加强和改进地方立法工作的实践和思考

伴随着改革开放的不断深入，山西省地方立法工作已走过了近40年的历程。40年来，山西省人大常委会在中共山西省委的领导下，坚持围绕中心、服务大局，深入推进依法立法、科学立法、民主立法，地方立法在不断改进中求完善，在不断发展中求提高，为山西贯彻实施 “四个全面”战略布局奠定了坚实的法治基础。

一、山西地方立法的基本情况

党的十一届三中全会以来,我国改革开放和现代化建设取得了巨大成就，山西地方立法得到不断加强和改进。从1979年12月山西省人大常委会成立，1980年７月，省五届人大常委会第四次会议通过了山西省第一部地方性法规，即《山西省各级人民代表大会选举实施细则》，开启了改革开放以来的山西地方立法工作。随着改革开发的不断深入，经济社会的不断发展，山西地方立法步伐不断加快，立法质量逐步提高，法治效果日益明显。纵观我省地方立法，山西省五届人大常委会（1980年--1983年）立法数量最少，共制定地方性法规11件，废止1件。与山西改革开放的步伐一样，山西立法步伐同步加快，省八届人大常委会立法数量最多，共制定地方性法规75件，修改41件，废止15件。之后，每届立法数量基本保持在60件左右。山西现行有效地方性法规191件，这些法规一方面较好地弥补了国家立法的不足，为国家立法探索了有益的经验；另一方面进一步加强的山西民主法制建设，有力地推动和保障了山西各项事业的健康发展。

二、山西地方立法的主要做法

山西地方立法工作伴随着改革开放形势的变化和发展，也经历了一个实践、认识，再实践、再认识的过程，具体而言，主要形成了以下做法。

（一）科学选项和立项。关于立法选项和立项，山西省人大常委会一般在届首之年都要制定五年立法规划，并在届中根据实际情况进行调整。为分步实施好五年立法规划，在妥善处理制定与修改、废止，质量与数量，以及需要与可能关系的基础上，认真做好每一年度立法计划的编制工作。通过科学编制五年立法规划和年度立法计划来实现立法选项和立项上的科学。具体而言，一是坚持实事求是、突出重点、急用先立的原则，从依法治省和改革发展的全局，确定立法项目；二是加强调查研究，今年编制立法规划时，我们开展了大规模、大范围、全覆盖的调查研究，广泛听取五级人大代表、人民群众和社会各方面的立法诉求，深入实际了解和掌握立法计划项目立项的必要性，在此基础上对立项项目进行反复论证，减少盲目性、随意性；三是加强对本地区经济社会发展情况的研究，科学把握今后的地方立法规律以及发展趋势，做好立法预测，增强工作主动性；四是坚持走群众路线，充分发扬民主，既要准确反映社会发展的需要，又要集中体现人民群众的意志。由于五年立法规划和年度立法计划的编制工作比较扎实、落实措施比较有力，因而五年立法规划和每年立法计划的实施情况良好。调整前的五年立法规划完成率在60%以上，调整后的规划完成率均在90%以上。

（二）健全完善起草机制。起草法规草案是立法活动一个必经的、非常重要的阶段，它直接体现立法者的立法目的，反映立法者的立法意愿，实现一定的立法指导思想和基本原则，为调整一定的社会关系提供具有普遍性、明确性和肯定性的法律规范或行为准则。从立法实践来看，以前的地方性法规草案的起草，除了规范人大自身建设的法规外，基本上由政府有关部门承担。近些年来，人大不断探索多元起草渠道。一是积极探索由人大有关专门委员会、工作委员会牵头起草法规草案，如《山西省农民工权益保护条例》等。二是探索委托高校起草。委托山西大学、大同大学起草了《山西省企业工资集体协商条例》等多部地方性法规。三是邀请专家学者参与起草。如在制定《山西省焦化产业管理条例》、《山西省女职工劳动保护条例》时，邀请了一些相关领域专家和实际工作者参与法规草案起草和修改。随着起草法规草案组织形式的逐渐丰富，起草质量也在逐步提高。

