坚持党对立法工作的领导始终聚焦总目标做好新时代地方立法工作

自治区十三届人大常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入学习习近平总书记关于人民代表大会制度的思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略，特别是社会稳定和长治久安总目标，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断加强和改进地方立法工作，完善地方立法机制，加强重点领域立法，着力提高立法质量，努力开创人大立法工作的新局面。

一、始终坚持党对立法工作的领导，确保地方立法工作正确的政治方向

坚持党的领导，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民代表大会制度的重要特色和优势所在，是做好新时代人大工作的根本保证。自治区人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，自觉把地方立法工作放到党的全局工作中来思考、来谋划，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，在中国特色社会主义法律体系框架下，从地方立法角度保障党中央的治疆方略和自治区党委工作部署的贯彻实施。

（一）牢固树立“四个意识”。在地方立法这一重要政治活动中，坚定“四个意识”是把党的领导体现在人大工作各方面和全过程的具体体现。自治区人大常委会始终牢固树立“四个意识”，坚定坚决地把维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导作为最高的政治原则和根本政治规矩，思想上坚决认同核心，政治上维护核心，大局上服从核心、行动上紧跟核心，始终把贯彻落实党中央重大决策部署作为立法工作的首要任务，确保立法各项任务体现党的意志、反映人民呼声。

（二）认真贯彻落实《意见》和《实施意见》。自治区人大常委会将《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》和《自治区党委关于加强党领导立法工作的实施意见》作为新时代开展地方立法工作的重要指导性文件，认真落实党中央对坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大工作提出的一系列新思想新论断新要求，坚决不折不扣贯彻执行，始终在党的统一领导下开展立法工作，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从法律上保证党的路线方针政策得到充分贯彻实施。

（三）坚持重大事项向党委请示报告制度。坚持和完善立法工作向自治区党委请示报告制度，修订《自治区人大常委会党组议事规则》并明确了由人大常委会党组向自治区党委请示报告的事项、程序等内容。在重要法规起草前，就基本思路和重大问题向党委报告；就法规审议论证中的重大事项和重要情况，提出建议方案；在法规起草完成后向党委请示报告等。根据党委的建议和立法需求，适时增加立法项目，始终保证立法工作与自治区党委的中心工作同步同调同向，不断增强坚持党领导立法工作的思想自觉和行动自觉。

（四）不断完善科学立法工作格局。坚持在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的科学立法工作格局要求下，将建立和完善党领导立法工作的决策机制作为加强和改进立法工作的一项重要任务。注重加强与党委法规机构的沟通联系，研究推进新时代党领导立法工作的工作机制，制定了立法工作统筹协调办法，建立在自治区党委领导下依法开展和推进立法工作，加强立法沟通协调,保证党的各项重大决策部署通过法定程序成为国家意志,成为全社会一体遵循的法律规则,确保立法体现党的主张、反映人民意志、得到人民拥护。

二、围绕社会稳定和长治久安总目标，深入推进重点领域立法

自治区人大常委会紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，扎实开展地方立法工作，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持科学立法、民主立法、依法立法，遵循急需先立、条件成熟先立的工作原则，突出维护社会稳定、乡村振兴战略、精准脱贫、生态文明建设等重点领域立法，用好用足立法资源，以良法维护稳定、促进发展、保障善治。

（一）总结反恐维稳斗争经验，不断加强维护社会稳定方面立法。新疆是我国反分裂斗争的前沿阵地和主战场，反恐维稳斗争形势依然严峻复杂。健全社会稳定领域立法是自治区地方立法工作的重要领域。自治区人大常委会遵循急需先立的原则，维稳立法多点突破。研究制定了全国首部实施反恐怖主义法办法、全国首部去极端化条例、全国首部网络安全管理条例等一批迫切急需的重要法规；及时制定和修订边境管理条例、电话互联网用户真实身份信息登记管理条例、防范和惩治网络传播虚假信息条例等法规，为依法维护社会稳定、严厉打击暴力恐怖犯罪提供了法治保障，以法制铁拳为反恐维稳斗争保驾护航。根据自治区党委稳定工作规划，自治区人大常委会及时总结立法需求，注重把握立法重点，筛选论证立法项目，突出立法实效，采取立改废相结合，将自治区边境管理条例、社会治安综合治理条例、宗教事务条例、公共安全视频图像信息系统管理条例等列入立法规划，确保新时代维稳工作的法治化和规范化，以法治的手段保障稳定工作不断巩固和推进。

