改革开放40年西藏地方立法工作成就与经验

　　一、改革开放40年来西藏地方立法的主要成就

    1981年4月，西藏自治区第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉细则》，正式揭开了西藏地方立法工作的序幕。40年来，西藏自治区人大及其常委会在党中央的坚强领导、亲切关怀和全国人大及其常委会的依法监督、有力指导下，在自治区党委的正确领导下，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕西藏改革发展稳定大局，认真履行宪法法律赋予的职责，稳步推进立法工作，不断完善和探索科学立法、民主立法、依法立法的体制、机制、程序，立法水平不断提高，立法工作成效显著，为深化党的治藏方略落实提供了有力的法制保障。截止2018年7月底，西藏自治区人大及其常委会共制定、批准地方性法规和作出具有法规性质的决议、决定共171件。其中，现行有效的地方性法规和具有法规性质的决议、决定111件，废止31件；批准设区市的地方性法规29件。

    （一）紧紧围绕维护国家安全和社会稳定加强地方立法。旗帜鲜明地反对民族分裂、坚定不移地维护祖国统一、维护各民族大团结和社会稳定是西藏各族人民的共同愿望和根本利益所在，是建设社会主义和谐社会的必然要求，也是加快少数民族和民族地区发展的重要前提和基本保障。自治区人大常委会先后作出了《关于维护祖国统一，加强民族团结，反对分裂活动的决议》《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决议》《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一，反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》《西藏自治区人民代表大会关于设立百万农奴解放纪念日的决定》等，为维护祖国统一，维护西藏社会局势稳定，全面落实中央治边稳藏方略提供了强有力的法律保障。

    （二）紧紧围绕服务经济健康持续发展加强地方立法。为适应建立社会主义市场经济体制的需要，推进西藏经济健康快速发展，加快经济立法的步伐。相继制定了一批与社会主义市场经济相适应，引导和规范市场行为的法规，如《西藏自治区文化市场管理条例》《西藏自治区建筑市场管理条例》《西藏自治区旅游条例》《西藏自治区道路运输管理条例》《西藏自治区城乡规划条例》《西藏自治区无线电管理条例》等，为推动西藏经济社会的全面健康发展发挥了重要作用。

    （三）紧紧围绕生态环境和资源保护加强地方立法。西藏是青藏高原的主体，拥有许多特殊和特有的生态系统类型，为高原特有动植物提供了广袤的栖息地，其生态功能对保障我国乃至东南亚生态安全具有独特的屏障作用。同时，西藏海拔4000米以上的土地面积占全区面积的86％，高原山地环境具有高寒性、干旱性、多变性，生态系统脆弱，保护生态环境资源的任务十分艰巨。自治区人大常委会坚持绿水青山就是金山银山的理念，先后制定颁布了《西藏自治区环境保护条例》《西藏自治区地质环境管理条例》《西藏自治区登山管理条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》《西藏自治区矿产资源管理条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国森林法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》《西藏自治区气象条例》《西藏自治区湿地保护条例》《西藏自治区防雷减灾条例》等地方性法规，为推进“有效保护、成功治理、稳定向好、生态安全”的生态安全屏障建设目标的实现，建设美丽西藏，提供了坚实的法制保障。

    （四）紧紧围绕促进保障各类群体合法权益加强地方立法。强化对特殊群体的支持、扶助和保护，从法律上、制度上营造公平的社会环境。《西藏自治区实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国未成年人保护法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》《西藏自治区实施〈中华人民共和国工会法〉办法》《西藏自治区见义勇为人员表彰奖励和权益保障条例》等法规，为推动社会事业的发展，推进社会公平，保护老年人、妇女、未成年人、残疾人、企业职工等特殊群体利益发挥了重要作用。

    （五）紧紧围绕文化发展加强地方立法。一是制定《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定》，使宪法和民族区域自治法中关于“各民族都有使用、发展自己的语言、文字的自由”的规定，在西藏得到了全面贯彻和落实，为推动藏语文的保护和发展发挥了重要作用。二是制定《西藏自治区文化市场管理条例》《西藏自治区非物质文化遗产保护条例》等法规，紧紧围绕规范文化市场、弘扬民族文化，加强制度引导和规范，为推动文化自信和文化产业的健康发展提供了依据。三是制定《西藏自治区文物保护条例》《西藏自治区布达拉宫文化遗产保护管理条例》，将文物保护工作纳入法制化、规范化轨道。

