江苏地方立法的发展历程、主要做法和改进建议

地方立法是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，是对国家立法的延伸、细化和补充，担负着保障宪法和法律在本行政区域内有效实施和推进本地区经济社会发展的双重职能。改革开放四十年来，江苏地方立法工作，和全国其他兄弟省市一样，与改革开放相伴而生、相伴而行，经过近四十年的立法实践，为本区域的经济社会发展提供了强有力的法治保障，为地方立法的发展积累了丰富的经验。

一、江苏地方立法的发展历程

从1979年7月被赋予地方立法权开始到2018年地方立法迈入高质量发展时期，江苏的地方立法工作经历了由起步探索到不断发展、不断完善、不断创新的过程。至2018年5月底，历届省人大及其常委会共通过省法规612件，其中制定343件（其中人代会制定8件），修改215件（其中人代会修改1件），修订21件，废止31件，作出停止执行决定2件，现行有效的法规有244件。批准设区的市法规 630件，其中制定419件，修订12件，修改156件，废止42件，停止执行决定2件，现行有效330件。这些法规涉及经济、政治、社会、文化、生态环境和人大自身建设等各个方面。法规的颁布实施，使全省经济社会的各个方面基本做到有法可依，为江苏经济社会发展提供了坚实的法治保障。

（一）地方立法权的确立

从1954年颁布第一部宪法，到1979年召开第五届全国人民代表大会第二次会议，我国实行的是一级立法权，即立法权由中央统一行使，地方没有立法权。五届全国人大二次会议重新修订了地方组织法，对我国立法体制进行了重要改革，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规权。我省人民代表大会据此取得了地方立法权。1979年12月省五届人大二次会议选举产生了省五届人大常委会，开始行使制定地方性法规的权力。

1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法，肯定了1979年地方组织法确立的地方立法制度。并对地方组织法进行了修改，把拟订地方性法规的权限扩大到省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市，规定这些地方的人民代表大会常务委员会“可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”根据地方组织法的这一规定，作为省会所在地的市，南京市人大常委会于1982年12月取得了拟定地方性法规草案的权力；1984年12月，国务院批准无锡市为较大的市，无锡市人大常委会也取得了拟定地方性法规草案的权力。但这时南京市、无锡市人大常委会取得的还只是法规草案的起草权，审议制定法规的主体依然是省人大常委会。

1986年，全国人大常委会再次对地方组织法作了修改。修改后的地方组织法明确规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”据此，南京和无锡两市的人民代表大会及其常务委员会取得了相对独立的地方立法权。1993年4月，国务院批准我省徐州市和苏州市为较大的市，这两市的人大及其常委会也取得了地方立法权。至此，我省拥有地方立法权的主体分为省、市两级，即省人大及其常委会，南京、无锡、徐州、苏州四个较大的市人大及其常委会。

根据十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”的要求，2015年3月新修改的《立法法》规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规……”，并授权省人大常委会具体决定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。至此，地方立法权扩大至所有设区的市。本着有序推进的原则，2015年7月31日，省人大常委会通过了关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。2016年1月15日，省人大常委会又通过了关于确定连云港、淮安、宿迁市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。至此，我省13个设区的市行使地方立法权实现了全覆盖。

（二）地方立法的发展阶段

我省的地方立法工作在将近40年间不断地向前推进，经历了由起步到发展，不断探索到逐步成熟的过程，这个过程大致可以分为五个阶段。

第一，起步探索阶段。从1980年1月省五届人大常委会建立到1984年，我省的地方立法工作基本上处于起步探索阶段。省五届人大常委会建立后，按照地方组织法的规定和要求，把制定地方性法规作为“一项重要的职权和主要的工作”摆上重要议事日程。1980年6月27日，省五届人大常委会第四次会议通过了《江苏省城市卫生管理暂行规定》。这是我省地方法制建设史上的第一部地方性法规。该法规只有短短10条，它的出台对加强我省城市卫生管理、改善城市面貌和人民群众生活环境，发挥了十分重要的作用，开启了我省地方立法的先河，具有里程碑的意义。到1984年12月，省人大及其常委会共制定了地方性法规29件，其中有关农业和农村经济方面的1件、城市建设和环境资源方面的有10件、内务司法方面的7件、教科文卫方面的2件、人大制度建设方面的9件。这一阶段，由于省人大常委会刚刚建立，组织机构、工作制度还不健全，人们对人大工作的性质、地位、作用的认识还不到位，对人大工作规律的认识还很粗浅，人大工作处在起步探索阶段。表现在地方立法工作上，立法案的起草完全由政府或者两院提出，人大在立法工作中基本上处于被动地位；立法工作缺乏系统性、计划性；立法技术稚嫩，法律规范不完整，大量使用文件语言。

第二，逐步发展阶段。从1984年到1993年，即省人大六届、七届任期，是我省地方立法的逐步发展阶段。党的十二届三中全会拉开了我国经济体制改革的帷幕。随着经济发展和政府职能的转变，各方面对地方立法的需求日益增长，我省地方立法的数量逐步增多，特别是经济立法数量增长较快。从1985年到1992年12月，我省六届、七届省人大及其常委会共制定了地方性法规60件，其中有关财政经济方面的9件、农业和农村经济方面的9件、城市建设和环境资源保护方面的有5件、内务司法方面的12件、教科文卫方面的10件、民族宗教侨务方面的1件、人大制度建设方面的14件；批准南京市、无锡市人大及其常委会制定的地方性法规21件。

随着立法工作的开展，省人大常委会对地方立法的认识不断深化。这一阶段立法的主要特点是：一是与国家法律、行政法规不相抵触；二是从本省实际出发，有计划进行，成熟一个，制定一个； 三是充分发扬民主，走群众路线，听取和集中各有关方面的意见；四是努力反映改革开放的成果，将已被实践证明了的成熟经验，用法规形式固定下来，使之有章可循，有法可依，以保障和推动经济建设和改革开放的顺利进行；五是严格按照立法程序办事。省六届人大常委会于1984年12月制定了《关于制定地方性法规的若干规定》，省七届人大常委会于1990年12月又制定了《关于批准地方性法规的规定》，对省人大常委会制定和批准地方性法规的活动进行了规范，地方立法工作的规范化取得了初步进展。由于制定时间较早，地方立法工作还处在探索阶段，这两个规定仅就地方立法工作的主要问题和程序作了规定，都比较简单，分别只有短短的十条，但在当时却是影响很大的，我省地方立法工作由此逐步走上了程序化、规范化的轨道。

第三，快速发展阶段。是从1993年至2002年，即我省八届、九届人大任期。随着党的十四大召开和小平同志视察南方重要谈话的发表，改革开放进入了新阶段，经济建设出现了新增涨，各项事业迅速发展，对地方立法工作提出了新的要求。这一阶段，我省的地方立法工作伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，伴随着民主法制的推进，日益成熟和完善。这期间共制定地方性法规207件，其中有关财政经济方面的41件、农业和农村经济方面的40件、城市建设和环境资源保护方面的有24件、内务司法方面的35件、教科文卫方面的42件、民族宗教侨务方面的3件、人大制度建设方面的22件；批准较大的市制定的地方性法规192件。

