以“五个坚持”为统领与时俱进做好地方人大立法工作

改革开放40年，是党和国家事业发生重大历史性变革的40年，也是吉林省地方立法工作与时俱进、法治建设日臻完善的40年。40年来，吉林省人大常委会以“五个坚持”为统领，认真履行宪法、法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，不断加强和改进地方立法工作，努力提高吉林法治建设水平。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，聚焦吉林经济社会发展，扎实推进吉林法治建设进程，为吉林经济社会发展做出了极为重要的贡献。

一、坚持党对立法工作的集中统一领导，坚定正确的政治方向

改革开放40年实践证明，坚持党的领导是中国特色社会主义法律体系形成的历史经验和深刻总结，也是新形势下做好人大立法工作的根本政治保证。40年来，吉林省人大常委会把坚持和完善党的领导作为首要政治任务，确保人大立法始终沿着正确的政治方向前进。

（一）坚定不移推进人大机关的政治建设，坚定立法工作的正确政治方向。人大机关是党领导下的政治机关，必须旗帜鲜明讲政治。40年来，吉林省人大常委会坚持把党的政治建设摆在首位，特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，吉林省人大常委会不断加强和完善党领导立法工作的制度保障，制定出台了《中共吉林省人大常委会党组关于严守党的政治纪律和政治规矩管理规定》《中共吉林省人大常委会党组关于加强省人大常委会党员组成人员履职管理规定》《中共吉林省人大常委会党组关于加强地方立法工作领导制度的规定》等制度，明确党组的主体责任和党员组成人员的政治责任，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，引领人大自身建设和全部立法实践活动。确保人大立法工作在深化学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想上作表率，在始终同党中央保持高度一致上作表率，在坚决贯彻落实党中央决策部署上作表率，凸显党的领导的政治优势和组织优势，毫不动摇地坚持党对立法工作的集中统一领导。

（二）坚持把党的领导作为最高政治原则，贯穿于人大立法工作各方面和全过程。立法工作是人大重要工作之一，必须全过程坚定坚持党的领导。吉林省人大常委会坚持把党的领导作为最高政治原则，坚决贯彻中央重大决策部署。40年来，共制定贯彻执行中央重大决策部署和国家上位法的条例、实施办法、规定190多件，制定加强党的领导和人大自身建设的决定、规定及实施细则18件。党的十八大以来，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，对中央的重大立法精神和省委提出的重大立法项目及时规划立项、组织实施。在编制立法规划、立法计划时，把“三大攻坚战”任务落实、美丽乡村建设、生态文明建设纳入立法规划、立法计划之中。坚持立法项目向省委请示报告制度，重大立法问题及时向省委请示汇报，立法规划以省委文件转发。在立法实践中充分发挥常委会党组的领导作用和党员组成人员的关键作用，对审议中遇到一些焦点难点问题，及时向常委会党组汇报，由党组研究决定，毫不动摇地把党的领导贯穿于人大立法工作各方面和全过程，切实做到让党中央放心，让人民满意。

（三）紧紧围绕中央重大决策部署和省委中心工作谋划和推进立法工作，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。吉林省人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，根据中央要求和我省立法需求，坚持统筹规划、系统推进全省立法工作。为全面贯彻依法治国的基本方略，制定了《吉林省立法条例》《吉林省公证条例》《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《吉林省行政执法条例》《吉林省行政处罚限额规定》等法规；为保障“三大攻坚战”等重点任务的推进落实，突出抓好经济发展、生态文明建设、保障和改善民生等重点领域立法，制定了《吉林省农村扶贫开发条例》《吉林省黑土地保护条例》《吉林省大气污染防治条例》《吉林省城镇饮用水水源地保护条例》等法规；为促进地方经济社会发展，制定了《吉林省就业促进条例》《吉林省促进中小企业发展条例》等法规。截至2017年底，我省现行有效的省本级地方性法规196件，其中涉及地方经济政治建设的法规50部，“三农”建设法规29部，生态文明建设法规32部，社会建设与管理法规42部，文化建设及民族宗教事务等其他方面法规43部。批准设区的市地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例94件。逐步完善了我省地方性法规系统建设，基本实现了有法可依，确保了中央重大决策部署的有效推进落实，促进了我省经济社会健康发展。

