青海省人大常委会立法工作综述

      二、改革开放40年来青海地方立法主要做法

    （一）不断加强党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家最根本的保证。我省坚定不移坚持党的领导，牢固树立“四个意识”，始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。认真贯彻落实党中央和省委加强立法工作的决策部署，把党领导立法工作摆在更加突出位置，把立法工作放到全省工作大局中思考、谋划，自觉保证党的领导贯穿于立法工作全过程和各方面。坚持并完善向省委请示报告制度，制定和调整立法规划、立法计划都报经省委批准后组织实施，立法中涉及社会关注度高、有关方面意见分歧较大的问题，通过常委会党组及时向省委请示报告。全力落实省委立法要求，及时制定生态领域地方性法规，指导各自治州全部制定了藏传佛教事务条例、民族团结进步条例。积极争取省委支持，先后提请省委出台了关于加强县乡人大工作和建设的指导性文件，充实了县级人大法制机构和工作人员，及时修订乡镇人大工作条例。省人大常委会党组按照省委要求，在立法规划和年度立法计划执行过程中，充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用，强化政治领导责任，制定好、执行好立法规划和计划，确保规划和计划落地落实。

    （二）立法主动适应改革进程。坚持立法决策与改革决策相衔接，立法主动适应改革和经济社会发展需要，积极发挥立法的引领、推动作用，确保重大改革于法有据。围绕三江源国家公园体制试点、行政审批制度改革等重点工作，制定出台生态文明建设促进条例、三江源国家公园条例（试行）、讨论决定重大事项的规定、行政许可监督管理条例等法规，有力地促进了生态环境保护、依法行政、民主法治建设等工作的健康发展，增强了改革的实效性和影响力。这些法规具有鲜明的改革导向和地方特色，其中三江源国家公园条例（试行）还是国内首部先行先试的国家公园方面的地方性法规，为国家进行相关立法积累了有益的经验，生态文明建设促进条例立法步伐也走在全国前列。认真落实省委改革要求，不断完善立法的体制机制和工作程序，完成一系列与改革相关的机制建设，立法的针对性和操作性进一步增强。

    （三）不断加强重点领域立法。常委会紧紧围绕全省工作大局，坚持问题导向，强化组织协调，发挥人大在立法中的主导作用，加强转变经济发展方式、节约资源和保护生态环境、保障和改善民生、创新和加强社会治理等方面的立法。一是着眼于推进经济持续健康发展，制定出台农村牧区扶贫开发条例、旅游条例、青海湖景区管理条例、道路运输管理条例、公路路政条例、邮政条例、物业管理条例等法规。审查批准西宁市物业管理条例、海西州旅游景区管理条例、互助县城乡规划建设管理条例等法规条例，为促进经济发展方式转变，打赢脱贫攻坚战，建成全国循环经济发展先行区提供了有力的法制保障。二是着眼于推进生态环境保护，制定出台了青海省实施环境保护法、渔业法、草原法、森林法、大气污染防治法办法,制定湟水流域水污染防治、绿化、气象、野生动物保护、青海湖流域环境保护、湿地保护条例、湟水流域水污染防治条例、可可西里自然遗产地保护条例等法规，其中可可西里自然遗产地保护条例为可可西里申遗成功发挥了重要作用。审查批准了西宁市南北山绿化条例、海西州野生枸杞保护条例、海北州高原型藏羊保护条例等法规条例，农牧业发展、生态保护等重点领域立法工作取得明显进展。三是着眼于保障和改善民生，制定出台了食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例、人口与计划生育条例、气象灾害防御条例、防震减灾条例、出版物发行管理条例、人民调解条例等法规，在促进社会治理创新和各项社会事业发展，保障和改善民生，保护人民群众合法权益，增强人民群众获得感等方面取得了积极的社会效果。其中2005年制定的人民调解工作条例立法走在全国前列，是首部规范人民调解工作的省级地方性法规。1985年审查批准的化隆回族自治县普及初等义务教育暂行条例，是全国县一级民族自治地方普及初等义务教育方面最早的单行条例。四是着眼于推进民族团结进步事业，制定宗教事务条例和清真食品生产经营管理条例,审查批准各自治州民族团结进步条例、藏传佛教事务条例，通过立法保障和促进各民族共同团结进步，为民族自治地方依法行使自治权提供了有力的法制保障。五是着眼于加强民主法治建设，制定出台了省人大常委会工作条例、议事规则、任免国家机关工作人员办法、选举法实施细则、代表法实施办法、立法程序规定、村委会选举办法、村委会组织法实施办法和乡镇人大工作条例等法规，为进一步加强党的领导，保障人大依法履职，保障群众民主权利，推进科学立法、民主立法、依法立法打下了扎实的法制基础。

