宁夏人大四十年来的地方立法工作

自1980年5月14日，宁夏回族自治区第四届人大常委会第二次会议审议通过《宁夏回族自治区实施〈选举法〉试行细则》以来，宁夏人大地方立法已走过了近40年的历程。40年来，在自治区党委的领导下，自治区人大及其常委会紧紧围绕全区工作大局，认真履行宪法和法律赋予的职责，遵循实践、认识、再实践、再认识的规律，积极开展地方立法活动。截至2018年6月，自治区人大及其常委会共制定现行有效地方性法规165件。这些法规涉及自治区经济、政治、文化和社会发展的诸多领域，对促进和保障自治区经济社会发展，起到了积极作用。

一、宁夏人大地方立法基本情况

回顾总结宁夏人大及其常委会近40年来的立法历程，大体经历了四个阶段。

（一）起步阶段（1980.05—1992.09）

1979年7月全国人大制定的地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，1982年12月，五届全国人大五次会议对地方组织法作了相应的修改，规定省、自治区的人民政府所在地的市人大及其常委会可以根据本市的具体情况和实际需要制定地方性法规。这些规定，为地方立法工作的开展，提供了基本法律依据。

1980年1月，宁夏回族自治区第四届人民代表大会常务委员会正式设立。同年5月，为了贯彻落实全国人大常委会《关于县级直接选举工作问题的决定》要求，使选举工作依法有序地进行，自治区人大常委会制定了《宁夏回族自治区实施<选举法>试行细则》，从而迈出了宁夏地方立法的第一步。截至1992年9月，自治区人大及其常委会共制定地方性法规51件，批准银川市人大常委会制定的地方性法规5件，通过补充修改地方性法规和执行法律、法规方面的决议、决定19件。回顾这一阶段的立法，一是立法活动相对简单，主要表现为，立法程序简单，征求意见形式单一，提出法案多为临时动议，法案多为一审通过，表决和发布方式还不规范，大多数法规多为暂行办法、试行规定，通过时间不长就予以废止或重新修订。二是立法调整社会关系范围较窄，多以民主政治建设和社会治安为主。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》颁布之后，自治区人大地方立法的范围虽逐渐由民主政治建设和社会治安扩展到文化、社会、民族、环境等方面，但总体来看，涉及当时经济体制改革的一些热点难点问题触及不多，农村集体经济承包、城市规划、广告管理、产品质量监督等一些当时发展急需法规规范的事项还处于空白。

（二）发展阶段（1992.10—2000.06）

1992年，党的十四大正式提出了建立社会主义市场经济体制的目标。1997年，党的十五大明确提出，“依法治国，建设社会主义法治国家”，同时提出，“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。这一时期，自治区人大常委会共制定法规72件，修改法规20件，批准银川市法规13件，作出法规性决议或决定37件。回顾这一时期的立法，主要呈现了以下特点：第一，增强了立法工作的计划性。从1993年自治区第七届人大常委会起，常委会在学习借鉴八届全国人大常委会制定立法规划的经验基础上，开始探索制定常委会五年立法规划和年度立法计划。第二，突出了经济立法。以自治区第七届常委会任期（1993年至1998年）为例，在常委会制定和批准的55件法规中，经济方面的法规就占了36件。第三，在重点突出经济立法的同时，开始兼顾社会方面的立法。第四，体现地方特色和民族特点。在保证地方性法规不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，坚持从自治区实际情况出发，力求使制定的法规，体现我区的地方特色和民族特点。在肯定成绩的同时，也应看到，这一时期立法速度过快且数量膨胀，并且重视制定新法而忽视对旧法的修改、补充和完善。此外，由于缺乏统一审议，地方立法中的部门倾向开始抬头，表现为“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。这也是从计划经济向市场经济转型过程中，地方立法遇到的最大障碍。

