深入总结改革开放40年立法成就和经验不断开创地方立法工作新局面

改革开放40年来，内蒙古自治区人大及其常委会按照不断完善中国特色社会主义法律体系的目标要求，在自治区党委的领导下，在全国人大常委会法工委的指导和大力支持下，充分发挥立法引导、推动、规范、保障作用，体现地方立法需求，突出民族特色，积极履行职责，不断加强和改进地方立法工作。地方立法取得了一定成就，在工作中也积累了一些经验。

一、改革开放40年内蒙古自治区人大及其常委会地方立法取得的主要成就

自1979年行使地方立法权以来，截止到2018年7月，内蒙古自治区人大及其常委会本级共通过地方性法规346件，现行有效地方性法规170件。批准呼和浩特、包头市等9个设区的市现行有效地方性法规138件；批准鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗现行有效自治条例、单行条例39件。这些地方性法规、条例在保障和促进自治区经济、政治、文化、社会生活、生态文明建设等各个方面发挥了重要作用。

1、服务中心，促进自治区经济持续、健康、协调发展。多年来，自治区人大及其常委会立法始终坚持以经济建设为中心，把促进自治区的改革与发展作为立法的重点。全区现行有效的法规中经济方面的法规超过50%。特别是近年来，认真落实稳中求进工作总基调，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，紧扣经济转型升级这一主题，积极推动经济高质量发展，制定了一大批涉及自治区改革发展的地方性法规，积极为自治区经济发展提供法治保障和制度支持。围绕市场主体和市场秩序，制定、修改了自治区商品交易市场、人才市场、技术市场、体育市场等方面的法规。为加强宏观调控，制定了自治区实施招标投标法办法、城乡规划条例、价格监督检查条例、国有土地上房屋征收与补偿条例等法规。修改了自治区旅游条例，强化对旅游资源的保护，大力推进全域旅游、四季旅游。制定、修改了自治区科技进步条例、电信设施建设和保护条例、统计管理条例、公共安全技术防范管理条例，为自治区经济社会发展提供全方位、多层次的法治支撑。这些法规促进了自治区经济持续、健康、协调发展，为自治区经济繁荣，社会进步做出了积极贡献。

2、促进改革，实现立法决策与改革决策相衔接。在法治下推进改革，在改革中完善法治，实现立法决策与改革决策相衔接，是自治区人大立法工作的突出特点。自治区始终坚持“立、改、废”并重，及时清理、修改、完善与国家法律法规不一致，不符合新发展理念，或者与自治区经济社会发展不相适应的法规，不能使地方性法规一些过时的规定成为改革发展的“绊马索”。近年来，每年立法计划中，法规修改项目都占60%以上，使地方性法规始终适应改革发展需要。为维护法制统一，适应中国特色社会主义法律体系形成和适应深化行政审批制度改革的需要，对一批与上位法不一致的地方性法规进行了集中清理，适时修改和废止了一批地方性法规。如紧扣落实安全生产责任制的改革要求，修改了自治区安全生产条例。四次修改自治区人口与计划生育条例，保障了全区人口长期均衡增长。对自治区实施药品管理法办法等11件涉及“先照后证”的法规进行一揽子修改，依法推进“放管服”改革。特别是2018年，按照全国人大和自治区党委要求，对自治区本级现行有效的地方性法规启动全面清理工作，对与生态文明和环境保护不相适应或者与上位法相抵触，以及与自治区经济社会发展不适应的法规及时修改或废止。2018年5月，一次性打包废止6件法规，修改2件，7月，一次性打包废止7件，打包修改7件。

3、关注民生，切实维护各族群众权益。改革越是深化，发展越是向前，越需要加强社会领域立法，保障各族群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。多年来，常委会积极回应群众诉求，制定了自治区城镇基本医疗保险条例，扩大了城镇基本医疗保险覆盖范围，规定自治区内异地就医可以直接结算，从制度上构建了全覆盖、保基本、多层次、可持续的城镇基本医疗保障体系。为全面贯彻党的民族政策和民族教育方针，制定了自治区民族教育条例，明确规定优先重点发展民族教育，进一步完善办学形式和发展体系，保障民族教育依法有序推进。制定了自治区元上都遗址保护条例，确立了元上都世界文化遗产的保护方针，加大了对违法行为追责和处罚的力度。制定了自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例，针对食品生产、销售领域的突出问题，进一步明确政府监管职责，建立食品小作坊和摊贩登记制度，以“零容忍”的态度加大对违法行为处罚力度，确保各族群众吃得安全、吃得放心、吃得健康，被张德江委员长评价为“确立了宽严相济的法律责任，是一个好的范例”。

