探索 立制 创新 提高

1978年12月，党的十一届三中全会召开标志着我国进入改革开放新的历史时期。40年来，历届陕西省人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，适应改革发展稳定的要求，从我省实际出发，认真行使地方立法权，体现了全省人民在党的领导下，实施依法治国方略，建设中国特色社会主义，推进我省科学发展和社会和谐的共同意愿。

我省地方立法与改革开放的进程紧密联系，走过了一个探索、发展和提高的历程。

一、改革开放初期的立法探索

1980年到1992年，我省地方立法经历了从初创探索到稳步推进的过程，这一时期立法的主要任务是侧重恢复和重建基本的经济、社会和民主政治秩序。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的立法权。1979年12月,省五届人大二次会议选举产生了大会的常设机关——常务委员会。从此,我省地方立法进入人大工作职权范围。省五届人大及其常委会履职期间（1979年12月—1983年5月）,将地方立法工作纳入重要议事日程。1980年9月28日，省五届人大常委会第四次会议通过《陕西省县社两级选举实施细则》（1984年2月29日废止），这是我省改革开放以来制定的第一部地方性法规。此后两年，省人大及其常委会相继制定了9件地方性法规，涉及排放污染物收费、市场管理、计划生育、土地征用、人事任免、森林保护、文物保护、技术转让等。这些地方性法规除了选举1件以外，其他都称为“暂行”、“试行”，带有明显的探索性，反映了立法初创期的特点。其中，文物保护管理暂行办法、有偿技术转让试行条例在全国率先立法，是我省作为文物大省、科技大省在地方立法上最早的探索。省五届人大常委会设立的政法委员会负责立法和司法监督工作，1981年4月，政法委员会更名为法制委员会。1983年到1992年，我省地方立法在探索中稳步推进。这一阶段我国农村改革逐步扩展到城市，计划经济体制的坚冰开始消融，经济、社会生活中一些深层次矛盾日益暴露，立法的社会需求越来越迫切。

省六届人大及其常委会履职期间（1983年5月—1988年5月），制定了15件省级地方性法规，涉及法院民事诉讼费用、妇女儿童保护、食品卫生、河道提防、建设征用土地和农村建房用地、劳动安全、计划生育、义务教育、土地管理等，人大制度建设涉及县乡选举、地方立法、代表联系、代表视察、代表议案、任免等，这些地方性法规只有两件“试行”。

省七届人大及其常委会履职期间（1988年5月—1993年3月），制定了41件省地方性法规。这一阶段经济、社会立法有了大的发展，这些立法涉及采矿、土地、林业、渔业、种子、野生动物保护、老年人权益、禁止贩毒吸毒、禁止赌博、禁止卖淫嫖娼、游行示威、财政预算、中小学保护、集市贸易、水资源保护、计划生育、律师、公民举报、城市规划、消费者权益保护、环境保护、农村承包、社会治安综合治理、拆迁安置等诸多方面。民主政治建设方面的立法也有较大发展，进一步健全常委会议事、任免、立法、选举、监督、代表、预算管理、乡镇人大工作等方面制度。基层民主方面，制定了村民委员会组织法（试行）、居民委员会组织法两个实施办法。

1985年8月31日，省六届人大常委会批准《西安市环境噪声管理暂行规定》，这是我省第一个设区的市的地方性法规。1986年地方组织法修订后，西安市人大常委会由提出法规草案改为制定地方性法规，报省人大常委会批准，从1987年《西安市城市建设规划管理办法》开始到1992年，省人大常委会批准了9件西安市地方性法规。在西安市地方性法规报批过程中，省人大法制委员会直接修改报批法规，这种做法直到2000年立法法出台以后，才改为由报批机关参考批准机关意见自行修改。

这一阶段的地方立法是在实行有计划的商品经济背景下进行的，一些法规带有过渡性，1992年以前的地方性法规除了关于议案、代表建议批评和意见的规定和实施《居民委员会组织法》办法以外,其他的后来全部废止，但这些法规对解决当时无法可依，维护社会稳定，稳步推进改革发展，起到了重要的作用。