（三）规范阶段（2000.07—2012.10）

2000年3月，为了规范立法活动，健全国家立法制度，九届全国人大第三次会议制定出台了《中华人民共和国立法法》。2007年10月召开的党的十七大，强调要坚持科学立法、民主立法、完善中国特色社会主义法律体系。这对规范立法工作，提高立法质量，具有极其重要的意义。这一时期，随着改革发展的不断深入，经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益诉求也越来越多的反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平正义的要求越来越强烈。对此，自治区人大常委会按照“着眼全局、突出重点、体现特色、注重质量”的要求，坚持把推动科学发展、促进社会和谐作为立法主题，把以人为本、维护最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，科学立法，民主立法，地方立法的质量得到明显提高。一是立法主题更加符合科学发展的要求，以人为本，立法为民的宗旨更加鲜明。常委会紧紧围绕党和国家的中心工作，根据我区改革发展新形势、新任务的需要，坚持立法与促进改革发展稳定紧密结合，从区情和实际出发，制定了内容涉及经济、政治、教育、科技、文化、卫生等各个方面的地方性法规，对规范、调整和解决我区经济发展、社会生活中的实际问题，统筹协调各种利益关系，保障和促进经济又好又快发展与和谐社会建设发挥了重要作用。二是立法针对性增强，创制性立法更加符合宁夏实际。常委会坚持从实际出发，突出地方特色。上位法有的不照抄照搬，更注重制定具体管用的实施办法；没有上位法而我区急需的，抓紧制定的立法思路，积极主动地开展自主性立法工作。这一时期先后制定出台的民族教育条例、烟花爆竹安全管理条例、非物质文化遗产保护条例、刑事被害人困难救助条例、禁牧封育条例、防沙治沙条例、岩画保护条例、贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例等多件法规，都是根据我区实际需要自主创制的地方性法规，较好地体现了宁夏地方特色。三是坚持立、改、废并举，立法工作更加适应形势发展需要。如在国家加入WTO和行政许可法、监督法、行政强制法颁布实施后，及时废止了一些地方性法规，修改了一批地方性法规中的不适当条款，切实维护了法制统一，保证了地方性法规的有效实施。四是立法的民主程度进一步提高。常委会坚持把立法过程变为吸纳民意、体察民情、集中民智的具体实践。如在制定立法规划计划时，通过新闻媒体，向社会公开征集立法项目；对人民群众关注的自治区劳动合同、燃气管理等条例草案在新闻媒体上公布，广泛征集人民群众的意见；对自治区道路交通安全条例草案，举行了听证会，让社会各方面的不同意见得到充分表达和阐释。这些措施，提高了立法的民主程度，增强了立法的科学性。五是立法工作程序更加规范、完善。先后制定了立法听证条例、法规协调工作制度、立法规划及年度立法计划编制与实施工作规则、立法技术规范等制度文件，对提高立法质量与效率起到了积极作用。六是对2003年至2007年制定的地方性法规进行了全面评估。此外，为了贯彻落实立法法统一审议制度，自治区人代会选举产生了自治区人民代表大会法制委员会；为了加强常委会立法力量，设立了常委会法制工作委员会；为了发挥立法专家作用，成立了法制委员会专家咨询委员会；为了拓宽法规草案起草方式，对家庭服务业条例草案尝试进行了委托第三方起草。以上这些措施，对提高地方立法质量发挥了重要作用。总体看，这一时期随着立法法的贯彻实施和科学立法、民主立法理念的确立，我区对地方立法质量的关注已开始超出了对立法数量的关注，从最初的追求立法数量的“快速立法”时代逐步转向追求立法质量的“精耕立法”时代。在科学立法、民主立法的理念指导下，地方立法工作机制进一步规范和完善，地方立法的价值取向开始由强调管理向规制政府转变，由规范秩序向权利保护转变，由传统发展模式向运用市场机制转变，由维护现行体制向制度创新转变，立法的方式、方法进一步向民主化、科学化转变。