　　（六）紧紧围绕助推司法公正加强地方立法。为进一步推进司法工作，促进司法公正，自治区人大常委会先后制定了《西藏自治区涉案财物价格鉴证条例》《西藏自治区预防职务犯罪工作条例》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于加强和改进人民法院民事执行工作的决定》《西藏自治区司法鉴定条例》等。

    （七）依法用好民族自治地方立法权。民族自治地方立法权是民族区域自治法和立法法赋予民族自治地方的一项特别立法权，是民族自治地方在法律框架内解决本地特有、特需事项的重要途径。《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》等为更好地适应自治区改革发展的实际情况和需要，对国家法律相关规定做了变通规定。

    回顾改革开放40年来西藏地方立法历程，历届自治区人大及其常委会积极履职、开拓创新、攻坚克难，紧密结合西藏经济社会发展和民主法制建设的实际，制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规，为促进西藏长足发展和长治久安作出了积极贡献。

    西藏自治区人大常委会高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话精神，着眼于提高履职能力和工作水平，高度重视和加强自身建设，先后制定和完善了常委会工作条例、常委会议事规则、常委会组成人员守则、常委会人事任免办法等法规，相继制定和完善了立法工作、监督工作、代表工作、信访工作等方面的工作制度，有力地促进了西藏人大工作的制度化、法制化、规范化，为自治区各级人大常委会依法行使立法和监督权提供了依据。

　　二、改革开放40年来西藏地方立法的主要做法与经验

    回顾总结改革开放40年来西藏地方立法工作，主要有以下做法与经验：

    （一）始终坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法工作是中国特色社会主义事业的重要组成部分。坚持党的领导是做好立法工作的基本前提和根本保证。自治区人大常委会在立法工作中坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略以及中央对西藏的特殊政策，使党的主张通过法定程序固定下来，保证中央和区党委的重大决策部署在我区更好地贯彻落实。在立法工作中事关政治方向、政治原则的重大问题，及时向区党委报告；遇到重大立法决策事项及时向区党委请示；立法规划、立法计划报请区党委批准；重要法规的制定或者修改情况及时向区党委报告。为进一步加强党对立法工作的领导，推进党领导立法工作的规范化、制度化，2015年，自治区人大常委会制定了《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向自治区党委请示报告制度》；2017年，自治区党委制定了《关于加强党领导立法工作的实施意见》。

    （二）始终坚持立法为民。立法应当始终坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为立法工作的出发点和落脚点，不断增强人民群众的获得感、幸福感。要始终以保障和改善民生为重点，深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力研究解决人民群众普遍关心的问题，通过立法反映民意、关注民生、维护民权，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为地方立法工作的出发点和落脚点。摈弃“国家权力本位”的传统立法理念，努力树立起适应市场经济要求的“公民权利本位”的现代立法理念，高度重视对公民、法人和其他组织合法权利的保护，科学地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，切实做到立法为公。把促进政府职能转变作为地方立法的一个着力点。努力克服立法对行政机关的权力规定得比较具体，而对权力的约束和法律责任规定得比较薄弱；对作为管理相对人的公民、法人和其他组织的义务规定得比较具体，而对保护他们的合法权益规定得比较笼统和原则，导致权力与责任、权利与义务失衡等问题和弊端。同时，不断推进社会领域立法，切实保障人民群众切身利益，陆续制定了一批着力保障和改善民生、发展社会事业、健全社会保障、规范社会组织、扩大公共服务、完善社会管理的法规。

    （三）始终坚持自觉维护国家法制统一、尊严、权威。宪法是国家的根本法，法制统一原则是宪法原则，没有国家法制的统一，就不会有国家的统一和各民族的团结，就不会有国家的长期稳定发展；违背法制统一原则，就是违反宪法。因此，地方立法必须自觉维护国家法制统一，严格把关，切实做到地方立法不越权、不抵触。我们的具体做法主要有：一是严格依照立法法的规定来把握地方立法的权限范围，对没有立法权的事项坚决不予规定。二是在立法的具体内容方面，努力做到与宪法、法律和行政法规的原则、精神相一致。三是在设定行政许可事项、行政处罚方面，严格依照行政许可法、行政处罚法及相关上位法的规定，做到不越权，不突破。四是对立法中涉及的一些特殊事项，如机构、人员和行政审批等问题，采取极其慎重的态度。五是对地方性法规中的“不适应”“不一致”“不协调”等突出问题进行及时清理。为推进法规清理工作的常态化、制度化，自治区人大常委会于2017年制定了《西藏自治区人大常委会地方性法规清理工作规定》。

