改革开放40年人大立法工作回顾和经验总结

1980年1月29日，辽宁省第五届人民代表大会第二次会议选举产生了辽宁省第五届人民代表大会常务委员会。近40年来，辽宁省历届人大常委会认真行使宪法和法律赋予的立法权，紧紧围绕全省经济社会发展对制度建设的需要，积极开展地方立法工作。特别是《中华人民共和国立法法》颁布实施以来，省人大及其常委会按照立法法和本级立法条例的规定，结合我省省情，不断改进地方立法工作，加快地方立法步伐，充分发挥地方立法引领、推动、规范、保障作用，有力地推动了我省政治、经济、文化各项事业的发展。截至2018年7月末，省人大及其常委会共制定、修改、废止以及批准地方性法规1100余件次；目前，现行有效省本级地方性法规193件，设区的市地方性法规285件，少数民族自治县自治条例和单行条例77件。

一、40年来省人大常委会立法工作回顾

起步探索阶段。80年代是我省地方立法的起步探索阶段，这一时期，本着“先易后难”的工作思路，对地方人大立法工作进行了积极的开创性探索。一是逐步建立和完善法制工作机构。为了适应政治体制改革的需要，进一步加强民主与法制建设，常务委员会依据相关法律法规和工作需要，于1980年3月设政法办公室，1981月3月，人大常委会政法办公室改称法制办公室，1983年7月，设常委会法制工作委员会，1986年1月撤销法制办公室，保留法制工作委员会。二是注重加强省人大及其常委会的立法相关制度建设，推动人大及其常委会立法工作的规范化、程序化、法制化，先后制定了《辽宁省人民代表大会常务委员会议事规则》《辽宁省人民代表大会议事规则》。三是根据法制工作机构的立法能力水平以及当时经济社会发展对于地方立法的需求现状，开始了制定法规的立法实践探索，先后制定了《辽宁省县乡两级人民代表大会选举实施细则》《辽宁省风景名胜保护管理暂行条例》《辽宁省食品摊贩和集市贸易食品卫生管理条例》《辽宁省大伙房水库水源保护管理暂行条例》等。

改革完善阶段。90年代初期，地方立法重在解决“有法可依”问题，在坚持“有比没有好”、“宜粗不宜细”的工作思路下，以改革的精神，加快地方立法步伐。一是法制工作机构设置趋于稳定。1990年3月，法制工作委员会改称内务司法办公室，1991年6月，重新设立法制办公室，1995年9月，撤销内务司法办公室，改称省人大常委会法制工作委员会并确认为正厅级单位。二是聚焦辽宁地方特色，立法数量大量增加。通过近十年的立法实践和经验积累，省人大常委会更加注重立法工作同省情实际相结合，立法的现实针对性得到了不断增强。结合我省国有大中型企业多的特点，围绕保护职工合法权益，维护安全生产秩序进行立法，制定了《辽宁省实施国有企业厂长（经理）离任审计条例》《辽宁省促进企业技术进步规定》《辽宁省职工因公伤亡事故处理暂行条例》等；结合我省城市化程度高的特点，围绕加强城市管理的客观需要进行立法，制定了《辽宁省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》《辽宁省市政公共设施管理条例》《辽宁省社会综合治理条例》等；注重解决经济增长方式同自然资源之间的矛盾，从实现可持续发展的思路出发，制定了《辽宁省实施<中华人民共和国森林法>办法》《辽宁省实施<中华人民共和国水法>办法》《辽宁省实施<中华人民共和国草原法>细则》等。三是常委会与立法相关的各项工作机制得到进一步发展。修改完善人民代表大会议事规则、常委会议事规则，建立了主任会议制度、秘书长联系会议制度、公民旁听常委会会议制度，这些工作制度的完善，对于按照民主的法定的程序开好省人大会议和常委会会议，保证人大代表和常委会组成人员充分行使权力，提高会议效率和质量起到了重要作用。