这一阶段的立法工作呈现出以下特点：一是立法工作被摆上了十分重要和突出的位置，成为省人大常委会的中心工作。省委、省人大、省政府于1998年11月召开了全省地方立法工作会议。这是我省地方立法史上第一次专门就地方立法工作召开全省性会议。二是立法的指导原则日益明晰。明确提出立法要全面、准确地体现党的路线方针政策，与改革、发展、稳定的重大决策相结合；要立足全局，以民为本，防止和克服立法中的部门利益倾向；要体现改革精神，解放思想，大胆探索；要在维护国家法制统一的前提下，充分体现地方特色；要坚持实事求是、量力而行，着力提高地方立法质量。九届人大常委会进一步总结地方立法工作，提出了地方立法“不抵触、有特色、可操作”的九字指导方针。这个指导方针，简洁明了地概括了地方立法的特点，体现了地方立法的客观规律，使得对地方立法的认识提高到了一个新的层次。三是立法工作的计划性大大增强，立法步伐加快。从八届开始，省人大常委会制定五年立法规划，地方立法工作的计划性进一步加强。省八届人大常委会第三次会议原则通过了《江苏省1993-1997年立法规划》。这是我省制定的第一个立法规划。根据“加快立法步伐”的要求，规划大大增加了立法数量，1993年安排立法14件，1994年安排立法27件，1995年安排立法21件，前三年共安排立法62件。四是立法工作走上了程序化、规范化、法制化轨道，立法工作水平得到明显提高。1993年8月，省八届人大常委会制定了《江苏省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规的规定》，发布了《关于起草地方性法规和规章工作程序的规定》，批准了苏州、徐州、无锡市人大常委会制定地方性法规的规定或条例。特别是立法法的制定和实施，对地方立法工作起到了十分重要的保障、规范和促进作用。根据立法法的要求，2001年2月17日省九届人大四次会议通过了《江苏省制定和批准地方性法规条例》，对地方立法应当坚持的原则，地方立法计划的制定、地方性法规的起草和提出、省人民代表大会立法权限和程序、省人大常委会立法权限和程序、省人大常委会批准地方性法规的程序以及地方性法规的公布、备案和解释等作出了全面、具体的规定。南京、无锡、徐州、苏州市人大也先后制定了相关的条例，对地方立法工作进行全面规范。这一系列规定的实施，对于从程序上保证立法的民主性和科学性，提高立法质量，维护法制统一，发挥了积极作用。五是立法工作机构和立法工作人员队伍建设大大加强。2001年2月，省九届人大四次会议决定，设立江苏省第九届人民代表大会法制委员会，作为统一审议机构，负责对地方性法规进行统一审议。至此，省人大的立法工作机构从1989年附设于法制委员会（今内务司法委）的一个处，发展成为作为统一审议机构的省人民代表大会法制委员会和作为常委会工作机构的省人大常委会法制工作委员会，两委下设办公室、行政法处和经济法处共3个处级单位，立法工作人员从成立之初的2人，发展到2002年的18个编制16人。与此同时，省人大各委员会也先后增加了一些法律专业人员，从事立法工作。健全的立法工作机构和精干的立法人员队伍，为我省的地方立法工作提供了坚实保障。

第四，全面提高阶段。从2003年至2012年，即我省十届、十一届人大任期。这是全面贯彻实施立法法和我省制定和批准地方性法规条例的时期。这期间，省十届人大常委会共制定法规52件，修订、修改法规74件，作出废止法规决定5件，作出停止执行有关法规中行政许可事项的决定2件；批准四个较大的市人大常委会制定法规65件，修订、修改法规80件，作出废止法规决定22件，作出停止执行有关法规中行政许可事项的决定2件。省十一届人大常委会共制定法规49件，修改法规56件，废止法规决定11件；批准四个较大的市制定、修改、废止法规108件。

这一阶段的立法呈现以下特点：一是更加重视立法指导思想的与时俱进。2003年，省委、省人大、省政府专门召开全省立法工作会议，提出了建设“法治江苏”的奋斗目标，要求我省立法工作走在全国前列，率先建立起比较完备、与国家法律体系相配套的地方性法规。省十一届人大常委会提出，要按照“少而精、不抵触、有特色、可操作”的思路，立、改、废相结合的原则，正确处理数量与质量、前瞻性与可操作性、稳定性与变动性、法制统一与地方特色的关系，努力制定与国家法律和行政法规相配套、与全面建设更高水平小康社会相适应、具有江苏特色的地方性法规。二是更加重视发挥立法在保障和改善民生中的作用。省人大常委会在安排2005年年度立法计划时，提出要“经济立法与社会事业立法并举，在继续突出经济法制建设这个重点的同时，坚持以人为本，重视制定和完善维护人民群众利益、促进社会和谐进步的法规”， 2008年11月省委批转的《江苏省2008—2012年立法规划》中，社会领域方面的立法有16件，占全部91件立法项目的17.6%，此外还有维护人民群众切身利益方面的16件法规，其中也有许多内容与社会领域相关。三是更加重视法规的修改完善和集中清理。把修改完善法规摆上了重要位置，在编制立法规划和年度立法计划时，做到立、改、废相结合，每年都要对几件法规进行全面修订或者部分修改。在这期间适应加入WTO和行政审批制度改革以及贯彻实施行政许可法和监督法等的需要，按照法制统一的原则，先后5次对地方性法规进行集中清理，维护了法制统一。四是推进科学立法、民主立法。2008年，省十一届人大要求所有法规草案经过一审后，都要通过人大网站和多种新闻媒体，采用多种形式，向全社会介绍草案起草背景和主要内容，使公开征求意见成为一种常规工作。对人民群众普遍关注的有关法规，召开立法听证会，反映民意，集中民智。省十届、十一届人大常委会先后举行了5次立法听证会，分别是城市房地产交易管理条例、中小学生人身伤害事故预防与处理条例、宗教事务条例、学生体质健康促进条例、公证条例。五是更加重视为提高立法质量提供制度保障。经过近二十年的实践，省十届、十一届人大常委会的立法工作进入了更加注重立法质量的时期。省人大常委会先后出台了一系列规章制度，对立法工作进行更加全面、深入的规范。陆续制定了“江苏省地方立法技术规范”、“关于地方性法规中有关共性问题的意见”、“法规案审查审议工作规则”、“关于推进民主立法的规定”等。

第五，高质量发展阶段。从2013年至今，即我省十二届、十三届人大任期。随着中国特色社会主义法律体系如期形成，国家各方面基本实现有法可依，标志着立法工作进入了新的高质量发展阶段。 党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大战略部署，要求完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不仅明确了科学立法的总体要求，也明确了完善立法体制和程序等方面的各项具体任务。根据四中全会决定的要求，2015年3月十二届全国人大三次会议通过了立法法修改决定，对新时期立法工作进行全面的规范，提出了新的要求。党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治判断，对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设伟大工程作出了全面部署，为包括地方立法工作在内的各项事业指明了前进方向。面对新形势、新任务、新要求，省人大及其常委会深入贯彻党的十八大，十八届三中、四中、五中、六中全会和十九大精神，始终坚持党对地方立法工作的领导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕中央重大决策部署和省委中心工作，以新发展理念为引领，不断完善科学立法、民主立法工作机制，切实提高地方立法质量，推动我省地方立法工作走在全国前列。2013年至2018年5月底，省人大及其常委会共审议通过省地方性法规案88件，批准设区的市人大及其常委会制定的法规案134件，为扎实推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏提供了强有力的法治保障。