（四）提高阶段（2012年11月至今）

2012年11月，党的十八大报告提出：“法治是治国理政的基本方式。”2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”这就为新形势下国家和地方立法工作确定了方向和目标，提出了任务和要求。2015年3月，为了贯彻党的十八大和十八届四中全会精神，十二届全国人大第三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。面对十八大以来立法任务越来越重，要求越来越高，难度越来越大，节奏越来越快的新要求、新挑战，常委会坚持以党的十八大和十九大精神为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实自治区党委重大决策部署，注重发挥立法的引领和推动作用、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，地方立法迈出了新的步伐。一是紧紧围绕自治区工作大局需要，统筹部署自治区人大常委会立法工作。在认真梳理代表议案建议、深入调查研究、反复论证协商的基础上，先后编制了十一和十二届自治区人大常委会立法规划，并及时召开立法工作会议，明确了常委会任期内立法工作的目标任务、工作要求和落实措施，为常委会立法工作开好头、起好步奠定了基础。二是积极发挥人大立法主导作用，重点领域立法迈出了新步伐。常委会紧紧围绕自治区工作大局，有针对性地加强重点领域立法。先后制定出台了农村扶贫开发条例、空间规划发展战略条例、枸杞产区保护条例、水资源管理条例、污染物排放管理条例、养老服务促进条例、公共卫生服务促进条例等法规。三是发挥立法的引领和推动作用，同步谋划改革中涉及的立法问题，及时修改和废止不适应改革要求的法规。为贯彻落实中央精神，及时对人口与计划生育条例等法规进行了修订；为依法推进行政审批制度改革，对涉及行政审批事项的公路路政管理条例等40多件地方性法规，采取集中打包、分批修改的方式，取消和减少行政审批事项，简化了行政审批程序。四是建章立制，切实加强规范性文件备案审查工作。修订了规范性文件备案审查条例，下发了《规范性文件备案审查工作办法》和《规范性文件备案审查工作质效评估办法》两个文件，进一步对我区各级人大及其常委会的备案审查工作进行了规范。为推进备案审查工作信息化、标准化，在对自治区现行有效165件地方性法规进行梳理并形成电子文本上传全国人大的基础上，启动区、市两级人大和政府规范性文件备案审查备信息平台建设工作。全面加强规范性文件备案审查工作，共备案审查规范性文件50多件，改变了以往“只备不审”或者“备多审少”的状况，有效维护了法制统一。五是加强组织指导，依法有序促进设区的市地方立法工作。先后依法作出了石嘴山市人大及其常委会，吴忠、固原、中卫市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。制定下发了《地方性法规报批工作办法》和《设区的市地方性法规报批法规文本样式》，规范了法规意见征求、报请批准等工作要求，先后对银川市、石嘴山市、吴忠市、固原市、中卫市报批的30件法规进行了审查。六是拓展思路，创新机制，不断提升地方立法的科学化民主化水平。开展了“提高立法质量年”活动，建立充实了基层立法联系点，完善了立法协商机制，尝试探索第三方起草法规草案，建立立法专家智库平台等。总体看，这一时期，我区地方立法正开始走向成熟阶段。一是对地方立法活动运行规律有了进一步认识提高，立法工作逐步实现由“经验立法、被动立法、模仿立法”向“科学立法、能动立法、自主立法”转变，地方立法的及时性、针对性、有效性得到明显提高。二是地方立法的体制机制进一步完善，人大在立法工作中的主导作用开始加强。立法由过去的以政府权力、公民义务为本位，向以公民权利、政府服务为本位转变；由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“服务型立法”转变。三是科学立法、民主立法的方式得到不断创新和发展，立法质量得到进一步提高。四是自治区经济社会发展急需的一些重要法规得到及时制定出台。

二、主要成就

（一）以坚持完善人民代表大会制度为己任，不断推进民主法制建设领域立法

推进民主法治建设是发展社会主义政治文明的基本目标和要求。常委会始终把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，从我区民主法制建设的实践出发，适时制定和修改了自治区实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》细则、人民代表大会议事规则、人民代表大会常务委员会议事规则、人民代表大会常务委员组成人员守则、人民代表大会常务委员会预算监督条例、人大代表建议、批评和意见办理工作条例、宪法宣誓办法、人民代表大会及其常务委员会立法程序规定、各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例等法规。同时，为了推进基层民主政治发展，制定修改了自治区乡镇人民代表大会工作条例、乡镇人民政府工作条例、实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法、实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》办法、村民委员会选举办法等法规。为了促进各级政府依法行政，从立法上规范行政机关及其工作人员的执法和服务行为，制定修改了自治区行政执法监督条例、实施《中华人民共和国行政处罚法》行政罚款限额的规定、预防职务犯罪条例等法规。为了依法保障公民合法政治权利，制定修改了实施《中华人民共和国集会游行示威法》办法、公民举报保护条例等法规，为推进依法治区，建设法治宁夏奠定了坚实的基础。