二、市场经济的立法创制

1992年邓小平同志南巡谈话以后，以党的十四大召开和八届全国人大一次会议修宪为标志，我国进入建立社会主义市场经济体制新的历史时期，中央和地方立法进入快步创制阶段。1993年到2002年，我省地方立法的首要任务是适应建设社会主义市场经济体制的要求，创设市场经济新的体制机制。这一时期以加快经济立法为突破口，牵动其他方面的立法工作，立法数量成倍增加。

按照党的十四大关于加快建立社会主义市场经济体制的要求，省八届人大及其常委会履职期间（1993年3月—1998年1月），提出加快地方立法步伐的主导思想，强调突出经济立法，注重市场主体、市场秩序、市场行为、非国有制经济发展等促进市场经济体制建立的立法，共制定、修改了68件省地方性法规。其中一批立法难度较大的地方性法规出台，如商品交易市场、房地产市场、建筑市场、技术市场、文化市场等方面的立法。省人大财经委员会起草和提案了经济技术开发区条例和开发区土地、劳动、企业登记三个规定，适应了高新技术开发区的发展。经济立法还涉及民营科技企业、个体私营企业、水土保持、土地使用权出让和转让、矿山安全、产品质量、草原、邮电通信、水工程管理、测绘、农业技术推广、建设工程质量、公路养路费征收、预算外资金管理、行政事业性收费、农业机械管理、统计、市政公用设施管理等方面。同时，社会立法和权益保障、廉政建设方面的立法也有突破，制定了侨眷权益保护、妇女权益保障、未成年人保护、残疾人保障、工会、公证、外商投资企业工会、经纪人、儿童计划免疫、教师、专业技术人员继续教育、事业单位登记、统计、法制宣传教育、体育场馆管理、社会力量办学、消防、档案管理、流动人口计划生育、强制戒毒、劳动安全、食品卫生等方面的地方性法规。在人大制度建设方面，制定了政府组成人员和“两院”负责人述职、错案责任追究、政府规章备案等方面的法规。

按照党的十五大关于提高立法质量的要求，省九届人大及其常委会履职期间（1998年1月—2003年1月），提出提高地方立法质量的主导思想，强调立法与改革发展的重大决策相结合，积极推进发展要素市场、推进企业改制，振兴基础产业和支柱产业、加强社会保障、环境资源保护、健全基层民主、促进社会进步等方面的立法。省九届人大常委会任期内，共制定修订了60件（制定48件、修改12件）地方性法规，批准了西安市21件地方性法规。这些法规涉及人才市场、劳动力市场、渭河流域水污染防治、旅游、五荒资源治理开发、矿产资源、土地管理、防震减灾、防洪、道路运输、股份合作企业、煤炭石油天然气开发环境保护、河道管理、森林管理、农村集体资产管理、气象、计量监督、测绘成果、路政管理、审计、风景名胜管理、饮用水源保护，邮政等方面。社会管理和权益保障立法方面，涉及防空、爱国卫生、职工基本养老保险、老年人权益保障、消费者权益保障、民兵预备役工作、地方病防治、村委会组织及选举、科学技术普及、职业教育、物业管理、宗教事务、母婴保健、延安革命遗址保护、集体合同、法律援助、民族工作、发展中医、人口与计划生育等行业领域。1999年5月，省人大常委会首次公开向社会征求立法意见，陕西日报刊登了《陕西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（草案修改稿）》、《陕西省村民委员会选举办法（草案修改稿）》，全省特别是广大农民反响热烈，纷纷来信、来电表达自己的意愿，提出立法建议。此后，公开向社会征求立法意见成为民主立法的常态化方式。2001年2月，省九届人大四次会议首次在人代会上使用电子表决器通过《陕西省地方立法条例》，我省地方立法进入科学化、民主化、规范化的轨道。