快速发展阶段。以立法法颁布实施为契机，省人大常委会立法工作步入了快速发展阶段。一是成立了法制委员会，落实统一审议要求。2000年以前，地方性法规草案由各相关专门委员会进行审议，2000年7月1日立法法实施后，设立了法制委员会，履行对地方性法规草案统一审议职责，保留法制工作委员会作为常委会立法工作机构，与法制委员会合署办公。法制委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见以及其他方面的意见，对法规草案进行审议和修改，提出审议修改情况的汇报、法规草案修改稿和审议结果的报告、法规草案表决稿。各专门委员会注意发挥专业方面比较熟悉的优势，对法规草案认真审议，提出审议意见。在统一审议的体制下，法制委员会和其他各专门委员会密切配合，及时沟通协调意见，共同解决法规草案中的问题，对保证法制统一、提高地方性法规质量发挥了重要作用。二是不断推进科学立法、民主立法进程，立法机制更加完善。2001年2月省九届人大第四次会议通过了常委会组织起草的《辽宁省制定和批准地方性法规程序规定》，沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪5个较大的市人大也都相应地制定了规范立法程序的地方性法规。2002年12月省人大常委会主任会议通过了《关于批准较大的市的地方性法规工作规定》和《立法听证规则》，建立和完善有关向社会公布法规草案，举行立法听证会、立法座谈会，公开征集立法项目建议，聘请立法顾问单位等工作机制，进一步拓宽科学立法、民主立法的渠道。2004年5月13日，省人大常委会举行了本机关第一次立法听证会，通过接受公民自愿申请和邀请的方式，遴选了20位听证参加人就修改《辽宁省消费者权益保护规定（草案）》发表意见。同时，常委会还组织开展了立法质量评价工作，制定了立法工作规定和制定地方性法规技术规范；召开全省地方立法工作座谈会，对进一步做好地方立法工作提出了具体的要求，把工作重点从过去偏重立法数量，转到既保持一定的数量又特别注重立法质量上来，明确提出了数量要适当、质量要提高的要求；加强对地方立法的宣传，通过对立法项目从立项、起草、审议直至通过的各个阶段进行全方位的宣传报道，使人民群众和社会各界对立法过程有充分了解，为人民群众积极参与立法创造了条件。三是地方性法规制定工作的针对性、可操作性和实效性进一步提升。对创制性、自主性地方性法规，坚持根据本省的实际需要选择题目、作出规定，如结合本身海洋渔业管理实际，制定了《辽宁省海洋渔业安全管理条例》；对以法律授权为依据的地方性法规，注意结合本省实际情况和特点，增强针对性和可操作性，如制定《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》时，针对我省较为突出的超留机动地处理、新增人口承包地来源等问题，作出了具体规定；对执行性地方性法规，避免照抄照搬，坚持有几条立几条，如制定《辽宁省实施〈中华人民共和国通用语言文字法〉规定》，最终只保留了15条对上位法的补充性条款；紧紧围绕促进市场经济体制建设、规范市场经济秩序、解决我省经济和社会发展中存在的突出矛盾和问题，加快经济方面的立法，制定了《辽宁省广告监督管理条例》《辽宁省专利保护条例》《辽宁省建设工程招标投标条例》《辽宁省技术市场管理条例》《辽宁省促进中小企业发展条例》等，为经济建设提供法制保障；在突出经济方面立法的同时，重视社会管理和保护人民利益的立法，制定了《辽宁省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《辽宁省村民委员会选举办法》《辽宁省消费者权益保护规定》《辽宁省老年人权益保障条例》。常委会在日常立法工作中坚持“立、改、废”并重，根据形势发展的需要和新出台的有关法律的要求，对我省的地方性法规进行了多次集中清理，维护了法制的统一。