4、保护生态，用法律武器保障绿色发展。自治区地处北疆，横跨三北，是国家重要的生态安全屏障。在发展经济的同时，注重环境资源保护，实现人与自然和谐相处，建设祖国北疆重要生态安全屏障，是我们的重要任务，也是习近平总书记的重要嘱托。为了保护和改善自然生态环境，实现可持续发展，造福子孙后代，使内蒙古真正成为国家的生态安全屏障，制定了自治区水土保持条例、饮用水水源保护条例、大青山国家级自然保护区条例、呼伦湖国家级自然保护区条例，为人与自然和谐共生提供法治保障。自治区拥有全国面积最大的天然草原，为了保护好这一绿色家园，制定并修改了自治区草原条例、自治区基本草原保护条例和森林草原防火条例，促进了自治区草原保护和合理利用。这些法规的制定实施，对合理开发利用资源，保护自治区生态环境，遏制生态退化现象，建设生态文明，打造祖国北疆亮丽风景线起到了积极促进作用。

5、聚焦民主法治建设，积极发展社会主义民主政治。推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，是实现依法治区、建设法治内蒙古的重要内容。盟旗制度是内蒙古特有的一种行政建制，针对人大盟工委履职中的共性问题，制定了自治区人大常委会盟工作委员会工作条例，重点明确了盟工委的性质定位，强化和细化了工作职责。为了依法开展立法工作，制定自治区人大及其常委会立法条例，并根据立法法的修改及时进行了完善，重点对发挥人大在立法中的主导作用、健全立法工作机制进行了补充细化。为了加强人大监督工作，审议通过了自治区人大常委会询问和质询的规定；为了规范各级人大常委会正确行使职权，依法开展监督工作，审议通过了自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定、各级人民代表大会常务委员会执法检查的规定、代表议案办理办法等法规。为了更好行使讨论决定重大事项职权，修改完善了自治区人大常委会讨论决定重大事项的规定。对自治区各级人民代表大会选举实施细则等7部地方性法规进行了“打包”修改，重点完善了基层人大工作、代表选举等方面的规定，确保加强县乡人大工作的重大部署顺利实施。

二、改革开放40年内蒙古自治区人大及其常委会地方立法的主要经验

多年来，自治区人大及其常委会在立法工作中始终坚持党的领导，坚持正确的政治方向，坚持以人民为中心，坚持法制统一与体现地区特点、突出民族特色有机结合，不断推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步加强和改进地方立法工作，完善立法工作机制，积极探索符合实际、行之有效的立法工作方式方法，立法经验弥足珍贵。

1、围绕中心，始终坚持党对立法工作的领导。党领导立法工作是我国立法体制的鲜明特征，是完善中国特色社会主义法律体系的最大优势，也是自治区立法工作一直坚持的基本原则。在工作中，我们认真落实《自治区党委关于加强党委领导地方立法工作的意见》，重大立法事项积极争取党委支持，加强对立法工作的组织协调，构建起在党的领导下人大主导立法工作的新格局。按照党的基本理论和基本路线的要求，自觉贯彻不同历史时期中央和自治区党委对立法工作的要求，把党的路线方针和重大决策，将自治区经济社会发展实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的政策通过法定程序转化为国家意志，使党的主张和人民意志相统一，从制度上、法律上确保中央和自治区党委各项决策的贯彻落实。在立法工作中高度重视党委对立法的建议，认真组织调研论证，认真组织落实，及时启动立法程序。立法规划和年度计划经常委会主任会议通过后要报请自治区党委审定，在起草、审议、修改涉及政治性强或者重大问题的法规草案，以及涉及经济社会重大体制和重大政策调整的事项时，都要及时向党委请示报告。