二、坚持发挥人大在立法工作中的主导作用，坚决维护立法机关权威

党的十九大报告指出：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。立法法也明确规定，人大加强对立法工作组织协调，发挥在立法中的主导作用。吉林省人大及其常委会作为地方立法机关，始终坚持在制定修改省本级法规、在对设区的市、州的法规的审查批准以及对政府规章及规范性文件的备案审查这三项法定职责上发挥主导作用，切实维护地方立法机关的权威。

（一）牢牢把握省本级法规立项、审议修改的主导权，充分发挥人大在各个立法环节的主导作用。一是在编制立法规划、立法计划时发挥主导作用。积极协调政府做好法规立项工作，广泛征集立法项目，组织立项论证和立法前评估，要求政府相关部门提供背景资料和法规需要解决的重点问题，提前介入省本级法规草案起草工作。二是在审议修改阶段积极发挥主导作用。在审议前，通过邀请政府参与立法调研、座谈论证等活动，采取多种方式向政府部门征求意见和建议，特别是以正式文件方式向省政府征求意见。在研究修改过程中，抓住审议修改阶段的关键环节，对法规的重要内容和具体条款严格把关，严格规范政府部门权力，保证法规的合法性、合理性和可操作性，切实把人大的主导作用和政府的重要作用统一起来。2017年，在研究修改《吉林省安全生产条例》《吉林省促进中小企业发展条例》时，对于条例相关条款上存在不同意见，多次协调组织政府相关部门研究，充分听取政府部门意见和建议，结合我省实际设定法律责任和制度框架，准确界定执法责任主体，科学划定处罚标准，切实增强了地方立法的针对性和实效性。此外，在常委会分组审议时，常委会工作机构在对审议意见认真研究前提下，及时向常委会组成人员书面反馈审议意见的采纳情况，保证审议意见采纳的科学性和合理性。三是在立法后评估及法规全面清理上发挥主导作用。2004年至2005年，由我们牵头，政府部门参加，对《吉林省罚没和扣押财物管理条例》《吉林省贸易计量监督条例》组织开展了立法后评估，收到了很好的效果，对后来的法规的修订起到了重要作用。自2016年以来，结合国家“放管服”改革及“只跑一次”的要求，就下放行政审批权问题，我们及时与省政府法制办沟通，联合对我省35部地方性法规进行了集中打包清理，同时把法规清理作为我们常规性工作之一。四是在加强立法队伍建设上发挥主导作用。队伍建设是立法工作最重要的基础性工作之一，在选人用人方面必须发挥主导作用。40年来，我们优化了常委会、专门委员会组成人员年龄结构，逐步提高常委会专职委员比例。加强立法工作机构建设，充实了立法工作人员，强化了立法干部培养、选拔和使用以及立法人员业务培训，建立了立法质量评价机制和激励机制，提高立法人员专业化水平。此外，还加强了立法专家顾问制度建设。

（二）强化对市州立法的合法性审查力度，加强对市州立法工作的指导。一是加大对报请批准法规的审查纠正力度，对市州地方性法规是否符合中央精神、是否符合立法法规定、是否符合上位法要求、是否与省委的有关政策紧密衔接等内容严格把关。2017年至2018年，在审查批准3部设区的市的地方性法规时，对其中行政处罚设定和法律责任不清问题，我们都提出明确的修改意见，切实做到严格按照上位法规定，科学设定处罚权限和法律责任，坚决禁止限制公民、组织的合法权利或者增加公民、组织义务，增加部门权力或者减轻部门责任等问题出现，防止因受部门利益驱使搞立法放水。二是加强对市州人大的立法指导。依法赋予设区的市地方立法权是40年来地方立法体制的重大变化，如何加强对设区的市的立法工作指导是省级人大常委会的一个新课题。2016年，我们对全省设区的市立法工作情况进行调研，形成了《关于新赋予地方立法权的市州立法工作进展情况调研报告》，提出了提高市州立法质量的具体意见。组织法律专家、法律实务工作者及省人大常委会法工委处室的具体工作人员，对设区的市的首部实体性地方性法规进行全面点评。这些工作的开展，对提高市州的立法质量大有裨益。同时，我们加强与全国人大常委会沟通联系。2017年，我们就《长春市安全生产条例》的立法权限不明确问题向全国人大常委会法工委请示，全国人大常委会法工委答复，“安全生产工作对于保障城乡群众生命和财产安全，提升城乡建设与管理水平，促进城市经济社会健康发展具有重要意义，属于城乡建设与管理范畴。”这一函复对设区的市立法具有重大指导意义。此外，我们还多次就市州立法工作中的法律问题与全国人大常委会法工委沟通请示，并以此为指导，不断推进市州立法能力建设。