（三）加强立法调查研究。立法调查研究是制定好地方性法规的一项基本实践活动。立法实践告诉我们，立法调查研究，作为一个不可缺少的一个步骤，贯穿立法活动的全过程，在编制立法计划阶段，紧密结合当地社会发展的实际需要，通过实地调查研究，弄清楚立项的必要性和可行性，使立法计划项目建立在科学可靠的基础上；在法规草案起草阶段，通过实地调查研究，弄清立法所要调整的社会关系、所要解决的主要矛盾及办法、立法的依据和背景以及如何实现立法的意图；在法规草案审议阶段，通过实地调查研究，针对立法主体对法规草案提出的审议意见和建议，寻找解决问题的办法和措施，修改好法规草案；在法规草案颁布实施后的阶段，要通过实地调查研究从立法的角度到社会和群众中了解法规的内容是否可行，执行中还存在哪些问题，以便适时做好法规的修改工作，真正发挥法的作用。

（四）充分发挥相关委员会的作用。我省人大常委会将立法作为“一盘棋”在全机关统筹考虑、协调推进，除了发挥法制委、法工委“统”的优势外，特别注重发挥相关委员会“专”的特长。要求省人大及其常委会有关工作机构认真履行立法职能，落实工作责任，参与法规草案的起草、修改、调研、论证全过程。对列入常委会会议第一次审议的法规案，要提前介入，发挥熟悉相关领域情况的专业优势，认真研究重点难点问题，形成审议或研究意见的报告。对涉及重大问题、情况复杂、尚不成熟的法规草案，在常委会会议第一次审议时认为需要做重大修改的，主任会议指定成立由常委会领导任组长，法制委员会、法制工作委员会、有关专门委员会、常委会有关工作机构、“一府一委两院”有关部门负责人任副组长，相关人员、人大代表、有关专家参加的法规草案修改领导组，就修改法规草案进行专题调研。今年，由常委会副主任李悦娥同志牵头组织有关机构、部门和专家学者对《山西省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>实施办法（修订草案）》进行修改。目前仍在调查研究和修改阶段。

（五）提高审议质量。在法制委统一审议方面，法制委把不抵触原则作为统一审议的第一原则，特别是涉及行政许可、行政处罚、行政强制方面，法制委严把法制统一关，确保与上位法相一致。近年来，为了提高法制委统一审议质量，法工委设立了全体会议制度，建立了逐条研究制度，在吃准吃透上位法的基础上，对法规进行深入讨论研究，依法提出审议意见。在常委会组成人员审议方面，一是认真执行山西省地方立法条例的规定，严格执行法规草案提前送达制度，使组成人员有充分时间了解审议法规草案的内容，为审议做好准备。二是合理安排法规草案的审议时间、次数。常委会日程的安排要充分保证法规草案的审议时间。山西省地方性法规一般是二审通过。对于一些矛盾突出、涉及面广、争议分歧大的法规，实行三审制，使审议更充分，认识更统一。

此外，立法工作人员修改法规草案时，严肃认真地根据审议意见和建议对法规草案进行反复讨论和修改，坚持采纳意见和建议要有据，否定意见和建议要有理，并且要跟组成人员做好沟通解释工作，保证审议的意见和建议落到实处，提高审议的效果。

三、山西地方立法的基本经验

（一）坚持党的领导，是做好立法工作的根本保证

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证，是中国特色社会主义法治之魂。党的领导对于立法工作而言，是管方向的，是做好立法工作的前提和基础。地方立法坚持党的领导，就是要在地方党委的领导下，坚持以中国特色社会主义理论为指导，坚定不移地贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领，紧紧围绕党中央和地方党委的工作大局，及时把党的主张通过法定程序转化为地方法规。

坚持党的领导，一要思想自觉，坚持以党的指导思想为指导，要时刻装着党的路线方针政策和地方党委的决策部署；二要行动自觉，主动把立法工作放在党委的中心工作中去谋划，保持立法工作目标明确、重点突出，主动向党委请示报告立法中的重大事项。

党的领导的理念确立了立法的正确方向，保障了党中央和山西省委重大决策的贯彻实施。几年来，我们坚持把立法规划、立法计划及时报党委审查批准，法规草案表决通过前报送党委审查，立法过程中遇到的一些重大问题及时请示党委并坚决按照党委意见办理等。我们根据省委的决策部署，将环境保护条例、汾河流域生态修复与保护条例、安全生产条例等列入立法规划，着力通过立法推动省委重大决策部署的落实。