2、服务大局，把保障国家法律法规的实施作为地方立法的首要任务。多年来，自治区人大常委会在立法权行使过程中，无论是立法项目的确立，还是法规内容的确定，都把国家法律法规的实施优先安排。在具体操作中，对于国家法律要求制定具体实施办法的，一般在国家法律实施后很快启动立法程序，列入立法计划；对于国家法律没有硬性要求的，一般在法律实施一段时间后，根据发现的问题和自治区经济社会发展实际情况，适时确定是否需要进行立法。既有根据整部法律制定的实施办法，也针对法律中某一方面问题制定单项法规，其中，实施性地方立法占自治区地方立法总数的一半以上。

3、重视制度建设，加强立法工作的制度化、规范化。多年来，常委会一直重视立法工作的制度建设，特别是十八届三中、四中全会以来，按照依法治区、深化改革的要求，进一步加大制度建设力度。2016年，根据立法法，及时修改自治区人大及其常委会立法条例，进一步完善立法程序。为进一步完善科学立法、民主立法，常委会主任会议先后制定了《内蒙古自治区人大常委会立法后评估工作规定》《内蒙古自治区人大常委会基层立法联系点工作办法》《内蒙古自治区人大常委会关于发挥常委会立法主导作用，加强立法组织协调协商工作的意见》《发挥代表主体作用，健全立法公开征求意见及反馈机制办法》等制度规范；修改了《内蒙古自治区人大常委会年度立法计划编制和实施的若干规定》《内蒙古自治区人大常委会立法咨询顾问工作规则》。为做好批准地方性法规各项工作，制定了《关于审查报请批准地方性法规职责分工及审查工作的意见》，明确了各部门工作职责。通过不断加强和完善制度建设，使自治区人大及其常委会立法工作的各个方面基本做到有法可依，有章可循。

4、注重民族立法，体现民族特色。作为少数民族自治区，在突出地方特点的同时，自治区还十分重视在立法过程中体现民族特色。一方面，为促进各民族共同繁荣发展，通过制定专门的地方性法规来维护少数民族合法权益，审议通过了一批具有鲜明民族特色的地方性法规。如为了保护传统蒙中医药的特色和传承，更好地造福当地人民，制定了自治区蒙医药中医药条例。为保障少数民族使用和发展自己语言文字的权利，审议通过了自治区蒙古语言文字工作条例。另一方面，自治区在立法过程中注重设立特殊规定，保障少数民族享有平等权利，实现各民族共同繁荣发展。如在自治区草原管理条例中，根据历史和民族地区的特点，明确了草原权属和草原经营权的流转等问题，促进了自治区草原保护和合理利用。这样的法规在自治区地方立法中还有很多，其制定与实施，对体现宪法和民族区域自治法对民族地区的特殊规定，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，实现各民族共同繁荣发展，保障少数民族合法权益发挥了重要作用。

5、坚持科学立法，不断提高立法质量。坚持科学立法，合理地兼顾不同利益主体需求，力求尊重和体现规律，反映地区经济社会发展实际，科学合理地安排好各项制度，成为自治区立法工作的重要特点。在工作中，一是深入调查研究，广泛听取意见。在调研中，坚持立法调研以区内为主、区内外相结合的原则，有针对性开展调研。原则上，每部法规都深入基层进行调研，已成为立法工作的必经程序。二是进一步健全科学的立法体制机制、注重提高立法的针对性和可行性，增强立法的系统性和配套性，统筹立法的前瞻性和实践性。三是充分发挥专家学者的作用，建立并不断完善了立法咨询顾问制度。从2001年开始，常委会连续四届聘请立法咨询顾问，结构不断优化，作用日渐突显。建立了召开立法听证会、论证会、座谈会各项制度，并在实践中不断总结完善。制定了立法后评估办法，探索开展立法后评估工作。十二届人大任期内，对自治区农村牧区饮用水供水条例、自治区蒙医药中医药条例2部地方性法规和相关制度设计进行了立法后评估。四是对于涉及重大利益调整、关系复杂、分歧意见较大的法规草案，采取积极慎重的态度，进行认真研究论证评估，必要时引入第三方评估，保证提交法制委员会和常委会审议法规案的质量。