（二）以经济建设为中心，着力加强经济领域立法

宁夏属于西部欠发达地区，加快经济发展是全区的中心工作。常委会始终坚持以经济建设为中心，把不断推进社会主义市场经济体制完善，转变经济发展方式，保障我区经济又好又快发展作为立法工作的重点，制定修改涉及经济领域的法规占到了全部立法数量的50%以上。一是适应改革发展的需要，把经济社会发展中迫切需要依法规范的重大事项及时通过立法进行规范，推动改革进程、保障改革成果。制定修改了自治区土地管理条例、矿产资源管理条例、基本农田保护条例、空间规划条例、农村扶贫开发条例等法规；二是注重规范市场主体和市场行为，维护市场秩序方面的立法。制定修改了自治区商品交易市场管理条例、反不正当竞争条例、产品质量监督管理条例、保护消费者合法权益条例、物业管理条例、家庭服务业管理条例等法规；三是从立法上扶持相关产业健康发展，制定了自治区促进中小企业发展条例、奶产业发展条例、枸杞产区保护条例、贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例等法规；四是促进农业农村经济发展和农民增收，保障惠农政策的落实，维护农民合法权益。制定修改了自治区农村集体经济承包合同管理条例、农村集体资产管理条例、农民负担监督管理条例、农村集体经济审计条例等法规。

（三）以促进文化发展繁荣为目标，稳步推进文化领域立法

我区历史悠久、文化独特。为了进一步推进文化事业和文化产业加快发展，常委会结合我区文化发展实际，先后制定修改了自治区文化市场管理条例、非物质文化遗产保护条例、实施《中华人民共和国文物保护法》办法、地名条例、旅游条例、档案条例、岩画保护条例等法规，为提升文化发展水平，促进文化事业繁荣提供了制度保障。

（四）以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法

加强完善社会领域立法，促进和谐宁夏建设，是党的十六大以来，常委会一直常抓不懈的重点。多年来，常委会以改善民生为重点着力加强社会领域立法，充分发挥法规在调整社会关系、促进社会大局和谐稳定的重要作用，共制定和修改涉及民生等社会领域方面的法规50多件。为了加快教育和卫生事业发展，推进公共服务均等化，提高全民素质，促进全民健康，制定修改了自治区民族教育条例、结核病防治条例、公共卫生服务促进条例等法规；为普及科技知识，推进科技发展，制定修改了自治区技术市场管理条例、促进科技成果转化条例等法规；为开发人才资源、促进创业就业，制定修改了自治区人才市场条例、人才资源开发条例等法规；为维护公共安全，制定修改了自治区安全生产条例、实施《中华人民共和国矿产安全法》办法等法规；为保障公民权利、保护弱势群体利益，制定修改了自治区老年人权益保障条例、实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法、刑事被害人困难救助条例等法规。这些法规的制定修改和实施，对于进一步完善社会领域立法，促进和谐宁夏建设起到了十分重要作用。

（五）以促进人与自然和谐发展为核心，重视生态文明立法

良好的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。宁夏地处西北地区，生态环境脆弱，这就要求要统筹好人与自然的和谐发展，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色发展理念，做到既要讲求经济利益，更要重视生态效益。对此，常委会从全面协调可持续发展的高度，立足我区生态脆弱、干旱少雨、灾害频发的实际，从加强资源管理和生态保护，减少环境污染，实现可持续发展入手，制定修改了自治区环境保护条例、农业环境保护条例、六盘山罗山贺兰山国家级自然保护区条例、湿地保护条例、防沙治沙条例、禁牧封育条例、抗旱防汛条例、泾河水源保护区条例、污染物排放管理条例、大气污染治理条例等法规。这些法规结合我区实际增加了许多刚性规定，力求通过立法进一步加大对环境、资源的保护力度和提高防御灾害的能力，促进生态环境的改善，促进人与自然的和谐发展。