（二）坚持围绕中心、服务大局，是做好立法工作的基本原则

围绕中心、服务大局，将立法决策与改革发展决策紧密结合，是做好立法工作的基本原则。围绕山西发展的大局，努力通过立法引领推动山西转型和改革。为推动、引领和支持综改示范区加快改革创新发展，促进示范区各项工作依法开展，2017年制定出台了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》，依法授权综改示范区管委会行使行政审批和行政处罚权。在立法破题之后，2018年8月初，表决通过了《关于在全省省级以上开发区推广山西转型综合改革示范区授权经验的决定》，规范、保障和促进全省开发区改革创新发展。为规范农村扶贫开发工作，打赢山西脱贫攻坚战，制定出台了《山西省农村扶贫开发条例》，将农村扶贫开发工作纳入了法制化轨道。为促进生态文明建设和加快绿色山西发展，制定出台了《山西省汾河流域生态修复与保护条例》《山西省永久性生态公益林保护条例》《关于山西省大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定》等一系列环保领域的法规。

（三）坚持从省情出发，增强法规的针对性和可操作性是提高立法质量的重要举措

我国地大人多，地域发展不平衡，地域文化差异大，国家法律、行政法规难以统一规范，需要地方性法规作出微观、具体的规定，解决没有规范的本地区实际问题。因此，可以说地方特色是地方性法规的生命力。

为突出地方特色，我们努力在以下方面下功夫：一是制定国家法律实施办法时，善于根据山西实际，将国家法律精细化、具体化，使所制定的《办法》有更多的“山西内容”、“山西特色”。如在修订《水土保持法》实施办法时，针对我省矿产资源开发造成地貌植被损坏、加重水土流失的省情，提出“谁开发利用谁负责保护恢复、谁造成水土流失谁负责治理补偿”的保护治理原则，并首次规定有关部门要将违法人违法单位的违法行为记入社会违法档案向全社会公布。二是勇于根据山西改革发展急需创制性立法。如为保障转型综改试验区的用地需求，我们及时制定了《山西省土地整治条例》，首次提出用土地整治增加的面积换取建设用地的办法，解决了综改试验区用地不足的困难。

与此同时，我们还积极指导有立法权的设区市立法在特色上下功夫。如指导有关设区的市人大出台了《太原市矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》《运城市关圣文化建筑群保护条例》《吕梁市柳林泉域水资源保护条例》《长治市辛安泉饮用水水源地保护条例》《忻州市五台山风景名胜区条例》等。

（四）坚持科学立法、民主立法，是提高立法质量的重要途径

40年来，山西省人大常委会在立法工作实践中积极探索和总结，逐步形成了立法工作的思路和方法。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，科学立法、民主立法的立法工作体制机制不断完善、创新。一是加强建章立制。制定出台了《关于创新立法工作提高立法质量的意见》等，经省委批准转发后，山西不仅形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法新格局，还形成了创新立法、质量第一的新共识，这为提高立法质量提供了强大的制度保障。二是在山西大学筹建了立法研究咨询基地，在省内外聘请了41位立法咨询专家。专家的广泛参与，为立法工作输入强大的思想源泉，极大地增强了地方法规的思想内涵。三是在同煤集团、大同大学等10个单位筹建了基层立法联系点。联系点的建立，保证了民众对立法工作的有序参与，有效地增强了立法工作的针对性。四是制定了立法公开、评估、论证、听证等四个工作规定。评估论证听证环环相扣，极大地降低了立法失误，保证了立法工作的科学性。五是探索完善立法评估机制。开展立法表决前评估，积极委托第三方主体开展立法后评估，进一步增强立法的针对性。此外，在立法工作中，我们还不断加强与政协委员、政协相关机构的联系，发挥他们在立法中的重要作用。通过体制机制创新，不断拓展人民群众有序参与立法途径，努力做到制度设计符合客观规律和我省实际，通过的法规能够准确反映和适应改革发展要求。

（五）坚持加强对立法工作的组织协调，是增强人大及其常委会在立法工作中的主导作用的重要举措

适应新形势新任务新要求，我们不断加强对立法工作的组织协调，把握好立项、起草、审议等关键环节，努力发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。坚持党对立法工作的领导。积极邀请代表参与有关法规草案的起草、调研、论证等立法活动，努力发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用。协调政府法制办及有关部门做好法规草案的起草、修改等相关工作，推动政府发挥在立法工作中的重要作用。加大面向基层的立法调研力度，继续推行法规草案通过网络、报刊等媒体公开征求意见，拓宽公民有序参与立法的途径。

法治是治国理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。为此，今后我们要自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划，通过制度设计贯彻落实中央和省委决策部署，回应人民群众的期望，为山西改革发展拓展更大空间！