这一阶段，地方立法工作呈现出以下特点：一是更加注重发挥立法对改革的引领和推动作用，把改革决策与立法决策结合起来，着力推进重点领域立法。围绕经济改革目标，抓紧完善经济领域立法，如通过制定循环经济促进条例，引领和推动实施创新驱动战略，提高资源利用效率，加快转变经济发展方式；围绕创新社会治理，重点加强社会领域立法，制定社区矫正条例、人民调解条例等，推动社会管理创新，努力化解社会矛盾；围绕保护资源环境，不断完善生态领域立法，通过制定节约用水条例、湿地保护条例等，促进资源集约节约利用，推动我省生态文明建设。二是坚持把提高质量放在立法工作突出位置，坚持“不抵触、有特色、可操作”的立法工作方针，积极探索精细立法的立法模式，增强法规的可操作性、可执行性，着力提高立法质量。今年以来,根据省委全面深化改革领导小组的安排，省人大常委会要求法工委组织专门力量，研究起草了《关于地方性法规制定过程中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作规范》，两个工作规范经常委会党组审定后将于8月份提请省委全面深化改革领导小组审议通过。三是着力改进和完善立法工作机制和工作程序。（1）改进法规起草机制，充分发挥政府及相关部门作为法规起草主要承担者的作用，积极探索重要法规由人大直接组织起草。（2）组建新一届省人大常委会立法专家咨询组、省人大代表法制专业组。（3）组织开展表决前评估论证会。对于法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，法工委组织有关方面专家进行论证，以保证法规制度设计的科学性。（4）健全公众有序参与机制，及时公布法规草案和相关信息，充分听取意见和建议，实行立法过程公开。扩大公众参与渠道，通过公开邀请公众参加座谈会、网上民意调查等方式，鼓励和引导社会公众参与立法工作。改进立法调研论证工作，坚持深入基层一线调查研究，拓展调研的广度和深度。建立民主立法联系点制度。

二、江苏地方立法主要做法和经验

纵观近四十年来我省的地方立法工作，经历了由起步探索到不断发展、不断完善、不断创新的过程，地方立法的指导思想和立法原则得以确立并不断与时俱进，立法制度和工作机制不断完善，立法工作方法和工作经验不断成熟，地方立法工作得到了长足进步和全面提高。

（一）在立法的指导思想上，坚持党的领导，立足全局，服务中心工作，始终保持正确的政治方向

地方立法工作，政治性很强，必须坚持正确的政治方向，这是做好地方立法工作的前提。坚持正确的政治方向，就是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，最根本的是坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。四十年的立法实践证明，只有自觉接受党的领导，把党的领导贯穿于依法履行立法职权的全过程，立足全国、立足江苏，使江苏的立法工作服务于省委确定的中心工作，把立法与省委改革、发展、稳定的重大决策紧密结合，才能做好地方立法工作，发挥地方立法的应有作用。具体做法上，主要有以下五个方面：

一是认真学习贯彻中央和省委关于党领导立法工作的最新精神。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，就完善立法体制、发挥立法引领推动作用、推进科学立法民主立法等作出了一系列重大决策部署。2016年中共中央专门出台了《关于加强党领导立法工作的意见》，省委于2016年10月制定了《关于加强党领导立法工作的实施意见》。自觉将党的领导贯穿于地方立法的全过程，为地方立法工作的顺利进行提供了根本遵循和根本保障。

二是定期召开全省立法工作会议。每届人大常委会开局之年，由省委联合省人大、省政府召开全省立法工作会议，对一届的立法工作进行部署，这就便于各级机关、团体、人民群众等全面了解一届立法工作的立法目标、任务、指导思想和具体要求，便于大家统一思想，统一认识，协调一致，调动起各方面的积极性，也有利于避免和防止重复立法，克服部门利益的倾向。今年6月，召开了新一届的全省立法工作会议，由省委书记、省人大常委会主任娄勤俭对实施2018—2022年立法规划进行全面部署，要求江苏的地方立法要为江苏的高质量发展提供法治保障。

三是批准转发五年立法规划。我省从八届人大开始制定第一个五年立法规划，到本届已经制定了五个五年立法规划。在制定规划过程中，紧紧围绕党在一定时期的中心任务，公开征求社会意见，广泛进行科学论证，精心选择立法项目。立法规划由省人大常委会党组报请省委研究同意后，由省委转发各地区、各部门贯彻执行。这五个五年立法规划都很好地体现了省委对立法规划工作的领导，科学反映了省委在不同时期对立法工作指导思想、主要任务和重点工作的要求，有效保证了立法决策与党的经济社会发展的重大决策相结合。如1998—2002年立法规划共76件，其中45件属于经济类立法项目，占59.2%，反映了以经济建设为中心的特点；2003—2007年立法规划共86件，其中18件属于经济类立法项目，占20.9%，而资源环境保护类项目有20件，占23.2%，改善民生、保障人民群众利益类的项目有14件，占16.3%，反映了我省中心工作以突出经济建设为主转化为经济建设与环境保护、民生保护并重的特点。2013—2017年立法规划，共安排立法正式项目59件。其中，围绕推动转变经济发展方式、规范市场经济秩序项目22件；围绕保障和改善民生、加强和创新社会管理的项目 16件；围绕促进资源集约利用和环境保护、推动生态文明建设项目11件，反映了党的中心工作向转变经济发展方式、创新社会管理转化的特点。2018年—2022年立法规划，共安排立法正式项目56件。其中，推动经济高质量发展的项目7件、维护市场秩序项目5件、实施乡村振兴战略项目8件、保护自然资源和生态环境项目4件、推动文化发展项目7件、保障改善民生项目7件、创新社会治理项目5件、加强基础设施建设与管理项目4件、加强民主法制建设项目9件。一共分为九个方面，反映以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实省委新发展理念和高质量发展的要求。

四是根据省委立法建议及时开展专项立法。党委提出立法建议，既是加强党对立法工作领导的一个重要内容，也是党依法执政、有效管理经济社会事务的重要手段。2007年，江苏太湖蓝藻事件爆发，给当地群众的日常生产生活造成了重大影响。省委明确要求太湖治污要实行最严格的环保标准，采取最严厉的整治手段，建立最严密的监控体系，实行“依法治太”、“铁腕治太”、“科学治太”。鉴于1996年制定的《江苏省太湖水污染防治条例》已经不能适应现实要求，省委建议省人大常委会对条例进行全面修订。根据省委要求，省人大常委会及时启动立法程序，组织开展条例的修订工作。通过修订，条例更好地体现了环保优先的指导方针，充分贯彻了党委的意图和主张，对太湖水污染治理产生了重要的作用。

五是立法中重大问题及时向省委报告。《江苏省2003—2007年立法规划》中明确提出立法规划、计划和重要法规草案要向省委报告，对地方立法中涉及改革发展稳定大局和事关人民群众切身利益的重大问题，也要及时向省委报告并认真贯彻省委的决策。省人大常委会在《江苏省人口与计划生育条例》制定过程中，针对特殊人群生育政策的补充和完善等重大问题及时向省委汇报，协调了各方意见，妥善处理了问题，保证了该法规的顺利通过。在修改《江苏省大气污染防治条例》中，对事关生态文明建设、经济发展方式转变的关键条款及时报请省委同意后再提请常委会审议，充分体现了在地方立法工作中党总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（二）在立法原则上，创造性提出“不抵触、有特色、可操作”的九字方针，着力提高立法质量