三、新世纪的立法创新

进入新世纪，在全面建设西部强省的社会背景下，我省地方立法逐渐发生一些变化，主要是从经验立法向科学立法、民主立法和依法立法转变，从经济立法为主向“五位一体”立法转变，从认可性立法向创制性立法转变，从授权性立法向控权性立法转变，从粗放式立法向精细化立法转变，从被动立法向主动立法转变，地方立法进入全面提高的阶段。

省十届人大及其常委会履职期间（2003年1月—2008年1月），围绕建立社会主义法律体系的目标，立足解决影响我省经济社会协调发展的重大问题和人民群众关注的热点难点问题，强调在继续做好经济立法的同时，加强改善民生和生态环境保护方面立法。2003年，省人大常委会首次向社会公开征集立法选题引起广泛反响，拓宽了人民群众参与立法活动的渠道。为了加强立法工作，省人大常委会设立了法制工作委员会，专门从事立法综合协调和法规草案的调研修改工作，与省人大法制委员会配合做好统一审议工作。为了提高地方立法质量和效率，2003年常委会主任会议通过我省地方立法技术规范，这是全国比较早的系统总结地方立法技术的成果。省十届人大常委会期间，制定和修改了70件（制定56件，修订14件）省地方性法规，法规清理修改30件，批准西安市制定和修改的地方性法规49件。经济立法涉及盐业、防沙治沙、种子、拆迁补偿、劳动监察、专利保护、见义勇为、动物防疫、企业工资支付、招标投标、渔业、测绘、市容环境卫生、水文、安全生产、旅游、保健用品、科技成果转化、汉江丹江流域水污染防治、村庄规划建设、出租汽车管理、湿地保护、安全技术防范、水管理、节约能源、建筑节能、土地承包、环境影响评价、中小企业促进、电力设施保护、质量检验机构、燃气管理、秦岭生态环境保护、封山禁牧等多个方面。社会和其他立法涉及红十字会、献血、民办教育、秦始皇陵、道路交通安全、涉案财物价格鉴定、清真食品、文物、人民调解、艾滋病防治、通用语言文字、全民健身、农民专业合作社等。

省十届人大常委会每年有重点抓好与人民切身利益密切相关的立法事项。2003年针对拖欠农民工工资的问题，在全国率先制定了企业工资支付条例，依法保护职工包括农民工的经济报酬权。2004年针对房屋拆迁中的突出问题，制定了城市房屋拆迁补偿管理条例，中央电视台焦点访谈作了专题采访。2005年针对农村村庄规划建设的突出问题，制定了农村村庄规划建设条例，条例出台前正值党的十六届五中全会召开，中央关于新农村建设的要求推动了这项立法。条例出台后，建设部向全国推荐这部法规，媒体称这是我国有关新农村建设的第一部地方性法规。2006年针对汉丹江引水进京的问题，制定了汉江丹江流域水污染防治条例，中央媒体作了报道。2007年针对秦岭生态保护的突出问题，省人大常委会、省政府领导同志直接协调，法工委、法制办牵头，多个部门参与起草，制定了秦岭生态环境保护条例，这个条例被人民日报等多家媒体评为2007年度全国地方人大十大新闻之一。