（二）牢牢把握民族团结这一生命线，不断健全民族团结方面立法。习近平总书记指出，新疆的问题最难最长远的还是民族团结问题。新疆最大的群众工作就是民族团结和宗教和谐。在新疆深入开展“民族团结一家亲”、民族团结联谊活动、民族团结“结亲周”、干部住户全覆盖和所有农户有干部住全覆盖的系列活动中，各民族之间交往交流交融不断加强。各民族之间嵌入式居住、“民族团结一家亲”活动经验等这些行之有效的方法和措施为自治区民族团结方面立法提供了有效的实践经验，民族团结进步条例的修订将把这些经验和做法通过立法形式固定下来，确保民族团结各项工作常态化、规范化、法治化，巩固来之不易的大好局面，真正把“民族团结是各族人民生命线”的理念融入到每一个人心中，覆盖到每一个领域。

（三）聚焦打好污染防治攻坚战，以最严密法治保护生态环境。新疆地域辽阔、自然资源丰富，但生态环境极其脆弱。为全面贯彻习近平生态文明建设战略思想，践行绿色发展理念，自治区人大常委会牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，严格落实自治区打好污染防治攻坚战各项部署，重点围绕自治区大气污染防治、土壤污染防治、水流域生态环境保护、乡村环境卫生治理、固体废物污染防治等方面，加快推进地方性法规立法进程，围绕促进生态文明建设作出决定，并将自治区实施《土壤污染防治法》办法、自治区实施《大气污染防治法》办法、自治区气候资源开发利用与保护条例等制定和修订纳入自治区立法规划，强化生态文明建设领域立法，为坚决打赢蓝天保卫战、水污染防治、土壤污染防治行动计划提供法制保障。

根据全国人大常委会关于对涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规进行全面自查和清理的要求，自治区人大常委会认真抓好落实，及时组织开展自查清理工作。在本级地方立法中，将自治区卡拉麦里山有蹄类野生动物保护条例修订列入修法重点，确保自然保护区生态系统安全稳定。对报请自治区人大常委会批准的地方性法规清理工作中，对与生态环保要求不符的，由自治区人大常委会作出关于停止适用与自然保护区条例不一致的地方性法规和单行条例有关条款的决定，保证国家法制统一，以最严密法治保护生态环境，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。

（四）围绕乡村振兴战略精准脱贫、防范化解重大风险攻坚战，加快地方立法步伐。作为全国脱贫攻坚的主战场之一，为打好精准脱贫攻坚战，自治区人大常委会主动作为，积极谋划，制定出台自治区农村扶贫开发条例，通过法制手段将扶贫开发工作、城乡统筹发展、农村劳动力转移就业等重大举措固定和规范下来，保障自治区扶贫工作走上法治化轨道，为实现精准脱贫提供法制保障。把行之有效的乡村振兴政策法制化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，将自治区实施<乡村振兴法>办法、自治区实施<农村土地承包法>办法、自治区实施<农民专业合作社法>办法等列入立法规划，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展提供有力的法制保障。围绕打好防范化解重大风险攻坚战，起草通过了自治区人大常委会关于加强自治区地方性债务管理监督的决定，强化政府债务管理，推动有效防范和化解重大风险。

三、推动社会主义核心价值观融入地方立法修法规划，树立鲜明的价值导向

宪法规定，国家倡导社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是全国各族人民在价值观念上的“最大公约数”，是当代中国精神的集中体现，是社会主义法治建设的灵魂。2016年中央印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，2018年印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，明确了社会主义核心价值观融入法治建设，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求，是加强社会主义核心价值观建设的重要途径，直接影响人们对社会主义核心价值观的认知认同和自觉践行。

（一）坚持用社会主义核心价值观指导立法工作。自治区人大常委会注重在立法工作中融入社会主义核心价值观，充分发挥社会主义核心价值观在法治建设的价值导向作用，确保法治的引领、规范和保障作用，以法治体现道德理念，强化法律对道德的促进作用，转化为人们的情感认同和行为习惯，从而推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行。

（二）坚持把社会主义核心价值观融入法规的立改废全过程。在法规的立改废工作中，自治区人大常委会坚持将社会主义核心价值观贯穿立法全过程，把是否符合社会主义核心价值观作为立项的一项重要原则，始终坚持立法目标和价值导向相统一、法律规范和道德规范相统一，凸显法制工作的价值引导力。在编制五年立法规划工作中，注重加强民族团结、促进宗教和谐、传承中华优秀文化传统、弘扬正能量，将自治区民族团结进步条例、中医药发展条例、社区矫正条例、家庭教育条例、人民调解条例、社会救助条例等的制定和修改列入规划。在立法工作中，注意把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道徳要求上升为法规规范。在备案审查工作中，将是否符合社会主义核心价值观纳入审查内容。对与社会主义核心价值观要求不相适应的，依照法定程序及时进行修改和废止。从而体现社会主义核心价值观融入立法的立改废全过程，确保充分弘扬公序良俗，以道德滋养法治精神，涵养社会主义法治文化。