（三）加强对政府的规章和规范性文件备案审查，把人大的法定职责转化为立法监督的硬约束。近年来，吉林省人大常委会根据宪法、立法法、监督法等法律规定，以规章及规范性文件备案审查为重点，凡是省政府报送的规范性文件，都要按照不抵触的合法性标准严格审查，既促进了良法善治，也维护了地方立法机关的权威。2016年，制定了《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，把遵守和执行宪法、立法法、监督法有关规定和要求作为重要抓手，规范政府、市州人大及省直管县市备案审查程序和范围。对内健全协调机制，加强工作机构与专委会之间的沟通，形成工作合力，对外建立健全联动机制，强化备案审查要求，加强协调配合。把所有规章和规范性文件全部纳入备案审查范围，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，对审查建议做到件件有处理、有结果、有回应。2017年，省人大常委会对政府相关部门和全省9个市州备案审查工作开展检查，对一些备案范围把握不够准确、审查标准不够清晰的问题，建立健全说明、沟通等工作机制，探索使用约谈、函询、督办、纠正、通报乃至撤销等方式，强化刚性审查。这些工作进一步改进和提高了全省立法工作水平，增强了立法机关的权威性。

三、坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量

提高立法质量是新形势下加强和改进立法工作的重中之重，坚持科学立法、民主立法、依法立法是提高立法质量的重要途径。2015年，我省出台了《吉林省人大常委会关于科学立法民主立法实施意见》，2016年，制定了《吉林省地方立法条例》，始终坚持把科学立法、民主立法、依法立法作为立法工作的基本原则和基本要求。

（一)坚持实事求是、与时俱进，切实做到科学立法。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律和立法规律。多年来，我省立法紧扣经济社会客观规律的发展变化，坚持与国家上位法保持同频共振，与国家改革决策紧密衔接，坚持立法进度服从立法质量，区分轻重缓急，不急于求成，不在立法数量上搞攀比，不搞立法政绩工程，积极推进立法精准化、精细化，切实用立法来推动我省经济社会健康发展，走好我省“质量更高、效益更好、结构更优、优势充分释放的振兴发展新路”。2016年5月以来，按照中央机构改革精神和国务院“放管服”要求，在制定《吉林省农村扶贫开发条例》《吉林省技术市场条例》等法规时，与政府相关部门加强沟通，使行之有效的重大改革举措及时上升为法规，保障各项改革政策措施于法有据，依法进行。2017年，国家中小企业促进法出台后，我们及时制定《吉林省促进中小企业发展条例》，在立法规划、法规草案起草、研究修改、审议等环节，坚决贯彻中央决策部署和省委具体改革举措，规范政府管理职能，发挥市场作用，优化资源配置，依法设置政府权力职责和设定企业、公民权利义务。此外，我们注重科学合理安排审议方式，提高审议时效，对于进入统一审议的法规案，根据实际情况适时合理安排审次。对法规草案经二审后，常委会组成人员的意见仍不一致，需要继续深入调研修改的，适时建议常委会采取三审或者二审三通过方式，确保有充足的时间进一步研究修改。对工作急需、法规草案规范事项简单、法规草案本身又比较成熟的，采用一次审议通过的方式，既保证了出台的法规质量，又使有限的立法资源得到合理利用。在制定《吉林省地方立法条例》时，条例草案须提请省人民代表大会审议通过。针对这种情况我们结合省人民代表大会审议程序，广泛征求人大代表意见，召开专门会议落实相关工作，提出一次审议交付表决建议，并积极为大会做好充分准备，最终条例以高票通过。