“不抵触、有特色、可操作”九字方针，诞生于上世纪九十年代末二十世纪初，既是地方立法二十年发展的必然结果，也是立法工作新形势、新任务的迫切要求。进入上世纪九十年代，在地方立法步伐不断加快、立法数量激增的同时，低水平重复立法、小法抄大法的现象逐渐增多，因立法权限不明确而导致的越权立法和立法冲突也有发生，立法针对性、操作性不强的问题较为突出，立法的质量和效益问题已经凸显出来。党的十五大确立了依法治国基本方略和“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标，明确提出了“加强立法工作，提高立法质量”的要求，党的十六大又重申了这一要求，使我国民主法制建设跨入了一个新的历史阶段。正是在这一历史背景下，我省人大常委会及时转变立法工作思路，从重视立法的数量和速度转到重视立法的质量和效益上来，把提高立法质量摆上立法工作的突出位置。2000年立法法的颁布施行为完善立法体制、规范立法工作提供了有力的法律保障，成为我们地方立法工作者进一步统一思想、狠抓立法质量的良好契机。在总结多年立法实践的基础上，我省九届人大常委会在全国率先研究总结出了“不抵触、有特色、可操作”这一行之有效的地方立法“九字方针”。并在2001年昆明召开的全国地方立法研讨会上得到全国人大常委会领导的充分肯定，迅速成为全国人大和地方各级人大对立法工作的共识，成为我省人大立法工作的指导方针和重要原则，在地方立法工作中发挥了十分重要的作用。

第一， “不抵触”。是指地方立法应当与国家立法保持一致，不得违反上位法，即不得同宪法、法律和行政法规相抵触。包含以下几个内容：一是要在法定权限内立法，不得超越法定权限，不得侵犯法律的专属立法事项。二是不得与宪法、法律、行政法规相抵触。三是要遵循法定程序立法。“不抵触”原则是地方立法的前提，是国家实行法制统一原则的必然要求，是我们从事地方立法的“底线”，因此也可称之为地方立法质量的法律标准。

第二，“有特色”。是指地方立法应当紧密结合实际，切合本地具体情况和实际需要。地方特色是地方立法生命力之所在，脱离了地方实际，不解决实际问题，地方立法就失去了存在的意义。从我省地方立法实践来看，地方立法的“有特色”应当包含以下含义。一是，“有特色”首先体现在对本地实际的准确把握上。“本地实际”既包括本地现实的实际，也包括历史的实际。就是一方面地方立法要调查当前的省情、各阶层的利益需求，也要研究历史的实际，特别是传统法制中可以吸收的积极因素，体现历史的延续，研究和探索省情中历史遗留问题的解决，做到历史的实际和现实的实际相统一。二是，“有特色”体现在从改革的实际和人民群众的利益出发进行立法。十一届三中全会以来，江苏和全国一样走上了改革开放的道路，这既是国家的大背景，也是江苏的大背景，江苏的发展快于全国大多数省份的发展，许多方面的改革走在了全国的前列，许多在全国其他地方没有遇到的新问题，在江苏首先出现遇到了，地方立法就是要研究和解决这些问题。国家强调要关注民生，要突出以民生为重点的社会领域立法，在江苏如何进一步加强社会领域的立法，这就是最大的“实际情况”。三是，“有特色”体现在地方性法规应当着力规范和解决本地区经济社会发展的特殊性，使地方性法规在解决本地区经济和社会事务方面发挥作用。这些特殊性有可能是本地独有的，也有可能是发展到了一定阶段才会出现的。四是，“有特色”还体现在重视和加强自主性、先行性法规的制定。根据宪法、立法法和有关法律的规定，地方立法机关除了制定实施性地方法规外，还可以就地方性事务以及国家尚未立法的事项（指法律专属立法权之外，且尚未制定法律、行政法规的事项）进行先行性立法。近些年来，省和设区的市人大及其常委会在一些当时国家尚未立法而现实又急需规范的事项上，积极进行立法探索，先后制定了艾滋病防治条例、集体合同条例、软件产业促进条例、城市社区卫生服务条例、南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例、无锡市宜兴紫砂保护条例、苏州市昆曲保护条例等。这些法规具有浓郁的地方特色，因地制宜地解决了本地区的特殊性问题，成为我省立法的一大亮点。2014年，在全国率先出台社区矫正工作条例，对规范社区矫正工作运行，维护社会和谐稳定具有积极意义；在全国率先作出促进全民阅读的决定，对于培养公民自觉阅读的习惯，促进精神文明建设产生了重要作用；2017年，制定苏南国家自主创新示范区条例，健全有利于创新驱动的体制机制。自主性和先行性法规的制定，能够为有效解决本地的实际问题进行尝试、率先实践，也为国家立法积累了经验。

第三，“可操作”。是指地方性法规规范在实践中能够执行，也即切实可行。“可操作”是通过正确的立法思路、框架设计和明确具体的法规规范把立法的良好愿望、立法目的落到实处。因此，“可操作”原则包含以下两方面的含义。一是具体化。国家立法由于要统筹兼顾全国各地千差万别的客观情况，在有些规定上难免有些笼统，过于原则，罚则也都有一定的幅度范围。国家法律、行政法规留下的空间就由地方性法规来细化和补充。要使地方性法规能够执行得通，就必须要增强法规规范的针对性，就要明确具体，便于执行。二是“易操作”。“易操作”是“可操作”的应有之义。要做到可操作，必须保证易操作，只有易操作才能有效地达到可操作，这就要在立法过程中同时考虑到执法的成本，尽可能减少行政执法的环节，使立法的经济效益、社会效益，使立法的调整性和可控性等各方面都更为具体而简便，最大限度地降低守法成本和执法成本。

（三）在立法机制上，注重统筹协调，发挥人大在地方立法中的主导作用

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，新修改的立法法也对人大主导立法工作作出了具体规定，在长期的立法实践中，省人大及其常委会注重在立法全过程和各关键环节充分发挥好在立法中的主导作用。

一是完善立法项目征集和论证制度，在法规立项阶段发挥主导作用。（1）完善项目征集制度。在编制立法规划和制定立法计划时除了听取政府及其职能部门的意见外，通过多种途径广泛征集各方面的意见和建议，拓展立法项目的来源渠道。如编制2013—2017年立法规划时，发函向省各有关部门和单位以及400多名全国人大代表和省人大代表征集立法项目建议，并通过网站和报纸等方式公开征集建议，共征集到社会各界提出的立法项目建议426件。此外，还收集、整理了近3年我省人代会上人大代表的议案、建议和省政协委员提案中涉及到的立法项目建议，有效地拓宽了立法项目来源渠道。本届以来，省人大常委会高度重视2018—2022年立法规划编制工作，由省委书记、省人大常委会主任亲自担任领导小组组长，省人大常委会多次召开座谈会，听取部分常委会委员、省人大代表、人大各委员会、省有关部门意见，还委托省委办公厅征求省委法律顾问的意见。（2）完善项目论证制度。加强对立法项目的研究论证，筛选出急需且成熟的立法项目。在编制立法规划时，对于征集到的立法建议项目的必要性、可行性、成熟程度、与上位法的关系等逐一进行分析、研究，扎实做好项目筛选工作。（3）完善立法规划和立法计划实施制度。经过广泛征集和严格筛选产生的立法项目，一旦被列入立法规划和立法计划，应当得到有效实施。因此，由地方人大制定立法规划实施方案，对立法规划和立法计划的实施提出目标要求，研究落实立法项目的起草主体，督促相关部门落实起草责任。对立法规划和计划实施中需要作出部分调整的，也应当由相关部门提出建议，由地方人大主任会议研究决定。为了保证立法规划得到有效实施，法工委及时制定具体实施方案，进一步落实起草责任、明确时序进度、加强督促指导，确保相关立法项目按时提请省人大常委会会议审议。2017年3月，省人大常委会首次在南京召开2017年立法计划实施推进会，保障立法计划按照时序进度顺利进行。经过持续努力，省十二届省人大常委会立法规划完成率为78%，实施效果较好。