（三）建立健全工作机制。《规划》强调，推动社会主义核心价值观入法入规是项艰巨繁重的任务，要采取有效措施，认真组织实施，使法律法规更好体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则。自治区党委也制定了实施意见，就社会主义核心价值观融入法治建设再次明确了要求。对此，自治区人大常委会认真贯彻落实，专题组织会议就贯彻《规划》精神提出要求，结合立法工作实际起草了贯彻落实意见，梳理出六个方面近60部立法规划内容。随着社会主义核心价值观融入立法工作的进一步推进，自治区人大常委会将主动会同有关部门，建立健全有关机制，在法规的起草、修改、论证等各个环节中，以法治思维和法治方式将社会主义核心价值观的融入作为一项基本要求，确保出台的法规符合社会主义核心价值观的要求，增强法制道德底蕴。

四、紧紧抓住提高立法质量这一关键，不断提升地方立法工作水平

提高立法质量是良法善治的前提。自治区人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，紧紧抓住提高立法质量这个关键，在保障严格贯彻执行国家上位法的前提下，发挥地方立法的补充细化作用，结合自治区立法实际，健全地方立法工作机制，完善地方立法规划计划，加强和改进立法各项工作，不断提高地方立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，使地方立法真正立得住、行得通、真管用。

（一）建立健全立法工作“三项机制”。建立健全地方立法工作机制是地方立法工作的基础性工作。一是完善立法统筹协调机制。制定了自治区立法工作统筹协调办法，深化横向的沟通协调，整合各方资源，形成立法工作的整体合力。完善自治区党委法规机构、自治区人大常委会法工委、自治区人民政府法制机构的沟通协调工作机制，及时通报、磋商、研究立法中的重大问题，协调落实立法计划规划的组织实施。二是完善自治区人大常委会立法工作机制。制定了立法工作规程，深化纵向沟通协调，规范立法工作各环节，明确具体流程，理顺与有关专门委员会和工作委员会在立法工作中的关系，加强协调配合，提高法规立项、起草、调研、审议工作的质量和效率，推动立法重大问题的协调解决。三是完善法规报批工作机制。依法赋予设区的市、自治州地方立法权后，自治区人大常委会综合考虑各地在立法能力、人员保障、立法经验、审议能力等方面的差异性，及时组织研究建立了报批法规工作规程，对报批法规工作程序、要求、内容等作了明确规定；对报请批准的法规提前介入，就法规草案内容是否合法、合理、立法技术以及文字表述是否到位进行研究并提出具体的修改意见；各地在制定年度立法计划时，应当提前向自治区人大常委会备案，以便从全区角度平衡立法项目，合理安排立法审批计划，避免各地盲目跟风立法。规程进一步理顺了报批法规工作程序，为各地依规报批法规提供了遵循，确保了报批法规工作平稳有序进行。

（二）重新编制五年立法规划。科学完善的立法规划有利于立法工作稳步推进，是提高立法质量的基础保障。自治区人大常委会根据新时代新要求，编制了2018—2022年的五年立法规划。为充分利用好有限的立法资源，科学合理编制好自治区五年立法规划，自治区人大常委会认真筹备、精心组织、全力做好规划编制工作。一是加强组织领导。在自治区立法规划计划的制定过程中，常委会党组充分发挥组织领导、协调各方力量的作用，坚持求大同存小异，妥善处理意见分歧，在立项工作中把好方向、管好大局。二是切实发挥人大的主导作用。根据科学立法工作格局要求，坚持在自治区党委的领导下，充分发挥自治区人大常委会在编制立法规划中的主导作用，结合自治区党委工作部署，提出项目建议、开展立项论证、强化沟通协调，完善法规项目建议。三是广泛征集立法项目建议。组织召开与党委、政府法制工作机构、立法专家、各地州人大、常委会各工作委员会等不同领域的多场立法座谈会，征求自治区各厅局、各地州市意见建议，广泛征集立法项目。四是认真组织筛选论证。根据自治区当前立法需求，按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求，多次组织政府法制机构、各厅局和人大各工作委员会座谈会，对初步征集的立法项目进行科学评估、认真筛选。五是合理安排立法项目梯次。以编制五年立法规划为契机，围绕自治区中心工作选择立法项目，提前做好基础调研和摸底工作，列出2019年立法计划，从储备立法项目的角度出发，安排两到三年的预期项目，提高立法前瞻性，为立法有序衔接打好基础，以科学合理的立法规划计划为新疆反恐维稳决策部署的落实提供法律依据。