6、坚持民主立法，努力践行立法为民宗旨。坚持民主立法，进一步丰富民主形式，拓宽民主渠道，是保证人民当家作主的权利在立法工作中得以体现的重要方式。自治区在立法项目的选择上，尽可能贴近民生，关注民生，反映群众迫切需求。在立法内容上做到以人为本，立法为民，充分体现人民对美好生活的各种需求，做到权利与义务相统一，权力和责任相一致，避免地方保护和部门利益，更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益，从根本上提高立法质量，维护社会公平正义。选择学校、企业、司法所、乡镇人大等14个单位作为基层立法联系点，成立了地方立法研究中心，形成了不同方面的立法咨询力量。注重发挥自治区人大代表在立法中的作用。实施了自治区人大代表列席常委会会议制度，法规案书面征求自治区人大代表意见，邀请代表参加立法调研。完善立法征求意见机制，原则上每部法规都公开征求意见，重要法规案通过报纸、网络广泛听取社会各界的意见，确保立法更加公开民主，广泛凝聚社会共识。

7、坚持依法立法，切实维护国家法制统一。多年来，我们始终坚持从完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的高度来审视、定位和把握地方立法工作，依宪依法立法，把维护法制统一作为开展地方立法的底线要求，严格落实宪法法律确立的制度和原则，切实做到不越权、不抵触、相协调。在立法中严格把握立法权限，对于国家专属立法权范围内的事项，即使没有国家立法，地方立法也不能涉及。不论是为了执行法律、行政法规的规定立法，还是就地方性事务或先行先试进行立法，都要遵守上位法的规定，不随意扩大范围。对报请批准的法规，严格按照合法性审查原则，坚决维护国家法制统一。坚持统一审议制度，严格遵守法定的立法程序，在立法起草、论证、协调、审议、报请批准、报送备案等方面严格按照立法法和自治区立法条例相关规定进行。在地方立法的各个环节实现依法立法，聚焦法制统一，为实施国家法律、法规和促进自治区经济社会持续、健康、稳定发展提供有力的法治保障。

八、加强协调指导，积极做好设区的市和三个自治旗法规和条例审查批准工作。落实党中央关于赋予设区的市地方立法权的决策部署，作出了《关于确定呼伦贝尔市等七个设区的市开始制定地方性法规时间的决定》，全力支持、精心指导有地方立法权的人大开展工作。在具体工作中，自治区人大常委会不断加大指导力度，加强与设区的市和自治旗人大常委会的沟通协调，在立法选项、起草、审议等各个环节提供指导帮助。特别是对呼伦贝尔等七个新赋予立法权的设区的市立法工作加强重点指导。常委会在审查时，重点把握合法性原则，审查其是否同宪法、法律、行政法规、自治区地方性法规相抵触。多年来，各设区的市和三个自治旗人大先后出台了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的法规和单行条例，体现出了鲜明的地方特色和民族特色，自治区立法工作呈现出主动作为、协同推进的崭新局面。

三、锐意进取，扎实推进新时代地方立法工作

随着中国特色社会主义已经进入新时代，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对法律的期盼，已经不是有没有法律，而是法律好不好，管用不管用，能不能解决问题。新时代要有新气象，更要有新作为。提高立法质量，制定良善之法，是当前和今后一个时期自治区立法工作的重中之重。我们要充分认识新时代对立法工作的新部署新要求，增强新时代立法工作的责任感和使命感，把思想认识统一到中央和全国人大的要求上来。立法是政治活动，一定要牢固树立“四个意识”，把握大局观念；立法是技术性工作，一定要钻研业务，不断提高立法能力和水平；立法又是道德性很强的工作，要把社会主义核心价值观融入地方性法规，实现依法治国和以德治国的完美结合。要深入研究新时代做好地方立法工作的思路和举措，以提高立法质量为核心，勇于创新，敢于实践，进一步完善立法工作机制，努力开创自治区人大立法工作的新局面。