二是探索建立多元化法规起草制度，在法规起草阶段发挥主导作用。在充分发挥政府及相关部门作为法规起草主要承担者的作用的同时，逐步增加由地方人大组织起草地方性法规草案的比例。如2014年立法正式项目中，保护和促进香港澳门同胞投资条例、促进全民阅读的决定、地方人民政府规章设定罚款限额的决定（修改）以及发展新型墙体材料条例（修改）等4件法规均由省人大常委会有关委员会组织起草，由省人大常委会主任会议提出议案，大大增加人大自主起草法规草案的比例。

三是完善法规审议制度，在法规审议阶段发挥主导作用。（1）坚持 “统一审议”制度，发挥法制委员会 “统”的作用和专门委员会 “专”的长处，审查各有重点，互有侧重，相互补充。（2）实行“二审制”，重要法规实行三审。地方性法规至少要做到二审通过，且从初次审议到提请表决应当不少于4个月。根据法规草案的成熟程度和立法所调整社会关系的复杂程度,科学合理地确定审议次数，在保证立法质量的前提下提高审议的效率，增强立法的及时性。从2006年起全面实行隔次审议制度，做到以隔次审议为常例，不隔次审议为特例，修改内容较少或者争议少、相对而言比较简单的法规二次审议时可以不隔次。

四是提升人大代表在立法过程中的参与度。以《江苏省大气污染防治条例》的制定为例。从立项开始，人大代表参与该条例的各个环节，对条例的出台起到了重要作用。2013年1月省十二届人大一次会议上，王合生等10位代表提出了“关于加快出台《江苏省大气污染防治条例》的议案”，省人大常委会将其列为重点督办议案，交省政府办理，并于当年年底列入了省人大常委会2014年立法计划。在条例制定过程中，有关工作机构给每一位省人大代表都寄送草案征求意见稿书面征求意见，并通过代表信息平台发送相关信息；直接组织召开了省直机关省人大代表征求意见座谈会；委托各设区的市人大常委会和南京军区政治部组织部召开座谈会，征求本市和解放军驻江苏部队的省人大代表的意见和建议；特别是在人代会召开前夕，由省人大常委会领导同志分别带队赴有关设区的市，召开座谈会，当面听取省人大代表的意见。还值得一提的是，省人大常委会每次会议都邀请省人大代表列席，在分组审议时让代表对法规的修改发表意见。在大气污染防治条例三次常委会审议中，列席代表都提出了很好的意见建议。比如条例中规定的重点大气污染物排污权交易制度，就全国而言还处于起步和探索阶段，因为江苏是试点地区，为了推进这项工作，因此写入条例草案。对此，有的代表提出，排污权交易制度尚处于探索试点阶段，不宜写；有的代表认为，条例草案规定过于原则，不好操作。有关工作机构根据调研情况，经过认真研究论证，认为排污权交易在客观上有助于鼓励企业积极主动减排，但是对排污权交易要限定前提、明确原则，在此基础上对有关条文做了修改，既坚持了基本的规范不变，同时吸收采纳了代表们提出的合理的建议意见。

（四）坚持开门立法，拓宽公民有序参与地方立法途径

在立法过程中广泛听取社会各方面的意见，是确保立法质量的关键环节。只有保证不同阶层的意志和愿望得到充分有效表达，才能促进立法机关更加全面、客观地了解不同意见、观点和要求，从而在立法决策时，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善协调和处理各种利益关系和利益矛盾，提高立法质量。

1、拓展征求公众意见的广度和深度。一是坚持立法公开，方便群众参与立法。只有立法过程全公开，才能让社会公众更好地参与立法活动。多年来，省人大常委会坚持所有的法规草案都在江苏人大网站上公布，便于公众了解、知晓地方性法规的起草、审议等动态过程，参与地方立法活动。同时，进一步拓展立法公开的渠道，积极探索通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等载体、形式公开立法信息，使公开更加及时、受众更加广泛、传播更加迅速，增强立法公开的效果。此外，坚持所有的法规草案都向省辖市人大常委会、省相关部门、部分全国和省人大代表、部分立法咨询专家书面征求意见。仅2013年，就累计发出法规草案书面征求意见函314件，共收到反馈意见和建议809条，其中与百姓密切相关的爱国卫生条例和机动车排气污染防治条例收到了社会各界的电子邮件、网上反馈意见及信函，累计提出意见和建议近210条。二是“走下去”，在立法调研的过程中，注意深入基层，面对面听取老百姓意见。在新型农村合作医疗条例立法过程中，走进全省十多个社区、卫生所，到患病农户床头收集民意；在机动车排气污染防治条例立法调研过程中，将立法座谈会开到玄武区锁金村街道，首次走进基层社区直接听取社区居民和有关方面代表的意见；社区矫正条例立法调研组深入到乡镇街道，与一线社区矫正工作者、社区服刑人员面对面交流；修改保护和促进香港澳门同胞投资条例草案时，实地考察多家港澳同胞投资企业，召集6个设区的市港澳办、商务局以及其他相关部门进行座谈，并专门拜访香港贸易发展局南京代表处，听取意见和建议；修改大气污染防治条例草案时，先后深入南京、扬州、徐州、苏州等地的民主立法联系点和钢铁、石化等行业开展立法调研，并实地考察部分重点排污企业，先后召开听证会、论证会、座谈会、现场会35次，收集汇总各方面意见1782条，并向全体省人大代表寄送条例草案，听取每一位代表的意见建议。三是“请进来”，开门立法广纳言。通过在《新华日报》、《江苏法制报》等媒体发布公告，首次以公开邀请、自愿报名的方式确定立法座谈会参加人员，邀请社会公众对机动车排气污染防治立法提出意见和建议。座谈会向新闻媒体开放，吸引了省内外多家媒体现场报道，取得了较好的社会效果。通过“走下去”、“请进来”，丰富了立法调研、听取意见的形式，为社会公众了解我省地方立法、直接参与地方立法探索了新途径。

2、发挥代表法制专业组、立法专家咨询组作用。做好地方立法工作，需要借助“外力”，充分发挥“智库”的作用。为更好地加强立法工作，提高法规审查水平，充分发挥实际工作者与理论工作者的优势互补作用，发挥人大代表在立法工作中的作用，我省于八届开始聘请咨询专家，成立了立法专家咨询组，当时聘请了10名法学专家担任常委会立法专家咨询组成员，这在全国来说也是比较早的。省十二届人大常委会选择25名具有法律工作背景的省人大代表组成省人大代表法制专业组，聘请23名具有丰富立法实践经验的老同志、法学教学科研一线专家学者组成立法专家咨询组。今年换届伊始，即开展法制专业组、立法咨询专家的选聘工作。在人大代表中选择24名具有法律工作背景的同志组成省人大代表法制专业组，并于7月30日召开全体会议，讨论《关于进一步提高立法质量的若干措施》，充分发挥专业代表在地方立法中的作用。今年上半年，开展了省十三届人大常委会立法工作咨询专家组成员的遴选工作，经过有关方面的推荐和考察，由法工委向省人大常委会提出专家建议名单，拟聘请44名从事法治实践和法学理论研究的同志作为新一届省人大常委会立法工作咨询专家组决策咨询专家。我省每部地方性法规一审后，都发函征求法制专业组代表、立法咨询专家的意见，立法过程中召开座谈会、论证会等，也根据需要邀请法制专业组代表、立法咨询专家参加。代表和专家以认真负责的态度，积极建言献策，为法规的修改完善提出了许多好的意见和建议，有效提高了地方立法质量。