(二)认真倾听人民呼声，回应人民期盼，切实做到民主立法。民主立法的核心在于一切为了人民、一切依靠人民。我省立法紧扣中央改革发展主题，以推动广大人民群众参与立法来推进立法水平的提升，不断通过深化立法实践和理论创新成果来保障和实现人民对美好生活的向往这一奋斗目标。通过制定《吉林省人大常委会立法听证规则》《吉林省人大常委会基层立法联系点实施办法》《吉林省人大常委会立法顾问专家制度》等制度办法，通过吉林日报、吉林人大网等公开方式，通过立法调研、专家论证等多种形式，完善立法公开方法，让广大人民群众有序参与立法活动。2016年，在制定《吉林省大气污染防治条例》时，为解决秸秆禁燃难问题，省人大常委会多次深入基层与人民群众进行实地交流，掌握第一手材料，提出了符合我省实际的具体规定。在修改《吉林省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》时，对常委会组成人员审议意见和社会反映问题较多的道路限速、测速设定不合理以及交警执法不规范、随意性大的问题，多次到我省基层县区进行实地调查。现场听取基层管理人员、交通参与人意见和建议，进行准确评估，明确道路限速、测速规定，使规定更加明确具体，更具可操作性。目前，我省正在起草《吉林省人大常委会法规草案公开征求意见和意见反馈工作制度》，将进一步完善民主立法机制。

(三)坚决维护宪法法律的权威和法制的统一，切实做到依法立法。坚持依法立法的核心在于坚决维护宪法、法律的权威和法制的统一。吉林省人大常委会坚决贯彻宪法、法律及上位法精神，把不与宪法、法律、行政法规相抵触作为最重要的立法原则，坚持从国家整体利益出发，严格按照宪法、法律、行政法规的规定，加强立法监督工作,切实做到立法主体法定、权限法定、程序法定。国家法的制定和修改具有全局性、及时性和系统性，在国家有关上位法修改后，我省及时调整立法项目，组织开展立法调研，确保国家上位法的精神在地方立法中得以贯彻实施。目前，我省共有119部地方性法规与国家上位法相呼应，保证了中央精神和改革举措有效落实。特别是涉及设定行政许可、行政强制、行政处罚及行政收费的条款时，坚决防止出现地方立法突破和规避国家法律法规问题。在研究修改《吉林省农作物种子管理条例（修订草案）》时，删除了3处与上位法不一致、可能涉及隐性行政许可行为的内容。同时，严格按照立法权限和法定程序审查批准每一件立法项目，特别是对法规立项及评估、立法计划、法规草案审议等重要环节严格把关，确保法规符合立法法规定，符合我省立法条例的要求和客观实际。对那些可能与中央精神或与改革方向不一致，或在施行中引发社会广泛关注甚至重大争议，或因现实情况与立法之初相比发生重大变化而不宜继续施行等情形的法规进行深入研究，及时作出调整或者修改和废止，坚决禁止立法部门化、倾向化和利益法制化。自2016年起，我省采取打包方式对《吉林省农业机械管理条例》等28部地方性法规进行集中修改，对《吉林省土地登记条例》等6部地方性法规统一废止，对省市两级3部地方著名商标条例开展专项清理。确保地方性法规符合宪法和法律精神，符合立法法和我省地方立法条例规定，不断推动我省治理能力和治理水平的提升，有效地维护了国家法制的统一。