    （四）始终坚持突出地方特色和可操作性。地方立法是国家立法的补充，地方特色是衡量地方立法质量高低的主要标志之一，也是地方立法有无生命力的关键。在依法履行职责过程中，自治区人大常委会始终坚持“不抵触、有特色、可操作”，立足区情，服务大局，紧紧围绕全区中心工作，切实增强地方立法的针对性和可操作性，努力使地方立法更加符合全区经济社会发展的需要，在坚决维护国家法制统一的前提下，充分体现地方需求和地方特色。我们的主要做法有：一是选好立法项目。在规划和计划选题时，注意选择符合我区经济社会发展特点的立法项目，注意选择地方性特点较强的立法项目，注意选择那些不属于中央专属立法事项、目前国家尚未立法而我区又急需的立法项目。二是注重调查研究。深入基层、深入实际、深入群众，做好调查研究工作，是保证法规符合实际、切实可行的必要的途径，也是提高地方立法质量的重要途径。我们在地方立法的全过程中十分注重调研工作，充分走群众路线，始终把调查研究、广泛听取意见贯穿于工作的全过程，通过听取不同部门、不同利益群体的意见，集思广益，开阔思路，获取真实、原始、具有价值的第一手资料，为地方立法符合地方实际、摸准问题的要害、切实解决现实社会中的主要矛盾和突出问题、提高立法质量奠定了基础。三是力戒照抄照搬。片面追求法规结构的完整而大肆抄袭国家法的现象在地方立法实践中较为普遍，也因此削弱了法规的地方特色，影响了立法的质量。自治区人大常委会在制定实施性地方性法规时，紧紧把握从我区的实际出发，针对我区实施国家法律法规需要解决的重点和难点问题，力求将上位法的原则性规定与解决我区现实问题紧密结合起来，对法规草案抄袭上位法内容的坚决予以删除。四是总结成功经验。在立法中不论是创制性法规还是实施性法规，在立法思路和框架内容的设计都注意总结我区改革开放实践中的成功经验，推动解决影响和制约发展的突出问题，针对经济社会建设中出现的新情况新问题，着眼于转变方式、破解难题、提高发展质量和效益，把成功的做法和经验上升为地方性法规，切实增强地方立法的针对性和可操作性。五是在权限范围内大胆创新，先行先试。由于特殊的地理和政治环境，经济发展和社会稳定方面难免有一些相较于其他省区更为突出的问题，亟需通过法制手段加以约束和规范。如，《西藏自治区登山条例》有效填补了在登山管理方面的立法空白；《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定》率先在全国实行电话和互联网实名制，为加强电话和互联网管理工作提供了依据，为电话和互联网实名制在全国的推广做了积极探索，积累了有益的经验。

    （五）始终坚持开门立法、民主立法。推进地方立法工作的民主化，实施开门立法、民主立法，是扩大公民有序政治参与的途径之一，也是构建和谐社会的必然要求。实施开门立法，广辟渠道，充分发扬立法民主，鼓励群众通过多种途径参与立法活动，使立法的过程成为公民有序参与民主政治和普及法制宣传教育的过程，也是提高立法质量、保证立法工作的民主性和立法决策的科学性的过程。我们的主要做法有：一是通过各种方式增强立法工作透明度，有效调动人民群众参与地方立法的积极性，不断加大群众立法参与的广度和深度。二是在法规调研、论证过程中，坚持广泛听取社会各界特别是基层的意见和建议。既听取专门人员的意见，又注意听取管理相对人和广大群众的意见，尽可能地了解民情、体现民意、广聚民智。三是不断完善有关的工作制度，使开门立法、民主立法逐步走向制度化、规范化，按照法定的立法程序，不断扩大公民对立法的有序参与，推动解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，维护人民合法权益和社会公平正义。四是不断拓宽公民参与立法的渠道。目前运用较为广泛的有报刊、网络两种，即重要法规通过将法规草案刊登在西藏日报，面向全社会征求意见；自2012年建立常委会门户网站后，所有法规草案均在网上公开征求意见。