    （四）不断完善立法机制。为了切实发挥省人大常委会在立法工作中的统筹协调作用，省人大常委会于2001年、2003年、2004年分别制定了省人大及其常委会立法程序规定、省人大常委会立法协调办法和省人大常委会立法计划工作制度，对立法过程和立法计划编制中如何加强与省政府及有关地区人大常委会的协调、联系作了具体的规定，使省人大常委会的立法组织协调工作有章可循。为了着重加强与政府及其部门的沟通协调，建立了省人大常委会与省人民政府的立法重大问题协调制度，对涉及行政管理的法规案中存在的需要协调的重大问题，由省人大常委会有关领导和省人民政府有关领导进行协调。在法规起草阶段，建立相互征求意见的机制。制定了立法协商、扩大立法民主、立法技术规范、基层立法联系点、立法智库专家工作办法等多项工作制度，各专门委员会建立立法征求意见及采纳反馈、专家咨询等工作机制，借助专家学者的专业知识和经验为法规审议工作出谋划策，为提高立法质量发挥重要作用。省九届人大常委会于2012年审议《青海湖流域生态环境保护条例（草案）》时，首次举办了立法听证会，听取社会各方面意见，收到了较好效果，不少好的意见和建议得到吸收，提高了法规的可操作性。

    （五）不断提升立法质量。常委会以提升立法质量、突出地方特色为主线，坚持按需立法、立管用的法。一是坚持科学立法。注重发挥人大主导作用，各专门委员会紧紧围绕立项、起草关键环节，坚持提前介入，与有关部门加强沟通联系，就法规项目起草的原则、体例结构、重点内容交换意见，参与研究立法项目涉及的重大问题，提高了立法效率和立法质量。二是坚持民主立法。广泛听取各方意见，拓宽征求意见范围，创新征求意见方式。在食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例草案审议过程中，为实现食品安全社会共治，专门组织召开了小作坊小摊贩代表、食品检验检测机构、食品安全专家、人大代表、常委会委员等参加的征求意见座谈会,充分征求各方意见。除了采取传统方式征求意见外，通过“互联网+”，助力民主立法。在物业管理条例草案审议过程中，首次通过官方网站和主流媒体公布草案征求意见，开启了公众参与立法的“互联网+时代”。三是坚持依法立法。严守不抵触原则，不搞越权越位立法。严守立法权限和法定程序，依法规定行政许可、行政强制和行政处罚等内容。在青海湖景区管理条例审议修改过程中，对草案中不符合风景名胜区立法的内容作了修改，使草案修改稿内容更加符合上位法规定和地方实际情况。四是坚持急需先立。探索自主起草的立法模式，2014年由法制委和环资委共同起草的生态文明建设促进条例草案，贯彻了省委和常委会党组关于加强生态文明建设的决策部署，符合我省生态文明建设的实际，在常委会会议审议过程中得到了组成人员的充分肯定。五是坚持“立改废释”同步推进。根据立法法、监督法、行政处罚法、行政许可法的施行以及中国加入世贸组织和实施西部大开发战略、中国特色社会主义法律体系形成以及生态环境保护等需要,及时对相关法规条例进行清理,及时调整充实立法规划项目,促进立法工作积极适应经济社会发展需要。省人大常委会于2009年选择了《青海省供用电条例》和《青海省农牧民负担监督管理条例》进行立法后评估。通过评估对已经不适应形势发展需要的《青海省农牧民负担监督管理条例》依照法定程序予以废止。今年选择1部法规着手进行立法后评估工作，不断提高立法的科学化、民主化水平。

    （六）不断加快民族自治地方立法步伐。立法法修改赋予所有设区的市以地方立法权，对地方立法体制作出重大调整。2016年，常委会根据“成熟一批、批准一批”的原则，依法作出决定，分两批落实了海东市和6个自治州的地方立法权，并积极协调有关部门支持市州人大常委会增设立法机构，配备工作人员，加强立法培训，指导市州人大及其常委会依法行使立法权。一是把好审查关口，规范立法活动。制定出台进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见。市州坚持立法规范先行，已全部制定出台规范立法活动的地方性法规，还制定了有关城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规。常委会法工委依照宪法和立法法规定严格审查把关，相关专门委员会对自治条例、单行条例，提前介入，加强指导，切实维护国家法制统一，各自治州、自治县已全部制定自治条例。二是加强人才培训，增强业务能力。组织省、设区的市（州）人大立法业务骨干参加由全国人大常委会法工委举办的立法工作专题培训班，连续六年举办全省人大法制机构立法工作人员培训班，为全省地方各级人大开展立法工作提供了帮助。三是加大业务指导，提高立法质量。加强对设区的市（州）人大常委会立法工作指导，不断优化工作方法、改进工作作风，强化服务意识，相关专委会同志到有关市州开展立法工作讲座，参加征求意见座谈会、论证会等，帮助设区市（州）把好立法质量关。