省十一届人大及其常委会履职期间（2008年1月—2013年1月），继续坚持以科学发展观为指导，把解决制约科学发展的体制机制问题和改善民生问题作为立法工作的重点，着力体现以人为本、统筹发展的立法主导思想，制定和修订了50件地方性法规（制定26件 ，修订24件），法规清理60件，废止了14件，批准了西安市地方性法规和修改、废止21件。省地方性法规中，经济和环境保护方面涉及会计监督管理、水路交通管理、风景名胜区、城乡供水用水、牲畜屠宰、城乡规划、特种设备安全监察、华山风景名胜、高新技术产业发展、古树名木保护、野生植物保护、气象灾害防御、城镇绿化、循环经济促进、价格、新型墙体材料发展应用、农村扶贫开发、森林公园、重大建设项目建设稽查、渭河流域管理等方面，社会和其他立法涉及法律援助、宗教事务、就业促进、司法鉴定管理、志愿服务促进、公共信用信息、保健用品、科学技术进步、突发事件应对、企业民主管理等方面。这些立法注重创新，《陕西省城乡供水用水条例》将城乡供水设施建设统筹考虑，体现城乡一体化发展的要求；《陕西省渭河流域管理条例》促进了渭河流域水系整治，受到黄河管理委员会的赞誉；《陕西省高新技术产业发展条例》、《陕西省科学技术进步条例》旨在为发挥陕西科技实力，加速科技转化提供法制保障；《陕西省农村扶贫开发条例》把农村扶贫工作纳入部门考核硬指标；《陕西省公共信用信息条例》首次在全国省级立法，被中国法学会评为诚信建设十大范例之一。我省建设行业立法走在前列，继《陕西省建筑节能条例》之后，又推出《陕西省新型墙体材料发展应用条例》，推动新型建筑材料生产、应用，使循环经济和节能降耗有一个新的产业依托。新修订的《陕西省人口与计划生育条例》，加强了优生优育、农村妇女生育健康检查和免费生育、生育奖励等规定，明确独生子女父母退休后和农村独生子女或双女父母的补助金标准，体现计划生育奖励规定均等化的立法措施。针对物业管理活动中突出问题，省人大常委会首次举行立法听证会，听取不同利益群体的辩论意见，这一做法拓宽了人民群众参与立法活动的渠道。值得注意的是，2008年，省地方立法修订数量首次超过新法制定数量，此后十一届常委会期内每年修订法规都超过了新立法数量。

省十二届人大及其常委会履职期间（2013年1月—2018年1月），深入贯彻落实党的十八大及各次会议精神，坚持科学立法、民主立法、依法立法，认真履行职责，紧紧围绕全省经济社会发展实际，不断加强和改进立法工作，努力实现立法与改革决策相衔接，与经济社会发展相适应，着力提高立法质量。共制定修订地方性法规33部（制定20部，修订13部），废止法规6部，对46部地方性法规进行了清理修正。这期间的立法，突出了精细化，坚持立有效管用的法。一是坚持围绕社会热点和保障民生。在修订人口与计划生育条例、实施老年人权益保障法办法、消费者权益保障条例，制定食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例中积极回应人民群众的立法诉求。二是突出重点领域立法。围绕生态文明建设率先在全国制定了大气污染防治条例，制定了固体废物污染环境防治条例、地下水条例、放射性污染防治条例、修订秦岭生态环境保护条例。立足我省经济社会发展实际，修订了旅游条例、促进科技成果转化条例，节约能源条例。三是在立法权限范围内积极探索创新，充分发挥地方立法的“试验田”作用，在全国率先制定城市地下管线管理、公共空间管理和建筑保护法规，为解决城市道路反复开挖、架空线路无序搭建、城市公共空间随意占用以及破坏城市历史文化风貌等问题提供法律保障，出台的现代农业园区条例首次在地方立法中明确土地所有权、承包权、经营权三权分置，促进农业转型升级，维护农民土地权益。

十八届四中全会和新修订的立法法的要求做出赋予所有设区的市地方立法权决定后，常委会积极行动，推动设区的市地方立法工作有序启动。2015年9月省人大常委会第22次会议做出一次性赋予西安市以外的九个设区的市开始制定地方性法规的决定后，一方面通过加强立法业务指导、跟班学习实践、举办培训班、提供立法制度示范等方式，推动设区的市地方立法工作稳步开展，另一方面制定了审查批准设区的市地方性法规工作规程，进一步规范了设区的市报批法规审查程序。十二届人大常委会共审查批准设区的市地方性法规41部。