    （六）始终坚持不断规范立法技术。制定立法技术规范，保证立法技术的统一化、规范化，改变过去法规技术处理不一致的现象，是提高立法质量的重要举措。自治区人大常委会在总结多年立法经验的基础上，经过广泛征求意见和深入调研，于2009年制定实施了《西藏自治区人民代表会常务委员会立法技术规范》。地方立法技术制度的建立和完善，对于克服立法实践中经常出现的法规形式与内容不统一、权利与义务相错位、法律用语不规范、条文逻辑不明晰以及法律规范表述模糊甚至存在歧义等问题有重要的规范和指导作用；对于规范地方性法规形式，进一步提高地方立法质量，起到了积极的促进作用。

    （七）始终坚持充分发挥人大及其常委会在地方立法工作中的主导作用。人大主导立法工作源于宪法和法律赋予的神圣职责，是实现科学立法、民主立法、依法立法的重要制度保证。在长期的立法实践中，西藏自治区人大及其常委会主导立法工作的主要做法有：一是科学编制立法规划。在深入调研的基础上，组织人大、政府各相关部门和专家学者，就立项的必要性、合法性、可行性、成熟性进行广泛论证。紧紧围绕中央改革发展稳定的重大战略决策，紧紧围绕区党委具体部署，紧紧围绕全区中心工作，突出重点领域，把事关全区经济社会发展全局，具有长远性、综合性的项目纳入立法规划。二是积极落实立法计划。按照“围绕中心、服务大局、统筹兼顾、急需先立、立改并举、慎立多修”的原则，分清轻重缓急，对经济社会发展急需且立法条件较为成熟的，优先列入年度立法计划。组织召开由人大各专门委员会、常委会工作委员会、政府法制办和法规起草单位的领导和相关负责人参加的年度立法计划协调会议，明确各相关部门落实立法计划的责任要求，特别是对立法计划各个阶段的完成时限提出具体要求。三是做好法规论证工作。在立项论证环节上，坚持开门立项，组织召开专题协调论证会，围绕重点、难点和争议焦点，对法规立项建议进行反复论证，凝聚共识，统一认识。制定好这些重要的、关键的条款，就抓住了整部法规的核心和要旨。我们注重运用调研、论证等方法，促进人大相关专工委与政府法制办、法规起草单位加强沟通研究，力争在关键条款上形成一致意见。四是开展立法组织协调。加强立法协调工作是人大发挥主导作用的重要环节。通过强化立法中的主体意识，加强常委会对立法工作的组织、引导、推动和协调作用，使立法与党委的重大决策部署相衔接，确保地方立法工作更好服务于我区经济社会发展大局。常委会为了加强和规范立法协调工作，建立了相应的协调工作制度。在筛选立法项目时，项目对口的人大各专门委员会、常委会各工作机构和政府法制办、建议项目报送的政府职能部门，在立项前进行充分调研论证和组织协调，按照“少而精、急需先立”的原则，形成联系会议制度和领导责任签字的协调机制。五是做好立法调研工作。深入细致的立法调研是制定地方性法规的重要基础。我区立法工作涉及面广、难度大、任务重，特别是我区地处反分裂斗争的前沿，面临特殊矛盾，立法工作政治性、专业性的要求都很高，不仅全区人民关注，国际国内也广泛关注。为了做好法规调研工作，需要结合立法中的热点、重点、难点问题，深入基层，多层次、多方位、多渠道地掌握第一手资料，广泛了解民情、体察民意、汇集民智，加强对调研结果的归纳分析，使立法充分体现调研成果，使立法工作更加符合广大人民群众的要求，更具有针对性和可执行性。六是做好法规审议。法规审议是提高立法质量的关键环节。对于涉及重大问题和较大意见分歧，积极主动地与相关部门进行沟通，全面了解掌握有关情况，将重大问题和意见分歧解决在草案提交常委会审议之前。在法规草案提请常委会审议之前，就法规草案主要情况听取有关部门的汇报，为常委会审议法规草案把好第一道关。对尚有争议的法规草案加强调研论证，直到成熟时再提请常委会审议。法规草案提请常委会审议后，继续抓住影响立法质量、社会特别关注的重大问题，加强调查研究，积极提出修改完善法规草案的意见建议。七是开展立法后评估。2013年开展了《西藏自治区道路交通安全条例》立法后评估工作，以条例主要制度的设计、规范的重点内容和文本质量评估为切入点，通过文献研究、问卷调查、实地调研、委托评估等方式，对条例的实施绩效进行了分析，对法规主要制度设计的科学性合理性进行评价，认真研究立法和执法层面存在的问题。2017年再次以完全委托第三方形式开展了《西藏自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》主要制度立法后评估工作。立法后评估工作的有序开展既为进一步修改完善法规内容、加强改进执法工作发挥了积极作用；也为建立和完善法规实施后的评价机制、推进评估工作制度化积累了有益的经验。八是完善立法工作制度。自治区人大常委会历来十分重视制度建设工作，特别在十八届四中全会和区党委八届六次全委会后，根据区党委全面深化改革领导小组的安排部署，专门针对规范和完善立法工作，先后制定了《西藏自治区人大常委会地方性法规立法咨询专家库管理办法》《西藏自治区人大常委会法规草案公开征求意见制度》《西藏自治区人大常委会立法工作重要事项向区党委请示报告制度》《西藏自治区人大常委会立法协商工作意见》《西藏自治区人大常委会立法评估办法》《西藏自治区人大常委会基层立法联系点工作规定》《西藏自治区立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》等十余项立法工作制度。