3、建立民主立法联系点。立法联系点是开展立法调研的平台和基层群众表达立法诉求的重要渠道。十八届四中全会决定明确提出要建立基层立法联系点制度。省十二届人大常委会把基层民主立法联系点的建设作为拓宽公众有序参与立法的途径方式的切入点，共在13个设区的市选取了15家基层单位作为基层民主立法联系点，在常州召开了民主立法联系点第一次会议，通过授牌设立、明确任务要求、制定工作规定等一系列举措，使这项工作制度化、常态化。同时，积极发挥基层民主立法联系点在立法中的作用。如在大气污染防治条例的修改制定过程中，有关工作机构选取条例中与百姓生活直接相关、社会公众普遍关注的如餐饮油烟治理、机动车尾气污染等热点、难点问题，深入到南京市玄武区锁金村社区、扬州市广陵区琼花观社区、徐州市泉山区泉山街道等基层民主立法联系点直接听取社区居民的意见，真正做到了“立法进社区，上门听意见”。这样的形式，为公民有序参与立法提供了便利，使得社会公众参与立法的热情和积极性空前高涨。来自社区群众的意见为在一些重大问题的立法决策上传了民情。

4、探索开展立法协商。进一步落实四中全会要求，对于社会关注度较高的重要法规，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。在修改大气污染防治条例过程中，专门通过省政协办公厅征求省政协委员和民主党派的意见。

（五）建立健全科学论证制度，提高立法的科学性

对法律制度进行深入的研究论证，是增强立法科学性、民主性，保证立法质量的有效途径。规范内容对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响以及社会普遍关注的法规，在充分征求各有关方面意见的基础上，通过召开听证会、论证会等形式对法规草案拟设定的某些制度进行深入研究，有利于科学合理设置权利义务，防止和克服部门利益倾向，为立法决策提供科学依据，切实提高地方立法质量。

1、重视开展立法听证和立法论证。在举行立法听证方面，省人大常委会先后举行了物业管理条例、城市房地产管理条例、中小学生人身伤害事故预防和处理条例、宗教事务条例（修订）和学生体质健康促进条例立法听证会。如在省学生体质健康促进条例（草案）立法听证会上，听证代表提出的“初中学生每天书面家庭作业总计控制在一个半小时以内，高中学生每天书面家庭作业总计控制在两个小时以内”、“普通高级中学学生的健康体检费用由政府财政予以保障”等意见和建议在修改法规草案时均得以采纳。对于法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，组织有关方面专家进行论证，是保证法规制度设计科学性的重要措施。在审查修改促进全民阅读决定草案过程中召开了出版行业、高校代表和有关儿童阅读方面的专家参加的论证会，专家们对提高出版物质量，培养未成年人良好阅读习惯等方面提出了具体意见。在修改大气污染防治条例草案时，为了使立法更加符合客观规律，更加具有可操作性，分别召开了由省人大法制专业组代表、环保专家和立法咨询专家组成员、部分高校学者参加的立法论证会。专家们结合自身专业和研究重点，就大气污染防治措施、大气污染物排污许可、实行跨区域联防联控、强化政府监管职能等提出了具体意见。通过专家论证，充分听取和采纳合理的意见和建议，切实增强了立法的科学性和可操作性。

2、开展法规案表决前评估和立法后评估工作。省人大常委会在2011年首次开展了立法后评估工作，对省道路运输市场管理条例进行评估。评估工作采用了委托系统内评估、区域内评估和问卷调查以及专题调研和实地考察等多种方式，多渠道、多层次获取各方面对条例的评价意见，并在此基础上形成评估报告。评估报告全面、客观、准确地反映了条例实施后取得的实际效果和存在的问题，提出了修改完善条例和改进立法工作的建议。这次评估工作为修改条例打下了基础，对于进一步完善立法工作机制、提升立法工作科学化水平也有着积极意义。此外，对法规草案中专业性较强、争议较大的重大问题，还探索开展表决前评估工作。2013年，省人大常委会首次召开法规案表决前评估论证会，就省爱国卫生条例（草案修改稿）中烟雾危害控制的有关规定专门进行评估、论证。省人大代表、立法专家、疾控专家、烟草经营单位、公共场所管理单位、基层执法部门以及普通市民等各方面代表参加了此次论证会。大家围绕公共场所控烟的立法基础、前瞻性与可操作性展开评估和论证，并对控烟制度设计等方面发表了各自意见和建议，为常委会立法决策提供了客观依据。

（五）加强立法协调，形成立法工作的合力

立法是一个相关利益主体多方博弈的过程，经过多个立法程序最终生效的法规规范，实际上是一个历经多方博弈而形成的博弈平衡。从这个意义上说，立法工作本身就是矛盾的协调过程。立法协调既表现为立法的结果，也表现为立法的过程。在地方立法工作中，加强各部门、各环节之间的沟通、配合，强化立法协调，至关重要。做好立法协调工作，是提高立法效率、确保立法质量，乃至于节约立法成本的重要保证。

开展立法协调，必须遵循正确的立法指导思想和原则，以人为本，公平合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，注重维护最广大人民的根本利益，注重解决人民群众关心的热点、难点问题，保护人民群众的合法权益。在工作方法上，形成了较为完善的立法协调的好做法。一是，省人大各委员会与省政府法制办之间就法规草案的有关问题交换意见，共同组织调研，了解省情，掌握实际情况。二是，省人大各相关委员会和法制委员会之间长期以来“相互介入”，在相关委员会开展一审时，法制委员会提前介入，和各相关委员会一起调研、论证、修改法规草案；在法制委、法工委负责的二审环节，相关委员会也派员参加二审中调研、论证、修改工作，共同开展论证，共同修改法规草案，商讨解决问题的方案，做到“善始善终”。三是，在法制委员会统一审议之前，法工委必须召开与法规内容有关的省人大相关委员会、省政府法制办、省政府相关行政部门参加征求意见座谈会，也称之为协调会，就草案修改稿的有关内容征求各方面的意见。四是相关委员会列席法制委员会会议，在统一审议中说明相关委员会对草案修改稿的意见和对统一审议中法制委员会组成人员的审议意见发表看法。

（六）切实加强指导协调，保障设区的市依法行使立法权

依法赋予设区的市地方立法权，是完善立法体制和国家治理体系的一项重大举措。为了积极稳妥、有序推进赋予设区的市立法权工作，省人大法制委、常委会法工委倾注了大量精力，先后多次赴9个设区的市了解立法机构建设和立法人员到位情况，指导设区的市抓紧建立相关立法工作制度，积极协调解决设区的市承接地方立法权过程中的相关问题，帮助设区的市尽快具备承接地方立法权的各项软硬件条件。在深入调研和掌握有关设区的市立法能力情况的基础上，法工委提出了赋予设区的市地方立法权的方案，建议省人大常委会分两批赋予设区的市地方立法权，并将立法工作机构是否建立、人员编制是否落实到位作为承接地方立法权的刚性要求，确保设区的市地方立法权接得住、用得好。在省委和省人大常委会的统一部署下，赋予设区的市地方立法权工作进展顺利。2015年7月、2016年1月，分两批实现了十三个设区的地方立法权全覆盖。