十二届人大常委会期间，备案审查工作能力得到高度重视和全面提升。法工委成立了专门机构负责省和设区的市人民政府规章以及规范性文件的备案审查工作，常委会通过了《陕西省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》，与省委、省政府等有关方面共同建立了法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则开展备案审查工作，切实维护宪法权威和法制统一。先后对省、设区的市政府规章74件，省政府规范性文件229件及设区市人大常委会规范性文件3件等共计306件报备的规范性文件进行了审查，提出审查意见，就审查中发现的问题与有关部门沟通，对3件规章中的违法问题进行了审查纠正，维护了国家法制统一。

十二届人大常委会坚持立法质量第一，围绕科学立法、民主立法、依法依法，在建立和完善立法工作机制进行了许多探索创新。先后建立和完善了立法评估、立法协商、立法协作、专家咨询论证、基层立法联系点等14项立法工作制度，为进一步提高立法质量提供了制度保障。

四、地方立法的主要成效

截至2018年7月底，我省有现行有效的地方性法规289件（其中省地方性法规191件，设区的市地方性法规98件），我省经济社会发展的各个方面基本做到了有法可依，立法工作取得了显著成效。191件省地方性法规中，社会类65件（内务司法方面28件，教科文卫方面32件，民族宗教侨务外事方面5件）；经济类64件（财政经济方面61件，预算类3 件）；环境资源保护方面20件；农业和农村工作方面25件；人大制度类17 件。

（一）立法的数量呈现少--多--少的特征，体现了立法从追求数量到质量的变化。191件省地方性法规中，创制性立法150件，法律实施性立法41件，二者的比例体现了地方立法的实施性和针对性的特征，同时也体现了地方立法在推进改革中发挥“试验田”作用越来越强（见图1）。

（二）立法的审议时间和审议次数增长。法规最早是一审，后来逐步改为绝大部分法规二审表决，个别复杂的法规三审表决，2015年修改地方立法条例中，明确规定法规一般三审通过，这期间广泛进行立法调研、社会参与、专家论证等必经工作，体现了立法的科学化、民主化和精细化。同时，隔次审议、跨年度和跨届审议的法规也不断增多，有的法规经审议和论证，最终因条件不成熟而终止审议，体现了以质量为中心的立法指导思想已逐步形成。

（三）法规修改的数量增多。为维护法制统一，根据上位法的变化，及时对现有法规进行修改完善已经成为地方立法的一项重要任务。十届人大以来，修改法规的数量已经超过制定法规的数量（见图2）。

我省人大常委会分别于1996年、2000年、2004年、2010年、2012年，2015年就行政处罚、加入世贸组织、行政许可、法律体系建设、行政强制、放管服、生态文明建设等进行了七次集中法规清理，修改和废止了一些不适时的法规。特别是2004年法规清理，废止了103项行政许可，修改了20项行政许可，此后根据国家立法和改革需要，又减少了一些行政许可，为推进行政审批制度改革提供立法支持。省地方性法规191件中，有128件修改了一次以上，占67%，部分法规修改四、五次。此外，改革开放以来累计废止法规66件。

四、地方立法的主要经验

在省委的正确领导下，经过历届省人大及其常委会、省政府以及各有关方面的共同努力，我省地方立法工作积累了丰富的经验，这些经验主要有：

（一）坚持党的领导，遵循立法与改革、发展、稳定的重大决策相结合的方针。地方立法最根本的就是正确贯彻党的路线方针政策，把党的主张、人民意愿和实践中的成功经验，通过法定程序变为全省人民共同遵守的行为规范。根据中央和省委的重大决策，我省地方立法解放思想，实事求是，与时俱进，根据常委会党组和主任会议提出的立法工作主导思想、重点，制定立法规划和年度计划，把握立法工作正确的政治方向。党的十八大以来，省人大常委会在中共陕西省委的坚强领导下，全面贯彻党的十八大、十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。牢固树立“四个意识”，自觉增强“四个自信”，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，聚焦省委中心工作，加强党对立法工作的领导，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持问题导向，遵循和把握立法规律，着力提高立法质量，充分发挥立法在改革和发展中的引领推动作用，以良法促进发展、保障善治，为谱写新时代陕西追赶超越新篇章提供有力的法治保障。