三、经验和启示

（一）坚持党的领导，保证立法工作的正确政治方向

党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是地方立法必须始终坚持的政治原则。常委会在立法工作中，始终坚持和依靠党的领导，保证党的路线、方针、政策在地方立法工作中得到全面、有效地贯彻实施，从而保证地方立法正确的政治方向。一是坚持立法工作安排同自治区党委的总体工作部署相统一、相合拍，紧紧围绕党委中心工作谋划立法工作，科学制定立法规划和立法计划，积极主动地把保障自治区改革、发展、稳定工作中需要用法规规范和解决的突出问题作为立法重点。二是常委会制定的立法规划和计划，经常委会主任会议研究通过后，报请自治区党委批准后才下发实施，以加强党对立法工作的领导，取得自治区党委对立法工作的支持，及时帮助解决立法工作中遇到的实际问题。三是在起草、审议、修改涉及政治性强或重大问题的法规草案时，坚持向党委请示汇报，认真贯彻落实自治区党委指示精神，把对党负责与对人民负责有机地统一起来。实践证明，只有坚持党的领导，地方立法工作才能始终保持正确的政治方向。

（二）坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点

坚持以人为本、立法为民，是做好立法工作的根本目的。常委会在立法工作中，始终坚持把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，注意正确认识和妥善处理各种社会利益关系，着力解决人民群众最关心、最现实的利益问题，力求通过立法保障社会公平正义，推动科学发展，促进社会和谐。为了使法规内容贴近群众、贴近社会，真正为人民群众所赞成、所拥护、所满意，常委会在立法工作中，坚持由过去的政府权力、公民义务为本，向现在的以公民权利、政府职责为本转变；由注重方便行政，强调管理相对人履行义务的“管理型立法”，向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“服务型立法”转变，从制度上加强对人民群众各项权利的保障力度，使立法真正反映民意，真正体现民情。在制定水资源管理条例和农村扶贫开发条例过程中，注意处理好公权与私权的关系，处理好国家、集体、个人利益的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民合法权益，让人民充分享受到立法带来的制度保障、法治保障成果。在制定自治区公共卫生服务促进条例工作中，明确规定了公共卫生服务的公益属性和工作方针，规范了公共卫生服务体系和服务内容，强化了公共卫生服务措施和保障机制，体现了公共卫生服务的公开、公正和公平，为我区逐步实现人人享有均等的公共卫生服务目标，提供了法治保障。

（三）坚持从实际出发，注重突出地方特色

地方特色是地方立法的生命力所在。突出地方特色就是地方立法要从“本行政区域的具体情况和实际需要出发”，在保证国家法制统一的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性，开拓创新，进行有益的探索。这就要求立法的内容，应当从我区的实际出发，反映本地政治、经济、文化、风俗民情方面的具体情况和实际需要，尽可能地将国家法律的原则性规定具体化和细化，真正解决本地的实际问题。常委会先后制定和修改的空间规划条例、农村扶贫开发条例、公共卫生服务促进条例、枸杞产区保护条例、计划生育条例、泾河水源保护区条例等多部法规，都较好地体现了宁夏地方特色。在制定农村扶贫开发条例过程中，首次将中央提出的“精准扶贫、精准脱贫”纳入规范，明确了扶贫对象的确定程序与方法，确保扶贫开发措施和扶贫开发资金落到实处，把中央的扶贫政策、自治区成熟的做法和经验上升为法律规范，突出了宁夏特色。在修订人口与计划生育条例过程中，为有效降低人口出生比率，在保持生育政策稳定的前提下，将宁夏首创国家予以推广的“少生快富”经验写进法规，规定可以生育二个或三个子女，而自愿少生一个或者二个子女并采取长效节育措施的农村育龄夫妇，或者采取长效节育措施的计划生育纯女户，为“少生快富”工程户，按照国家和自治区的有关规定给予奖励及其他优待。为加强民族团结，维护社会稳定，创造了良好的法制环境，得到了社会各界的肯定。