全面提高阶段。2012年党的十八大以来，省人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和党的十九大精神，坚持围绕全省工作大局，扎实推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量，地方立法工作得到了全面发展。一是围绕全省振兴发展大局，开展重点领域立法，切实发挥立法在改革中的引领和推动作用。制定、修改自主创新、专利保护、促进科技成果转化的法规，以科技创新推动经济发展；制定、修改安全生产、渔业管理、发展旅游、中小微企业权益保护、反走私综合治理的法规，保障经济社会在法制轨道上良好运行；制定、修改公路、高速公路、客运和货运车辆管理的法规，规范交通运输秩序；修改电信管理条例和电力设施保护条例，加大对电信、电力设施的监管和保护；制定、修改城市供热、物业管理、养犬管理的法规，解决民生热点难点问题；制定公共安全技术防范、计算机信息系统安全管理的法规，维护社会公共安全；制定、修改动物防疫、生活饮用水卫生及食品、农产品、畜禽产品安全方面的法规，保障人民群众身体健康；制定法律援助、志愿服务、见义勇为、职工劳动权益保障、企业工资集体协商的法规，修改消费者、老年人、残疾人权益保障方面的法规，促进社会公平正义；制定、修改环境保护、大气污染防治、水土保持、东水济辽工程管理、大伙房饮用水水源保护、矿产资源管理、机动车污染防治的法规，加大生态系统保护力度，改进生态环境监管，推进生态文明建设。二是贯彻落实新修改的立法法，扎实推进设区的市赋权工作。按照“实事求是、积极稳妥、有序推进”的工作方针，拟订工作方案，报请省委常委会议审议通过后，逐步有序实施。2015年9月25日，省十二届人大常委会第二十一次会议审议通过了关于九个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定，全省十四个设区的市由此全部获得地方立法权。随着立法主体的增加，报批法规的数量明显增长，法制委员会按照“审查标准不降、审查质量更高”的要求，做好报批法规审查工作。三是提高立法工作规范化水平，创新立法工作机制建设。及时启动《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的制定工作，系统总结了多年来我省地方立法工作行之有效的经验做法，较为全面地落实了立法法在立法体制、工作机制和立法程序等方面的新规定；为了贯彻党的十八届四中全会提出的关于依法建立健全立法专家顾问制度和基层立法联系点制度的要求，建立立法专家顾问、基层立法联系点制度；加强立法工作相关规范性文件指定工作，通过了《立法工作规定》《立法后评估办法》《立法论证项目论证规则》《地方立法专家顾问工作规则》和《基层立法联系点工作规则》《关于明确省人大常委会审议地方性法规草案有关程序衔接事项的通知》等。四是着眼于提高制度建设水平，开展规范性文件备案审查工作。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，将相关监督单位的规范性文件全部纳入审查范围；探索普遍审查与重点审查相结合的工作方式，在对报送备案的规范性文件全部进行普遍审查的基础上，尝试开展了重点审查；主动审查与被动审查相结合，突出备案审查工作实效；按照全国人大常委会建立健全省级备案审查信息平台的要求，推进建立省人大常委会备案审查信息平台的建设工作。五是坚持立法决策与改革决策相协调，开展全面清理法规工作。2014年，根据党的十八届三中全会决定精神，对截至2014年2月我省现行有效的180件省级地方性法规进行了全面清理，以我省经济社会发展需要、全面深化改革精神和上位法内容为依据，对22件地方性法规作出处理；2015年，继续开展第二阶段法规清理工作，对16件地方性法规予以修改；按照国务院和省政府关于取消、调整行政审批项目的有关进程，进行四次集中清理，清理法规47件。

此外，多年来辽宁省人大常委会高度重视设区的市（较大的市）地方性法规和自治县自治条例、单行条例的审批工作，对设区的市（较大的市）报批的地方性法规，坚持做合法性审查，即是否与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触。法制委员会对报批的地方性法规，基本上都作到及时进行审查，有关专门委员会审查或常委会审议提出问题时，及时沟通，妥善处理。经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触的，安排在就近的常委会会议予以审议、批准。有抵触内容但能在常委会会议期间修改的，经修改后予以批准。充分尊重设区的市（较大的市）和自治县的立法权，支持设区的市（较大的市）人大常委会在不抵触的原则下，结合本市经济和社会发展的实际，根据实际需要，制定有本市特点的地方性法规；支持自治县人民代表大会在法律、行政法规规定的原则下，根据本地民族政治、经济、文化的特点，制定单行条例，促进自治县政治、经济和文化事业的发展。