（三）注重加强立法评估。建立立法评估机制，是提升立法科学性的必要条件。一是开展立法前评估。2018年自治区立法计划项目，是在年初确定形成。根据国家法律法规的实施情况、中央机构改革进展和自治区党委2018年重点工作情况，对法规的必要性、科学性、主要内容、社会影响及实施的社会效益进行了客观论证，逐项进行了评估，进一步调整和完善了2018年立法计划。二是建立立法中评估机制，在法规进入立法程序后，对重点、难点立法问题分析实证，对出台的时机、立法的社会影响和内容的合理性进行综合评估，从而为提高立法质量再加一道闸门。自治区小型食品安全条例和自治区城市综合行政管理条例在二审后，常委会启动了立法中评估机制，对两部法规在重点问题、出台时机以及社会影响等方面进行了综合考量评估，将评估结果作为出台前的重要参考。三是开展立法后评估。开展立法后评估是保障立法质量的“后视镜”，在法规实施一段时间后通过开展调研评估、与有关部门联合评估、问卷调查等形式，对法规的实际效果、社会效益进行评价。自治区人大常委会将开展“立法回头看”也作为今年以及今后一项重点工作，将挑选一些重点领域立法作为立法后评估项目，建立法规实施情况报告制度，衡量立法成本效益，并将评估结果作为修改完善法规的重要依据，作为改进立法工作的一项重要机制，不断探索，不断完善，逐步将立法后评估工作纳入规范化、制度化轨道。四是注重发挥立法咨询专家作用。在法规评估工作中，充分发挥专家学者的参谋智囊作用，就法规中的关键问题征求专家意见建议。同时，将进一步完善立法咨询专家制度，梳理自治区立法咨询专家名单，筹备建立立法专家库，搭建法律专家学者参与立法工作的平台。

（四）加强对有地方立法权的市、自治州（县）人大及其常委会立法工作的指导。根据立法法和自治区立法条例，自治区人大常委会注重加强对州市人大常委会立法工作的指导。认真做好立法权赋权工作，根据 “成熟一个、确定一个”的原则，综合考量被赋权地方立法能力，依法稳步开展立法权赋权工作。目前已经完成自治区4个设区的市和5个自治州地方立法权赋权工作。加强对设区的市、自治州（县）人大及其常委会立法工作的指导，特别是加强立法技术和内容的指导，对报请批准的法规项目，提前介入，对确有必要的，组织开展调研，及时提出意见建议。对各地在立法过程中的成功经验和有效做法、好的制度规定，及时总结推广，为各地立法工作提供经验，为自治区地方立法工作先行先试。如乌鲁木齐市物业管理条例、克拉玛依市养犬管理条例等。

在报请批准法规工作中，进一步明确自治地方立法权限和地方立法权限。针对部分州市围绕生态环境保护方面的法规清理工作中出现的问题，如自治州的单行条例由州人民代表大会制定，对其修订依程序只能在人代会上通过，从而导致生态环保地方性法规清理工作不能在全国人大要求的期限内完成的问题，对此，通过加强与全国人大常委会法工委的联系并征求意见，经多次论证研究，由自治区人大常委会作出决定，停止相关规定的执行，确保国家法律法规切实得到贯彻执行，维护国家法制统一。

（五）不断加强和改进备案审查工作，维护国家法制统一。为适应备案审查工作新形势、新任务，按照全国人大要求，积极筹备自治区人大备案审查信息化平台建设，密切与全国人大备案审查相关部门的沟通联系，以尽快实现与全国人大备案审查信息平台的互联互通，确保规范性文件备案审查工作的顺利开展。高度重视对备案法规的合宪性审查，维护国家宪法权威。认真落实《自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，严格执行审查标准，突出重点审查，着力提高备案审查质量，减少规范性文件漏报、瞒报问题发生，提高“报备率”，进一步促进规范性文件备案审查工作的规范化、制度化和程序化。

新时代赋予立法工作新任务，多年的地方立法实践，在积累丰富经验、取得积极效果的同时，我们也清醒地认识到还存在一些问题，仍需要在以下几方面进一步加强和改进。一是进一步完善和理顺地方立法工作机制，凝聚各方力量，形成立法工作合力。二是进一步提高地方立法工作质量，大力开展创制性立法、统筹协调地方立法立改废工作。三是新形势下立法队伍建设方面，加强立法工作人员业务培训力度，推动建立立法专家库，充分发挥法学专家学者作用，建立一支德才兼备的高素质立法队伍。四是地方性法规在慎立、多修方面还需深化认识，确保国家法律法规的有效充分实施。

新时代自治区人大常委会将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略，特别是社会稳定和长治久安的总目标，坚持以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领，立法主动适应自治区稳定、改革、发展需要，健全立法工作各项机制，加强地方立法队伍建设，推进自治区科学立法、民主立法、依法立法。同时，我们将继续在全国人大的指导下，认真贯彻本次会议精神，充分吸收和借鉴兄弟省市的成功经验，进一步做好新时代地方立法工作，为实现新疆社会稳定和长治久安总目标做出应有贡献。