（四）坚持把提高立法质量作为立法工作的重点，不断推进科学立法、民主立法

科学立法、民主立法，是搞好立法工作、提高立法质量的内在要求和重要途径。常委会在坚持以往行之有效的好做法的同时，积极推进科学立法、民主立法，力求准确把握客观规律，使制定的法规更好地符合我区实际，充分反映人民群众的意愿，适应各项事业发展的需要。一是注重调研。每一部法规案在起草、审议和修改的过程中，都要求深入基层、深入实际、深入群众，通过召开座谈会和实地走访，掌握第一手材料。二是进一步完善法规草案公开征求意见制度。对于人民群众普遍关注的热点问题以及与人民群众切身利益密切相关的法规草案，通过新闻媒体或者是自治区人大网站向社会公布法规草案内容，让群众对法规草案涉及的有关问题直接陈述意见，反映情况，从而使提交常委会审议的法规案能更好地反映人民群众的意志。三是充分发挥各级人大代表在立法过程中的重要作用。通过向人大代表书面征求意见和召开有人大代表参加的立法座谈会等形式，充分听取他们的意见和建议，既进一步密切了同人民群众的联系，又保证了制定的法规更加符合广大人民群众的根本利益。四是就立法中与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，召开立法听证会或论辩会直接听取公众和有关方面意见。五是设立法律专家咨询委员会，聘请法学专家、学者、律师和其他专业技术人员，就法规案中专业性、技术性较强的问题，认真听取和研究专家学者的意见和建议。六是创新工作机制，积极探索委托第三方起草法规案，进一步探索地方法规起草新机制。七是加强沟通和协商。对于关系复杂、分歧意见较大的法规草案，不简单地以少数服从多数来决定问题，而是认真进行研究论证，条件成熟后再提交表决。八是加强立法监督，积极开展立法后评估活动，全面总结地方立法经验。

四、对策建议

随着党的十九大的胜利召开，中国特色社会主义也进入了新时代。按照十九大和自治区第十二次党代会的规划，未来五年，国家要实现第一个百年奋斗目标，并在全面建成小康社会的基础上，朝着全面建设社会主义现代化国家的新征程进发。自治区也将努力实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会的奋斗目标。这给人大地方立法工作提出了新的更高要求，赋予了重大的历史责任。在这样的形势下，如何适应新时代经济社会发展和社会主义民主法制建设的需要，继续加强立法工作，推进科学立法、民主立法，提高立法质量，为实现经济繁荣、民族团结、环境优美、人民富裕，与全国同步建成全面小康社会目标提供坚强的法治保证，就成为摆在我们面前的一个重大课题。对此，我们一定要毫不动摇地以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以提高立法质量为核心，自觉将科学立法、民主立法、依法立法贯穿于地方立法全过程和各方面，全面推进良法善治。

（一）推进科学立法，进一步完善立法体制机制

推进科学立法，首先，要求我们所立之法必须符合客观规律。法律规范调整的经济社会关系是客观的，有其内在规律性。只有自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，制定出来的法规才能够反映和体现规律的要求。其次，要求所立之法必须符合本地实际。任何一个地区的现实状况永远是当地立法的前提和基础，是其立足点和出发点。我国地域辽阔，人口众多，各地发展极不平衡，立法上不能搞一刀切。全国的立法要从全国的情况出发，地方立法要从地方的情况出发。最后，要求所立之法必须符合社会实际。法规只有符合社会实际才具有现实的可行性，才能有效调整社会关系，发挥出应有的功能和效用。这就要求立法工作既不能落后又不能太超前，否则在实际生活中就行不通。就我区立法来讲，推进科学立法，一是要深入进行立法论证。一个好的法规，不可能是一夜之间形成的，它需要经过广泛的调研，听取方方面面的意见，经过严格的立法程序后出台。只有这样制定的法规，其出台后才可能具有稳定性，而不至于朝令夕改。二是要努力消除重复立法。当前，地方立法照抄、复制中央立法的现象比较普遍，这种做法看似没有大问题，但实则损害了法律体系内部的和皆有序，降低了立法效用。三是切实提高立法技术。现实中，有的立法价值取向偏差，只重视对公民的处罚而不注意对政府的责任；有的立法有总则而无细则，有实体规范而无程序规范，使相关法规无法实施；有的立法无主体、无标准、无程序，缺乏操作性；有的立法与上位法抵触、与相关法不协调。凡此种种，都是科学立法必须解决的问题。