1、以良法为目标，实现新时代地方立法从“有法可依”向“良法善治”跨越。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”这为地方立法由“有法可依”向“良法善治”的跨越指明了方向。随着中国特色社会主义法律体系形成并不断完善，从静态的法律体系到动态的法治体系都已经基本健全，应该说，有法可依问题已经基本解决了。在此基础上，立法工作要朝着良法善治迈进。至于什么是良法，标准应该是多方面的，仅就其底线标准而言，地方立法的价值目标就是不断满足人民群众对美好生活的需要，切实增强人民群众的幸福感、获得感和安全感。地方立法除了先行先试的个别情况外，其功能就是要解决好国家法律法规落地生根的“最后一公里”问题，既不能立损害公平正义的恶法，也不能立稻草人一样的空法，而是要多立有效管用的良好、善法、可行之法，为实现社会公平正义、为经济持续健康发展、为社会安全稳定提供坚强法治保障。

2、以改革为引领，实现新时代地方立法管理观念的转变。当前，我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区，必然要涉及一些重大利益关系的调整，地方立法要达到“良法”的标准，就要以改革的实际问题为导向，以国家治理空白点为重点，从地方立法的定位、功能和价值目标出发，站在新时代、新任务、新要求的高度，适应行政管理体制改革和政府职能转变的要求。切实转变地方立法理念，把立法重点放在规范和制约行政管理行为，明确执法主体职责，细化行政程序，强化行政管理责任上来。一是在立法权限和“不抵触”的把握上，不能消极被动、畏首畏尾，要在准确把握两者边界的基础上，尽可能用足用好地方立法权限，有的方面可以先行先试，涉及公共利益、生态文明和环境保护的地方立法，根据地方实际情况，可以采取更加严格的管理手段，充分发挥地方立法作用，使地方立法在我国现有法治环境下发挥最大效能。二是把握好“四个不能”，即在上位法已作出明确规定的情况下，不能减损公民权利，不能增加公民义务，不能扩大某一部门的权力范围，不能缩减某一部门的法定职责。三是对于占地方立法绝大多数的行政管理方面的法规，要实现“三个转变”，即由行政管制为主向提供公共服务为主转变，由行政强制为主向行政指导为主转变，由单方行政命令为主向多方协商参与为主转变，真正通过制度安排和规范设计防止部门利益法制化，通过地方立法实现政府职能的转变，为经济社会发展提供良好宽松的法治环境。

3、以质量为原则，围绕新时代地方立法精细化进行创新。在党的十九届一中全会上，习近平总书记强调，各项工作都要“专业化、专门化和精细化”，不能“一般化、大呼隆、粗放型”。要立地方良法，不断提高地方立法质量，第一步就是要围绕立法精细化有所创新，实现由粗放型立法向精细化立法升级。一是立项上要“小而少”。所谓“小”，就是地方立法选项的切口要小，不能太宏大，不能太空泛，要尽量减少与国家立法同口径的立法。要坚持解决立法不到位问题的立法导向，不能将执法不到位问题作为立法问题来解决。所谓“少”，就是不搞立法数量攀比，更不搞应景式立法政绩工程，尽量立那些解决问题所需又条件比较成熟的法规。二是法规文本上要“少而精”。就是要开门见山，直奔主题，有几条写几条，哪条有用就写哪条，尽量不重复上位法，尽量不搞淹没立法主题的“大而全”“小而全”的文本。三是规范设计上要“精而灵”。制定创设、细化、可操作性的规定，尽量减少空泛规定，让制度安排和规范设计精准，让法规“有牙有齿”。

4、以问题为导向，加强对规范性文件备案审查工作的指导。按照监督法的要求，自治区各地规范性文件备案审查工作已普遍开展，但由于受到机构和编制的限制，各级人大常委会从事备案审查的人员普遍不足，特别是旗县一级“一委一人”现象突出，几乎没有专职人员，严重制约了备案审查工作的深入开展。十八届四中全会提出，要加强备案审查制度和能力建设。党的十九大进一步提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。在下一步的工作中，要继续积极推进各级人大常委会备案审查能力建设，配备必要的工作人员，推进备案审查信息平台建设，通过现代化手段提高备案审查能力和效率；加强业务培训，提高从事备案审查工作人员的业务素质和综合能力；加强案例指导，把全国人大在工作中审查纠正的规范性文件以案例形式下发，对在审查中应重点注意的问题定期通报各地，便于基层人大在审查工作中正确把握、遵循。