    （七）积极推进备案审查工作。规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是维护我国法律体系内在科学和谐统一的重要手段。常委会注重发挥备案审查工作在增强监督实效中的作用，及时发现违法违规问题，启动修改和制定相关法规的程序，有效解决影响法制统一的问题。加强备案审查能力建设。2017年，常委会在法工委设立了备案审查处，配备了人员，为开展备案审查工作提供了组织保障。落实全国人大常委会加强备案审查信息化建设要求，积极推进省级备案审查信息平台建设，制定建设方案，明确建设内容和目标，落实工作责任，保证省级备案审查信息平台建设顺利进行。完善备案审查工作机制。完善工作制度，细化工作方法，规范工作流程，实现备案审查工作制度化。坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则，实现备案审查全覆盖。制作完成全省现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例电子文档上传至全国人大常委会。积极开展主动审查，特别对涉及公民、法人或非法人组织合法权益密切相关的规范性文件，严格按相关法律法规规范进行研究审查，区别不同情况提出处理意见和措施。

    三、改革开放40年来我省立法基本经验

    40年的不懈奋斗，我们创造了无愧于时代和人民的丰硕业绩；40年的创新实践，我们积累了凝聚着智慧与辛劳的宝贵经验。

    （一）党的领导是地方立法坚持正确政治方向的根本保证。地方立法作为社会主义法治建设的组成部分，必须坚持党对立法工作的领导，认真贯彻落实党领导立法工作的指导思想和基本原则，才能确保地方立法工作的正确方向。立法的宗旨是保护最广大人民的根本利益，党是最广大人民根本利益的忠实代表者。只有将党的领导贯穿立法的全过程，地方立法才能回应人民群众的关切和期待，才能实现党的主张和人民意志的高度统一。只有坚持党的领导，地方立法才能适应协调推进“四个全面”战略布局的新要求，才能准确把握和充分适应地方经济发展新趋势，才能在推动改革开放和社会主义现代化建设上贡献力量。

    （二）实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是地方立法工作的出发点和落脚点。地方立法过程中，必须紧紧围绕中心服务大局，加强重点领域立法，为推进改革决策部署、促进经济发展、生态保护、社会和谐稳定提供有力的法制保障。要牢固树立宗旨意识和为民理念，把以人民为中心的发展思想贯彻到立法工作的全过程各环节，坚持立法为了人民、立法依靠人民、立法服务人民，积极引导人民群众有序参与立法，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为立法工作的根本标准，积极回应人民关切、维护人民利益、解决人民困难，切实夯实地方立法的群众基础。

    （三）发挥人大在立法中的主导作用，是加强和改进立法工作的重要着力点。发挥地方人大在立法中的主导作用，是地方人大国家权力机关的地位和作用决定的，地方人大应当牢固树立地方立法的主体意识、责任意识、创新意识，使立法体现和尊重人民的主体地位、反映最广大人民意志，符合社会发展规律、遵循立法工作规律。要加强立项主导，强化立法评估，加强立法组织协调，加大沟通协调力度，有效防止部门利益和地方保护，立良法，进而充分发挥地方立法对经济与社会发展的引领和推动作用。

    （四）维护法制统一是地方立法的基本要求。地方立法必须坚持依法立法这个基本核心，切实做到不越权、不抵触、相协调。地方立法中，要严格依照立法法对立法主体、权限、程序和必须遵循的原则进行。要坚持好统一审议制度，重点审议法规草案是否与宪法法律、行政法规相抵触，是否与本级法规相一致，是否与国务院部门规章相协调，切实维护法制统一。要依法做好设区市和民族自治地方法规条例审查工作，加强对报批法规的合法性审查，对有抵触情形的法规，及时作出处理。此外，还要严格执行备案审查制度，加强立法监督。

    （五）提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。地方立法必须不断完善立法工作体制机制，切实推进科学立法、民主立法。要充分发挥人大主导作用，切实发挥立法的引领和推动作用。要科学确立立法理念，提升精细立法水平。要坚持通过立法解决问题，发挥政府基础作用。要加强组织协调，保障规划计划落实。要适应形势需要，加强立法能力建设。通过一系列举措，切实提高立法质量。

    （六）突出地方特色是地方立法质量的重要体现。地方立法必须从本地的具体情况和实际需要出发，努力体现地方特色，增强地方性法规的针对性和可操作性。应当坚持实事求是、从实际出发的原则，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，使出台的每一项法规既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地区制定的地方性法规，具有自己的鲜明特色，能充分反映本行政区域的特殊情况和实际需要，具有较强的针对性和可执行性，才能在法规的贯彻执行过程中，收到较好的社会效果和法律效果。这些经验要在今后工作中继续坚持并不断完善。

    当前，中国特色社会主义进入新时代，青海发展站在了新的起点上，面临一系列重要的立法任务，以及人民群众对民主法治的新要求新期待，立法工作必须有新气象新作为。我们将高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，紧紧围绕全省工作大局，全面落实依法治国基本方略和依法治省战略部署，注重发挥立法的引领推动保障作用，加强重点领域立法，立改废释并举，积极推进科学立法、民主立法、依法立法，着力提高立法质量，以良法促进发展、保障善治，为实现“一个同步、四个更加”和“一优两高”战略目标提供有力法治保障。