（二）推进民主立法，不断拓宽公民参与立法的渠道

推进民主立法，关键是通过各种途径推动和保障公民有序参与立法，使立法更好地汇聚民意、凝聚社会共识。多年来，我们在拓宽公众参与渠道、丰富参与形式方面进行了一些探索，如将所有法规草案放到人大网站、重要法规草案在宁夏日报公开征求意见，开展立法协商，深入不同地区、单位、部门进行立法调研，组织不同人群进行立法座谈、论证、论辩，建立立法基层联系点等，为公众表达利益诉求搭建了平台。但总的看，一些做法效果还不太明显，有些形式如论证会、听证会等难以常态化，群众的“参与权”、“话语权”不够，对公众意见采纳反馈机制不健全，立法机关与公众沟通互动不够，公众参与缺少激励机制，影响了公众参与热情和实效。因此，应当在继续探索适宜公众参与形式的同时，不断完善立法座谈、听证、评估、公布法规草案征求意见等工作制度，不断改进和创新联系群众、开展调查研究的方式方法，把公众参与工作做深、做细、做实，着力在调动公众积极性，提高参与实效上下功夫，保障公民的知情权、参与权和表达权。只有这样，我们的整个立法才可能是民主的，立法才能真正赢得人们群众真心拥护与热情支持。这样的法规才可能具有最好的群众基础、社会基础，才能得到最好的执行和遵守，才有最好的法规实施效果，达成立法的预期目标。

（三）推进依法立法，严格按照法定程序和权限开展立法工作

十九大报告首次将依法立法与科学立法、民主立法相并列,这既是我们党对立法原则的新发展新变化，也是新时代对立法工作提出的新的更高要求。推进依法立法，就是要求立法机关必须严格遵循法定的程序和权限开展立法工作，一是不越权，就是什么法该立，什么法不该立，规定什么内容，规定到什么程度，都应有杠杠，不能随心所欲，更不能被少数人、少数利益集团“围猎”和利用。二是不抵触,就是不与宪法、法律、行政法规相抵触，牢牢守住地方性法规不得跟上位法相抵触这个“底线”。三是依程序立法。要遵守宪法法律设定的程序，按照相关立法工作流程进行立法，这是立法行为具有合法性的必要条件。四是及时清理法规。要根据上位法立改废情况和社会形势发展需要及时对法规进行清理，该废止的废止，该修订的修订，以保持法规之间协调衔接，维护法制统一。

（四）提高立法质量，切实推进良法善治

评价一部法规是不是良法，关键在于该法规是否遵循客观规律，顺应时代发展，体现人民利益，管用有效。近年来，我区地方立法事业快速发展，为建设法治宁夏提供了有力的制度保障。但是，应当看到，有的法规与全面深化改革的要求还不完全适应，有的法规操作性还不强，有的法规特色不突出，立法质量还有待进一步提高。当前和今后一个时期，要把全面提高地方立法质量放在首位，除了继续坚持科学立法、民主立法、依法立法外，还应当在增强可操作性、地方特色等方面下功夫，努力使每一件地方性法规都经得起历史和实践的检验，真正实现良法善治。一是增强立法的可操作性。要充分考虑制度的针对性和可行性，确保相关制度设计合理可行、具体可操作，能够切实解决问题、管用有效。二是坚持精细化立法。不要刻意追求大而全、小而全，需要几条就写几条，能具体尽量具体，能明确尽量明确，避免搞层层配套。三是要突出地方特色。要对立法项目精挑细选，优先安排本地区特色项目，善于将地方实践中首创或者独创的经验做法上升为地方性法规。总之，要在维护法制统一的前提下，更加突出和彰显法规的地方特色。

（五）提升素质能力，不断加强立法干部队伍建设

立法工作是一个系统工程，涉及政治、经济、文化和社会管理等各个领域，立法工作人员的素质，决定着立法质量的高低。针对目前自治区和五市人大常委会组成人员中有法治实践经验或法学教育背景人数比例偏低，人大有关专门委员会组成人员过少；常委会立法工作机构不健全、人手紧张、力量不足，立法工作人员经验不足的现状，要适当选配一部分法律专业人才和具有法治实践经验的人员，充实到人大代表及其常委会组成人员中，提高专业人才在人大和常委会的占比，优化人员结构，增强依法履职能力。要加强对立法工作机构的建设，增加人员力量配备，按照工作需求，及时调整机构设置，配强配齐立法人员力量。通过培训、举办法制讲座、立法工作经验交流等各种形式，加强法学理论、专业知识和法律法规的学习。注重科学思维能力、逻辑判断能力、文字表达能力的培养,不断提高立法工作队伍的综合素质。特别是加大对设区的市立法工作人员的培训力度，在着力提高思想境界、培养奉献精神、培养严谨认真的态度和提高业务能力水平上下功夫，努力打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、勤政廉洁的立法干部队伍。