自设区的市全面行使地方立法权以来，法制委、法工委着力加强指导协调力度，推动新取得地方立法权的设区的市人大立法工作平稳起步，不断提升我省人大地方立法工作整体水平。一是推动完善相关立法工作制度。指导新取得地方立法权的设区的市人大常委会及时制定地方立法条例，成立立法咨询专家组和人大代表法制专业组，建立基层民主立法联系点，制定法规案起草规定等立法工作制度，实现设区的市人大立法工作的规范化、制度化。二是实行跟班学习培训制度。2015年8月，法工委制定了新取得立法权的设区的市人大人员到法工委跟班学习培训的方案。目前，先后有5批、15名新取得立法权的设区的市的立法工作人员参加了为期三个月的跟班学习培训。通过跟班学习培训，受训人员熟悉了地方立法工作流程和立法技术规范，立法技能得到了明显提高。三是统筹协调设区的市的立法计划。法工委要求各设区的市人大根据自身实际和立法能力，科学、合理制定年度立法计划，并根据各设区的市的具体情况，对其立法项目的数量、内容、时序安排等提出指导意见，确保省和设区的市之间、设区的市之间的立法计划相互协调，切实利用好地方立法资源。

（七）探索区域立法协作，促进地区协调发展

长三角三省一市地缘相近，联系紧密，在发展过程中面临着一些共性的问题。开展区域协作特别是区域立法协作是推动长三角三省一市协调、均衡发展的重要举措。鉴于大气污染防治的严峻形势，长三角区域三省一市人大常委会均将制定、修订大气污染防治条例列入了各自的五年立法规划，我省也将大气污染防治条例列入2014年的立法计划。2014年10月12日，在徐州组织召开长三角三省一市大气污染防治立法协作座谈会，各省市交流了在大气污染防治立法中的经验做法，商讨了大气污染防治立法应当统一规范的内容，并重点就建立和完善区域立法协作的长效机制进行深入研究探讨，积极推动实现区域立法协作常态化、制度化、规范化。在我省2015年通过的大气污染防治条例中对“区域大气污染联合防治”作出规范，规定“省人民政府应当根据国家有关规定，与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制，定期协商解决大气污染防治重大事项，采取统一的防治措施，推进大气污染防治区域协作。”“省有关部门应当与长三角区域省、市以及其他相邻省相关部门建立沟通协调机制，共享大气环境质量信息，优化产业结构和布局，通报可能造成跨界大气影响的重大污染事故，建立大气污染预警联动应急响应机制，协调跨界大气污染纠纷，促进省际之间的大气污染防治联防联控”等。今年7月5日，在杭州召开了长三角地区人大常委会主任座谈会，签署了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，充分发挥区域立法协作对三省一市区域协调发展的引领推动和保障促进作用。

三、进一步推进地方立法的建议要求

多年来，我省人大及其常委会认真履行立法职权，充分发挥立法在经济社会发展中的引领、规范、促进和保障作用，取得了一些经验和成效。同时，立法工作中还存在一些不适应、不协调的问题，在一定程度上制约了立法质量和立法效率。一是法案形成机制过于单一。如目前我省的地方性法规草案基本都是由省政府部门起草，人大相关委员会牵头起草往往也是依靠政府部门，法案形成机制比较单一。二是立法调研论证不够深入。如有的法规调研论证深度不够，浮于表面，难以发现存在问题；有的法规调研论证广度不够，听取意见的范围较小、对象单一，缺乏不同利益群体的意见交锋；有的法规调研论证针对性不强，调研意图不清晰、重点不突出等等，容易导致所立之法脱离具体情况和实际需要，缺乏针对性和可操作性。三是立法协调机制不够顺畅。立法工作是一项综合性很强的工作，涉及部门、政府、人大多个环节，需要参与其中的所有部门协调配合、有序推进。目前，我省的地方立法工作中还存在着“各扫门前雪”的现象。立项前调研论证不足，人大各委员会与政府法制办对立法必要性、可行性沟通协调不够充分，导致有的项目立项不科学，个别项目甚至被搁置等等。四是防止部门利益不够彻底。虽然地方立法一直强调要防止和克服部门利益倾向，但立法中的部门利益问题仍然存在。有的不适当地扩大部门的权力或者不合理地增加管理相对人的义务；有的试图把已经被国家取消或者弱化的审批权、处罚权、收费权等通过地方立法，采用改换名称等“换汤不换药”的手法予以恢复或者强化；有的只要权力，不想承担责任，等等。五是公众参与效果不够明显。公众参与立法的制度不够完善，对参与地方立法的时间、范围、程序、形式等具体问题，没有统一规范和具体规定；公众参与立法的途径比较单一，没有让公众参与到立法活动的各个方面和各个环节，立法机关与公众之间缺乏互动；立法公开的载体传播能力比较弱，人大网站对公众吸引力不强；立法公开的范围比较窄，一般性的信息公开多，实质性的信息公开少，立法过程中的争议基本上不公开。

地方立法中存在的这些问题和不足，制约了地方立法质量的提高。党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，对深化依法治国实践作出了全面部署，明确提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的要求。我省第十三次党代会确立了“聚力创新、聚集富民，高水平建成全面小康社会”的奋斗目标。这对新时期的地方立法提出了更高的要求。我们要在坚持好的制度、做法、经验的基础上，进一步创新和完善立法工作机制，建立健全党委领导、人大主导、政府支持、公众参与的立法工作格局，充分发挥地方立法在推动高质量发展走在前列、深化法治江苏建设中的作用。

（一）完善立法工作组织协调机制。加强立法工作组织协调，是党的十八大对立法工作提出的明确要求。立法是一种复杂系统的决策行为，立法工作的组织协调必须以统领立法全过程为主要抓手，充分调动各方面的积极性，发挥整体合力作用。（1）建议出台《加强立法工作组织协调的意见》。整合参与立法工作各个环节的多方面力量，明确各有关方面在法规立项、起草、审核、审议过程中的职责，确保在各司其职的基础上，更好地相互支持、密切配合，形成工作合力。（2）健全党委领导立法工作机制。通过定期召开立法工作会议、讨论通过立法规划、提出重大立法建议、协调解决立法中重要问题、立法人才培养和干部队伍建设，切实加强党委对立法工作的领导。（3）强化人大常委会立法组织协调职能。立足于发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，强化主任会议、有关委员会在法规立项、法案起草、争议协调等方面的职能，保证规划计划的实施和立法工作的有序推进。（4）发挥政府在立法协调中的作用。政府常务会议担负起对法规草案中重要问题、重大争议的决策职能。政府法制部门负责做好法规起草工作的组织协调和督促指导，在审核法规草案过程中做好争议协调工作。