二、立法工作经验总结

改革开放40年来，辽宁省人大及其常委会积极适应时代发展和改革开放对地方立法的客观要求，始终坚持提升把握和运用地方立法规律的能力，承担起时代赋予为辽宁老工业基地振兴发展提供坚实法制保障的使命，不断推进地方立法工作的深入发展。

一是坚持党对立法工作领导的政治自觉，牢固树立大局意识。加强党对立法工作的领导是做好地方立法工作的根本保证。只有坚持党对立法工作的领导,才能保证立法工作正确的政治方向,才能保证全面依法治国的有序推进,才能保证协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。必须始终牢固树立党的意识，自觉在思想上行动上政治上与党中央保持高度一致，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》作为基本遵循，在地方立法中充分落实中央和省委的各项要求，保证地方立法工作始终在党的领导下进行。

二是坚持维护国家法制统一，自觉接受和依法实施立法监督。维护国家法制统一是地方立法必须遵守的政治规矩，是地方立法不可逾越的红线。在地方立法过程中，要特别注重对法律、行政法规立法精神的全面理解。实施性的立法，要防止改变管理机关职责和权限、突破上位法确定的禁止性规定范围、减轻法定义务和责任、限制法定权利等典型抵触情形的发生；先行先试和规范地方事务类自主性立法，应当严格遵循中央和地方立法权限划分，在法定权限范围内开展；在审查设区的市地方性法规和少数民族自治县条例时，应当在适用不抵触原则的大前提下，以行政处罚法、行政许可法和行政强制法等相关内容为重点，加大合法性审查力度。同时，要把规范性文件备案审查作为维护法制统一、提高制度建设的能力和水平的长远工作目标来抓，将规章和其他具有普遍约束力的各类规范性文件全部纳入到省人大常委会备案审查范围，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。

三是坚持以人民为中心、立法为民。始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，在法规草案的修改完善过程中，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点。在项目选择上坚持民生优先，着力发挥地方立法引领推动作用，切实关注和解决民生领域存在的突出问题；在制度设计上坚持权利本位，注重维护人民群众合法权益；合理配置公共资源，促进社会公平公正；严格界定公权力的边界，把权力关进制度的笼子里。

四是充分发挥主导作用，调动全社会参与积极性。探索健全人大主导立法工作的各项机制，加强规划统筹，推动科学立法、民主立法进程，切实提高立法质量。把握好立法的关键环节，抓住法规立项的主动权，把握立法决策方向，力求立法解决社会突出矛盾，保证法规的针对性和可操作性。统筹协调立法计划执行进度，狠抓立法计划任务、时间、组织、实施“四落实”；坚持开门立法，使地方立法工作更好地体现民情、汇聚民意、集中民智；积极探索有效方式和途径，为社会各方面提供充分表达利益诉求的机会，逐步凝聚共识。

五是注重发挥政府在立法中的重要作用。政府立法是我国现行立法体制的重要组成部分。在地方，省、市两级政府制定规章和向本级人大及其常委会提出地方性法规草案也是地方立法活动。政府依法管理国家经济、文化和社会事务，是法律法规的执行者，政府执行法律法规的过程，是直接发现问题或总结立法需求的过程。特别是省、市两级政府组织所属部门起草地方性法规草案，处于立法整体过程的前端，对全面认识客观规律、反映人民意愿、提高立法质量所发挥的基础作用是非常关键的，提出的地方性法规草案质量，在很大程度上决定着立法机关的审议效果。人大常委会要从全面提高地方立法能力和水平的总体出发，做好与本级政府工作上的联系协调，支持政府依法履行好立法职责，支持承担立法起草任务的政府部门特别是承担政府内部立法审核的政府法制部门开展好立法工作；充分认识到政府立法活动在地方立法中的基础作用和重要地位，组织好由政府提出的地方性法规草案的起草审核工作。

党的十九大开启了中国特色社会事业的新时代，辽宁省人大及其常委会将坚定坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新时代、新变化、新征程,主动适应我国社会主要矛盾发生的重大变化，将立法放在国家和全省工作大局中来谋划，继往开来，为中国特色社会主义法律体系的不断完善，为辽宁改革开放事业的不断发展，继续做出应有的更大的贡献。