与改革发展相适应，充分发挥立法的引领和推动作用。发展要高质量，立法也要高质量，要以立法主动适应改革和经济社会发展需要，以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。一是加强经济领域立法。始终将经济领域立法作为重中之重，引导推动和促进经济发展的质量变革、效率变革、动力变革，特别是积极回应在创新驱动、乡村振兴、改革开放、“三大攻坚战”、长三角地区一体化发展等方面立法需求，加快制定一批事关经济发展全局的立法项目。如为加快建设创新型强省，在全国率先制定促进战略性新兴产业集聚发展条例，就建立健全技术和产业创新体系、平台和企业创新体系、金融和资本创新体系、制度和政策创新体系等作出明确规定。为助推民营经济健康发展，落实中央“放管服”要求，在全国率先制定商会条例，填补了商会运行、管理和服务等方面立法空白，并及时修订中小企业促进条例，着力打造良好的营商环境。二是加强生态环境领域立法。针对环境保护中存在的突出问题，建立健全促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明方面法规。如及时修订环境保护条例，并在大气污染防治、水污染防治、水土保持、非煤矿山管理、湿地保护、饮用水水源环境保护等方面制定或修改了一批法规，注重发挥法规的整体功能，用最严格制度最严密法治守护好青山绿水。三是加强民生领域立法。坚持以人民为中心，以最广大人民根本利益为立法工作最高标准，切实做到立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。如针对普遍存在的律师取证难问题，在全国第一个通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度。针对货运车辆超限超载情况突出、危害群众生命财产安全，制定全国第一个治理超限超载法规。根据消费领域发生的深刻变化，修订消费者权益保护条例。四是全面完成涉法改革任务。党的十八届三中全会以来，积极落实全面深化改革要求，完成涉及立法方面的改革事项22项，如积极贯彻落实中央就健全人大讨论、决定重大事项制度的有关要求，及时修改讨论、决定重大事项的规定；落实矛盾纠纷多元化解机制的改革举措，制定多元化解纠纷促进条例。

三、坚持人大主导立法，着力把握立法工作的主动权。省人大常委会充分发挥人大在立法工作中的主导作用，在注重把握立项、起草、审议等关键环节的同时，贯穿于立法全过程和各环节，综合运用法治智慧、法律思维、法言法语，把中央及省委的决策部署，通过法定程序转化为法规规范。一是强化立项主导，当好“引导员”。在编制立法规划、年度立法计划时，本着改革发展急需的优先、法律明确要求制定实施办法的优先、法规需要修改的优先、条件成熟的优先的原则，合理安排立法项目，突出经济发展、民生和社会治理、生态环境、社会主义核心价值观等重点领域立法。二是强化起草主导，当好“调度员”。一方面，加强对有关部门起草法规草案的提前介入；另一方面，重要法规草案由人大直接牵头起草，人大直接牵头起草的最多的年份占当年立法数的一半。三是强化审议主导，当好“决策员”。充分尊重省人大常委会组成人员审议意见，尽量吸纳常委会组成人员经过深思熟虑提出的意见。四是强化合法性主导，当好“守门员”。全面落实“不抵触”原则，切实保证中央政令畅通，维护国家法制统一，维护公民、法人和其他组织合法权益。五是强化沟通主导，当好“协调员”。切实加强与方方面面的沟通协调，防止立法久拖不决。六是强化立法后评估主导，当好“检疫员”。法规实施之后，适时组织开展立法后评估，对法规文本质量和实施效果进行科学评估，及时启动修法程序，保持法规与时俱进品格。今年9月在省级人大立法工作交流会上栗战书委员长对我省在人大主导立法方面的做法给予充分肯定。                                                                                                                                                                                                                                                                        

四、坚持科学立法，切实遵循立法工作规律。科学立法的核心在于尊重和体现立法的客观规律，从国情、省情和实际出发，顺应时代发展要求，遵循法律体系的内在规律。一是尊重客观规律。自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，把安徽改革开放和现代化建设的丰富实践作为立法基础，着力选取现实生活需要又必须通过法律规范进行调整的事项进行立法，努力在“矛盾的焦点”上把“杠杠”划准、把“一刀”砍准。二是坚持问题导向。在确定法规内容时，不简单移植上位法和照搬照抄外省法规的规定，立足现实需要，着力于解决实际问题。在确定法规体例时，不片面追求完整，只要能解决问题，有几条就搞几条，不搞“大而全、小而全”。如制定的商会条例，不分章节，仅有24条，既简明扼要，又具很强的针对性。三是强化制度规范。根据宪法和立法法的有关规定，注意及时总结立法工作经验做法，适时加以提升、固化，逐步形成行之有效的立法工作机制，现出台立法条例、关于加强立法协商协调工作的意见等17项立法方面法规和制度规范，基本涵盖立法工作的各个环节和各个方面，为立法工作提供了有效的制度保障。四是健全专家参与立法工作机制。1996年建立了立法咨询制度，1998年成立了立法咨询委员会，2006年在总结以往做法的基础上建立了立法咨询专家库，聘请45名专家学者和有经验的实际工作者为立法咨询专家库成员。2014年在全国省级人大率先建立法律顾问制度。另外，相关专门委员会也建立了立法专家顾问制度。