    当然，我们也清醒地意识到，地方立法工作中还存在一些不足和困难：立法工作机构不健全，立法力量薄弱；立法精细化、系统化有待进一步加强；地方性法规配套工作滞后；公众参与地方立法的广度和深度不够等等，诸多方面需要我们在今后的立法工作中不断完善和改进。

　　三、新时代进一步加强和改进西藏地方立法工作的主要思路

    中国特色社会主义进入新时代，西藏地方立法工作要有新作为。今后工作中，我们将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实党的十九大精神，始终坚持党对立法工作的领导，按照全国人大常委会有关部署和区党委相关要求，紧密结合西藏地方立法工作实际，进一步加强和改进各项工作，重点在以下几个方面着力：

    （一）着力在突出地方特色上下功夫，强化针对性。紧紧围绕全区中心工作，进一步理清思路，找准结合点，既做好与国家法律相配套的实施性立法，又强化体现地方特色的创制性、自主性立法。一方面正确处理好坚持法制统一与突出地方特色的关系，切实做到所制定的法规符合实际，管用好用；另一方面，牢牢把握地方立法的“不抵触原则”，使每一部法规既不与宪法、法律、行政法规的规定相抵触，也不与其所确立的基本原则和法律制度相抵触。

    （二）着力在选好立法项目上下功夫，强化立项论证。立项是立法的基础性环节，做好立项论证工作是作出科学合理的立法决策、提高法规起草质量，强化人大立法主导地位的重要手段。我们将加快立项论证的制度化建设，切实做好立法项目申报论证和选项论证工作，把好选项关，确保把具有立法必要性、可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法规划和计划。

    （三）着力在沟通协调上下功夫，强化立法工作联动机制。立法工作涉及人大内部和政府部门的衔接和配合，而人大常委会和隶属于政府的立法部门，由于从属系统和单位的不一致，这就需要有效的沟通和协调。建立以常委会分管领导牵头、各部门参与的立法工作联动机制，做好各方面力量的整合和组织。

    （四）着力在提高立法质量上下功夫，落实和完善立法工作机制。近年来，常委会相继出台了一系列规范和完善立法工作的相关制度，涉及立法咨询专家、立法评估、立项论证、法规征求意见、法规清理等完善立法工作机制的方方面面。这些制度都是全面总结、深入研讨、广泛论证而成，对提高立法质量必然发挥重要作用。同时，通过广泛运用，也能全面检验制度设计的科学性，从而进一步充实和完善。

    （五）着力在管用可行上下功夫，增强法规实效性。今后我们将结合本地实际，以解决核心问题为目标，针对问题立法，立法解决问题，管用实用的做法作为我们的立法工作的努力方向，努力使制定的法规立得往、行得通、能管用。

    （六）着力在强化组织建设上下功夫，健全与立法任务相适应的立法机构和立法队伍。力争设立法制工作委员会，增设1至2个立法业务处室，同时积极培养和引进专门人才，充实立法力量，壮大立法队伍。