（二）坚持维护人民根本利益的立法工作宗旨，合理调整各方面的利益关系。维护人民根本利益是党和国家一切工作的根本宗旨，也是立法工作的根本宗旨。我省地方立法围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，注重处理好全局利益与局部利益、行政管理权力与行政管理相对人权益、部门与部门职责之间的关系，既要赋予部门必要的管理职权和执法手段，又要防止部门利益倾向，重视对许可、处罚、收费、强制等公权力的制度约束，按照建立法治政府、责任政府、服务政府的要求，推进政府职能转变,创建公平正义的法治环境。在经济立法方面，体现市场主体资格平等、公平竞争的原则，促进多种所有制经济发展，严格设定许可权、收费权、审批权、发证权和处罚权，坚决摒弃有碍市场经济发展的管理模式、职权设置和行为方式，防止以权力分割市场遏制经济发展的活力，为生产力的发展创造宽松的环境。在社会立法方面，体现社会公平正义，尊重和保护人权，积极推进社会事业进步，在公民和特殊群体权益保障、社会保障、劳动就业、教育、卫生、科技、文化、社会管理等方面不断拓宽社会领域的立法，为和谐社会创造良好的法制条件。在政治立法方面，体现社会主义民主政治发展的要求，不断完善人大立法、监督、决定重大事项、人事任免、代表工作制度，积极推进基层民主，规范和保证县乡人大代表直接选举和村民自治、市民自治，保障人民群众有序的政治参与。

（三）坚持从实际出发的原则，立足省情，注重立法实效和解决地方的突出问题。从实际出发的是党的实事求是思想路线在立法工作中的体现。省人大常委会在立法工作中，以“发展是硬道理”为主线，按照“急用先立、先易后难、及时补充、不断完善”的思路，提出阶段性立法工作目标。立法工作既要适当超前，又不能脱离客观实际；既要符合上位法的规定，又不能照搬照抄上位法和外省的规定。立法工作立足解决地方改革发展中的突出问题，一是创制性立法，对国家立法条件不成熟的，地方根据需要先行立法，并为国家立法取得实践经验；二是实施性立法，细化、具体化国家法律，增强法律实施的针对性、操作性，保证法律的有效实施；三是地方事务管理立法，对国家今后不会立法的地方事务，通过地方立法纳入法治化管理轨道，推进全省依法治理工作。

（四）坚持走群众路线的工作方法，推进科学立法、民主立法、依法立法，提高地方立法的质量。立法根源于社会现实生活，科学准确反映客观规律和社会现实，是提高立法质量的基础。我省地方立法充分发扬民主，深入调查研究，通过座谈会、论证会、听证会、实地考察、公开征求意见等多种形式，了解民情，集中民智，体现民意。每一个法规都要经过深入基层调研修改、专家论证和常委会组成人员、有关委员会审议、审查，反复研究修改，条件成熟后，才交付常委会会议表决通过。

（五）坚持法制统一原则，立、改、废、释并举，做到不抵触，可操作，有特色。法制统一是保证党对国家事务的领导和国家统一的重要基础，地方立法必须以国家整体利益为重，维护社会主义法制统一，与宪法、法律、行政法规不抵触。我省地方立法长期以来按照“不抵触、不越权、不重复”的要求，处理好地方立法与国家立法的关系。凡与上位法抵触或者超越地方立法权限的草案内容，坚决删除或修改，行政处罚设置不超越法律、行政法规设定的行为、种类和幅度，保持国家法律体系的协调统一。法规条文不照搬照抄法律、行政法规的规定，突出地方立法的特色，根据经济社会发展的需要和国家法制进程，及时做好地方性法规的立、改、废工作，把法制的稳定性与改革的灵活性有机的结合起来，用好用活地方立法权。