四、坚持立法为民，着力推动实现保障和改善民生

习近平总书记多次强调，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。40年来，吉林省人大常委会坚持把为民立法作为立法的根本出发点和落脚点，把人民立场作为立法的根本立场，把为人民谋幸福作为立法的根本使命。党的十八大以来，吉林省人大常委会深入贯彻以人民为中心的立法思想，坚持把维护社会公平正义、增进人民福祉作为衡量立法工作重要标准，以满足人民需要、维护人民利益、保障和改善民生为着力点，以我省全面深化改革、脱贫攻坚、推动高质量发展、打好“三大攻坚战”、实施“乡村振兴战略”等为主要内容，认真部署制定立法规划、立法计划，有计划、有步骤地实施保障和改善民生立法工作。2016年，为消除贫困、改善民生，制定《吉林省农村扶贫开发条例》。2017年，为保障我省广大职工合法权益，制定《吉林省企业工资集体协商条例》等3部法规，修改了《吉林省劳动合同条例》等5部法规。为推进“放管服”落实，破除经济发展中的体制机制弊端，维护人民群众合法权益，废止了《吉林省个体工商户条例》等6部法规，妥善解决和处理好立法工作中涉及人民群众的重大利益调整问题和争议较大的重要立法事项，切实维护好人民群众的合法权益，坚决防止减损公民权利，增加公民义务问题出现，有效地推进了地方法治建设进程，体现出公平、正义的法治精神，切实做到立法依靠人民，立法为了人民，立法成果由人民共享。

五、坚持贯彻新发展理念，突出抓好生态文明建设立法

习近平总书记提出，“我们要把生态文明放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”吉林省人大常委会深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”的科学论断，切实通过地方立法活动来保护生态文明建设，促进人与自然和谐共生。2018年5月，我省十三届人大常委会以生态文明建设和环境保护为主题组织专题学习，开展执法检查。强调要认真学习领会习近平总书记关于生态环境保护的重要论述，深刻理解把握省委关于生态环境保护的重大决策部署，深刻认识生态环境保护的极端重要性，为地方生态立法奠定了重要基础。党的十八大以来5年多时间里，吉林省人大常委会共制定加强生态文明建设法规9部，占40年来生态文明立法的30%，为建设天蓝、地绿、水净的幸福美好吉林做出了极为重要贡献。特别是《吉林省环境保护条例》《吉林省松花江流域水污染防治条例》《吉林省湿地保护条例》《吉林省城镇饮用水水源地保护条例》等法规以及《吉林省第二个十年绿化美化吉林大地规划》的出台，有效地保障了吉林生态文明建设。2016年通过的《吉林省大气污染防治条例》、2018年通过的《吉林省黑土地保护条例》具有重大生态保护意义。

制定《吉林省大气污染防治条例》是贯彻习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想的具体举措，也是我省生态文明建设的客观要求，更是人民群众的立法呼声。2015年3月，习近平总书记参加全国人代会吉林团审议时，明确提出“优良的生态环境是吉林的优势，要进一步抓好生态文明建设，把绿水青山保护好，不断培养新的发展优势。”我省这部条例遵循了“源头严控、过程严管、后果严惩”的上位法立法精神，突出“严”的要求，紧紧把握构建严格的大气污染防治体系和工作机制，强调了排污者和政府的责任，采取多管齐下，对不同污染源采取了严格的防控措施，既抓重点排污源治理，也抓扬尘、挥发性气体排放、露天烧烤、餐饮油烟、乱烧树叶和垃圾等“小”污染。在合力“治”的同时，注重“防”的措施，狠抓源头治理，加大处罚力度，增强法律威严，充分体现地方特色，突出了系统性、针对性、创新性、前瞻性，确保中央精神特别是总书记要求得以有效贯彻落实。

制定《吉林省黑土地保护条例》是落实习近平总书记重要指示精神及省委决策部署的一项重要立法任务，也是解决黑土地水土流失等严重影响地区生态系统安全、国家粮食安全问题重要举措。习近平总书记十分关注黑土地保护工作，2015年3月，在参加全国人代会吉林团审议时，总书记详细询问了黑土地保护情况。2015年7月，总书记在我省视察时作出重要指示：“要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。”黑土地保护立法是一项创制性地方立法，采用了“土地性状+土壤类型”的方式界定黑土地性质，将我省黑土地分为重点保护类和治理修复类两种类型，明确了我省中东西三个区域各自的保护重点。条例规定全面具体，与我省现行涉及黑土地保护相关法规紧密衔接，具有黑土地保护的综合性、针对性和实效性，体现了最严格的生态保护精神，受到社会各界广泛好评。