五、坚持民主立法，着力凝聚最大公约数。民主立法的核心在于为了人民、依靠人民，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。一是坚持开门立法。把深入基层和实际作为立法基本功，把人民群众的良言和智慧作为立法源头水。一方面，实现网上公布法规案文本全覆盖，对于社会高度关注的立法项目，还在《安徽日报》公布法规草案或草案修改稿。另一方面，积极征求社会各界意见，注意与相关部门进行研究、沟通，努力形成共识。二是充分发挥代表主体作用。对代表提出的立法议案，通过赴领衔代表所在地、将草案寄送领衔代表、邀请领衔代表列席常委会会议等方式，充分听取议案提出人的意见。三是积极开展立法协商。2015年，在全国省级人大率先实施立法协商制度，如就立法计划（草案）、大气污染防治条例（草案）、讨论、决定重大事项若干规定（修订草案）、促进战略性新兴产业集聚发展条例（草案）等进行立法协商。四是重视发挥市县人大常委会的作用。除了赴各地召开座谈会、论证会听取意见外，重要的法规草案均书面征求意见。五是建立基层立法联系点。2016年以来分两批确定了17个基层立法联系点，实现所有设区的市全覆盖。六是加强论证咨询和立法评估工作。2012年开展社会治安综合治理条例立法后评估。2016年就食品安全条例中部门争议较大事项开展了第三方评估。2019年对发展新型墙体材料条例中涉及的重大利益调整事项开展论证咨询、对志愿服务条例中争议较大的立法事项开展第三方评估。

六、坚持依法立法，切实维护社会主义法制统一。依法立法的核心在于维护社会主义法制统一，切实做到不越权、不抵触、相协调。一是严格遵守法定权限。不侵越国家专属立法权，不与宪法、法律、行政法规相抵触，特别是坚持不扩大或缩小上位法的禁止范围，不增加或减少上位法规定的当事人应当履行的义务、不减少或者限制上位法赋予的权利。二是严格遵守法定程序。在立法起草、论证、协调、审议、报批准、报备案等方面，严格按照立法法和我省立法条例相关规定进行。三是切实维护法律体系和谐统一。在坚持不与上位法相抵触的同时，注意保持地方性法规与部门规章相衔接、本省法规之间相协调。适时开展法规清理，多次对与行政处罚法、行政许可法和行政强制法等上位法不一致的法规进行集中修改。

当前，随着经济社会的发展，特别是依法赋予设区的市立法权后，省级人大立法的任务越来越重、立法的要求越来越高、立法的难度越来越大、立法的节奏越来越快，这对如何做好新时代新形势下的地方立法工作提出了新的更高要求，迫切需要在顶层设计上加强省级人大立法工作组织建设和队伍建设。一是健全省级人大立法工作机构建设。目前，各省区市人大法制委有的设置办公室，有的没有，不够统一；各省区市人大常委会法工委下设处室也不统一，多的有6个，少的只有3个，建议尽快出台地方人大机构编制方面的法律规定，从顶层设计上规范地方人大法制工作机构建设。二是加大对地方人大立法工作队伍的培训工作力度。全国人大立法力量非常强，地方人大很多人员都已从中受益，现在立法任务越来越重，需要培训的人员也越来越多，希望全国人大进一步扩大培训范围，增加培训人数，不断提高地方人大立法工作水平。三是建立健全立法队伍准入机制。尽快出台制度规定，比照司法队伍的员额制和执法队伍的保障机制，明确地方立法工作人员的任职资格，建立立法队伍专门的职级系列和相应的薪酬保障制度，吸引更多优秀人才从事地方立法工作。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，在今后的立法工作中，我们将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，认真贯彻中央及省委决策部署，紧紧抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力以新担当新作为书写新时代我省立法工作的新篇章，为全面建设现代化五大发展美好安徽提供更加坚实有力的法治保障。