（二）完善立法规划计划工作机制。坚持问题导向的立项思路，抓住法规立项这个关键，进一步改进规划、计划工作，切实增强立法的针对性、时效性。（1）准确把握立法规划的指导性、开放性。立法规划是一段时期立法工作的总体安排，对立法工作具有很强的指导性，立法工作要贯彻落实立法规划确立的指导思想和目标任务。同时，立法规划具有开放性，规划确立的目标任务不是封闭的，可以而且需要根据形势发展和情况变化适时作出调整。（2）充分发挥立法计划调控立法进程的作用。在充分调研论证的基础上，根据轻重缓急、成熟程度和常委会会期，统筹安排正式项目的审议时间，保证全年立法任务均衡，改变法规审议任务“年中年底重、年初轻”的状况；重视调研项目的立法储备作用，防止调研项目安排的随意性，抓好调研项目的起草工作，为下年度立法工作做好项目储备，保持立法工作的连续性。（3）切实加强法规立项的调研论证。列入立法规划、立法计划的项目，无论是正式项目还是调研项目，都要对立法必要性、可行性进行严格、科学的调研论证，切实改变立项调研论证浮于表面、走过场的现象，努力防止以事项的重要性取代立法的必要性、可行性，防止因领导重视、部门要求而搞照顾性立法。完善立项报告制度，申报列入规划、计划的项目都要有立项论证报告，详细说明立法的必要性、可行性，申报列入立法计划的正式项目还要有比较成熟的草案。建立立项会审制度，由人大法工委牵头，会同相关委员会、政府法制办，对每个项目的立项论证报告进行审查。（4）建立灵活的项目增补机制。对因上位法发生变化需要修改少数条款的项目，以及为适应深化改革要求确需抓紧立法的项目，经过立项会审后，可以直接提请主任会议决定列入常委会议程。

（三）完善法规草案形成机制。目前，法规草案主要由法规实施部门负责起草，法案形成机制过于单一，法规实施部门主导起草，利益博弈不够充分，立法公正难以保障，部门利益难以避免。同时，随着社会管理不断系统化，综合性立法日益增多，既有模式已经不能适应当前要求。因此，需要建立多元化的法案形成机制，拓宽法规起草渠道，改变主要依靠法规实施部门起草法规草案的局面。（1）继续发挥政府相关部门在法案起草中的作用。通过完善法规起草程序，加强公众参与，增加博弈机会，强化人大政府协调，在继续发挥法规实施部门作用的同时，加强对其起草法规草案的制约。（2）强化人大各委员会组织起草法规的职能。人大各委员会要把组织起草法规草案作为一项重要职责，提高组织起草法规的能力和水平，逐步增加牵头组织起草法规的数量。（3）探索发挥独立第三方在法规起草中作用的途径。鼓励、支持法规起草责任单位通过委托起草、联合起草、委托开展前期研究等方式，发挥高等院校、科研院所以及社会组织的专家学者、专业人士在法规起草中的作用。（4）发挥常委会组成人员、人大代表在法案形成中的作用。尊重常委会组成人员、人大代表联名提出法规草案的权利，通过派员提供技术支持、协助安排立法调研等方式，支持常委会组成人员、人大代表牵头组织起草法规草案。

（四）完善法规草案审议机制。审议是立法的核心环节，审议充分不充分、深入不深入、质量高不高，直接决定立法质量。要围绕发挥审议功能、提高审议质量，进一步改进法规草案审议工作。（1）完善常委会组成人员审议法规草案的保障机制。通过组织开展审议前视察、邀请参加立法调研、及时提供更多立法资料，以及根据需要对重要法规草案实行三审，为常委会组成人员深入了解情况、充分发表意见提供保障。探索对争议较大条款单独表决， 更好的体现常委会组成人员的意志。（2）建立法规案一、二审交接制度。在草案一审后，负责一审的委员会会同法工委召开会议，就草案初审情况和立法中的重点、难点问题进行座谈，移交相关立法资料，实现立法信息的资源共享。（3）建立法规草案中重要问题的会商制度。对审议过程中存在的重要问题，在深入调研论证的基础上，法工委、相关委员会和政府法制办应当在提交法制委统一审议前进行会商，妥善解决矛盾分歧，最大限度凝聚共识。（4）完善统一审议制度。进一步完善统一审议的工作规范和程序，为法制委组成人员了解情况、进行审议提供条件，增加统一审议时间和深度，完善对争议条款单独表决等民主决策机制，提高法规统一审议的质量。

（五）完善立法调研论证机制。深入开展立法调研论证，大力推进科学立法，是提高立法质量的必然要求。无论是起草还是审查、审议环节，都要通过深入调研论证，将立法事项的实际情况调查清楚，将问题的本质和规律把握准确，将解决问题的思路对策研究透彻。（1）拓展立法调研方式。除了召开座谈会听取意见、听取情况汇报等传统方式外，要更加注重通过实地走访、实际体验、明察暗访、网上问卷调查、委托第三方调查等方式，更多的听取相关社会组织、行政相对人和社会公众的意见，更多的听取基层单位的意见，以摆脱利益干扰、掌握真实情况、发现存在问题。（2）开展关键制度论证。更加重视发挥立法专家咨询组、人大代表法制专业组以及其他方面专家学者、专业人士、人大代表在立法工作中的作用。探索立法协商，建立健全重大利益协调论证机制。对法规草案中的重大问题、关键制度以及专业性较强的问题，组织专家学者、专业人士、人大代表进行深入论证，为立法决策提供依据。（3）提高调研论证实效。要制定调研论证工作方案，根据法规调整的社会关系和规范内容的特点，合理确定调研论证的重点，综合运用适当的调研论证方式，明确调研的重点对象和论证参加人的范围，选择开展调研的重点地区，确定调研论证的时间进度，保证调研论证目的明确、重点突出、方式合理、对象恰当、地区适宜、进展有序，增强调研论证的针对性，提高调研论证实效。（4）积极推进立法评估。建立法规表决前评估、立法后评估制度。对重要法规草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等，在提交常委会二审前进行评估，以保证法规的科学性。法规实施一段时间后，对法规制度的科学性、法规规定的可操作性、法规执行的有效性等组织开展评估，为法规的修改完善提供科学依据。（5）发挥立法联系点作用。立法联系点是立法机关开展立法调研的平台、基层群众表达立法诉求的渠道。要在实践中不断完善立法联系点的运行机制，把立法联系点建设好、作用发挥好。

（六）研究和制定法规清理的工作机制。十八届四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。因此，要研究和制定地方性法规清理的长效工作机制，做到及时清理和定期清理相结合。一是对上位法已作修改，地方性法规的规定与上位法的有关规定不一致、相抵触，要适时启动修改程序，列入立法规划、立法计划进行及时清理；二是对地方性法规实施一个阶段后，通过执法检查、立法后评估等专项工作发现与经济社会发展明显不适应、不协调和操作性不强等问题时，应当集中研究处理，认为确实存在问题需要修改和完善的，应当列入立法规划、立法计划，进行定期清理。

（七）加强立法工作机构和人才队伍建设，努力打造一只高素质的立法工作队伍。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障。一是以思想政治建设为核心加强队伍作风建设。要把思想政治建设摆在首位，培养具备坚定的政治立场、崇高的政治追求、过硬的政治品质的立法人队伍。二是立足立法工作实际需要加强队伍能力建设。对现有的人才队伍，要进行有计划、有组织、多渠道的培训，通过举办立法培训班、研讨班等方式进行立法知识培训，提高立法综合能力。要探索采取人大系统法制工作机构上下挂职、交叉任职等方式，培养立法骨干人才。三是谋划长远积极发展壮大立法工作队伍。立法法修改后，赋予所有设区的市立法权，省、市两级人大及其常委会面临立法机构和人员的短缺。要建立健全省、市两级立法机构，机构设置、人员配备要与立法任务相匹配。要建立健全人大与“一府两院”干部交流机制，畅通立法、执法、司法三支队伍之间的干部交流渠道，加大力度从基层或者“一府两院”有法治实际工作经验并具备一定专业素养的干部中选调一批充实立法工作队伍，探索从符合条件的律师、法学教师、法学研究人员中招录立法人才。四是要加强立法智库建设，通过建立健全立法研究机构等途径和方式，加强地方立法理论研究，为立法工作提供人才储备和智力支持。