立良法 保善治为促进云南跨越式发展提供法制保障

 1978年党的十一届三中全会以来，我国社会主义建设进入了改革开放的新时期，民主法治建设也进入了一个新的发展阶段。1979年12月31日，根据五届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，云南省第五届人民代表大会第二次会议选举产生了云南省人民代表大会常务委员会。自1980年1月云南省五届人大常委会第一次会议开始，云南省人大及其常委会认真贯彻党的十一届三中全会以来的路线方针政策，坚定不移地以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，紧紧围绕党和国家的中心任务，紧紧围绕云南全省工作大局，紧密结合云南实际，大胆探索、勇于实践，着力加强社会主义民主法治建设，为保障和促进云南跨越式发展提供了有力的法制保障。

一、改革开放40年来云南地方立法工作的基本情况

自1980年8月云南地方立法正式起步开始，云南地方立法和改革开放同向同行，走过了不平凡的发展历程。40年来，在中共云南省委的坚强领导下，在全国人大及其常委会特别是全国人大宪法和法律委、常委会法工委的悉心指导下，云南地方立法体制机制不断完善，立法工作机构不断健全、立法工作队伍不断充实、立法能力不断提高，立法质量稳步提升。

（一）立法体制不断健全。坚持科学的立法体制是推进科学立法的基础。宪法、立法法确立了我国的立法体制，实践证明是符合国情、行之有效的，为适应新的形势和要求，这一体制又在总结实践经验的基础上不断完善和健全。这对于发挥地方积极性、主动性，推动云南边疆治理体系和治理能力现代化意义重大。

在制定地方性法规方面。1980年1月，云南人大设立常委会，8月，省五届人大常委会第四次会议审议通过了《云南省县级人民代表大会选举实施细则》《关于保护森林资源发展林业生产的规定》等法规，省人大常委会立法工作正式起步。1987年2月，根据1986年修订后的地方组织法的规定，云南省六届人大常委会第二十六次会议审查批准了《昆明市关于游行示威的暂行规定》，昆明市地方立法正式起步。2015年11月，云南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《云南省人民代表大会常务委员关于确定昭通等七州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》，确定昭通、曲靖、玉溪、保山、文山、丽江和临沧等州市作为第一批自2016年3月1日起开始制定地方性法规。2016年7月，云南省十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过《云南省人民代表大会常务委员关于确定楚雄等八州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规时间的决定》，确定楚雄、红河、普洱、西双版纳、大理、德宏、怒江等7 州市作为第二批自2016年8月1日起开始制定地方性法规，迪庆州由于其人民代表大会尚未依法设立统一审议机构，故确定其开始制定地方性法规的时间为其依法设立统一审议机构之日起。至此，云南省下辖16个州（市）全部依法行使制定地方性法规权。

在制定自治条例、单行条例方面。1981年6月，根据宪法和相关法律的规定，云南省第五届人大常委会第八次会议审议批准孟连傣族拉祜族佤族自治县、宁蒗彝族自治县、沧源佤族自治县变通执行《中华人民共和国婚姻法》结婚年龄的规定，云南民族自治地方第一批变通规定诞生。1986年7月，云南省五届人大常委会第二十次会议审议批准《云南省楚雄彝族自治州自治条例》，云南省第一个民族自治地方自治条例诞生。1988年12月，云南省七届人大常委会第三次会议审议批准《云南省大理白族自治州洱海管理条例》，云南省第一个民族自治地方单行条例诞生。自此，云南8个自治州、29个自治县人大先后依法制定自治条例和单行条例。

（二）立法机制不断完善。云南地方立法同全国一样，经历了探索、逐渐规范到全面规范的历程，立法工作机制在不断完善。自1980年8月云南正式开展地方立法的起步探索阶段，立法工作机制缺乏，无章可循，无规可依；1985年10月，云南省人大常委会出台《云南省人大常委会关于制定地方性法规的暂行规定》，开始有了基本的立法规范；2000年3月，全国人大审议通过《中华人民共和国立法法》，2001年2月，云南省九届人大四次会议审议通过《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，其后，结合立法工作实际，《云南省人民代表大会常务委员会立法技术规范》《云南省人民代表大会及其常务委员会各委员会审议地方性法规案工作程序的规定》《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规立项办法》《云南省人民代表大会常务委员会立法评估办法》《云南省人民代表大会常务委员会地方性法规清理办法》等文件相继出台，对立法工作的各个环节进行规范，立法工作机制不断完善。

（三）科学立法民主立法依法立法不断推进。伴随改革开放的步伐，云南地方立法敢于探索、勇于实践，不断与时俱进地推进科学立法、民主立法、依法立法，立法质量得到不断提升。一是理顺工作关系。为理顺专门审议和统一审议的关系，2003年云南省人大常委会印发了《云南省人民代表大会常务委员会关于改进立法工作，提高立法质量的意见》。为理顺各委员会审议法规草案工作程序，印发了《云南省人民代表大会及其常务委员会各委员会审议地方性法规案工作程序的规定》。为统筹协调全省立法工作，理顺省级人大和州市人大立法工作分工，由中共云南省委办公厅转发了《省人大常委会党组关于加强州市立法工作的意见》。二是规范立法规划计划的编制。自1995年开始编制立法规划计划开始，云南积极探索，明确指导思想，创新工作方法，狠抓贯彻落实，使地方立法紧紧围绕云南经济社会发展大局。三是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。在法规起草阶段，省人大及其常委会相关委员会提前介入法规起草工作，以及由省人大常委会牵头起草、委托第三方起草和公开征集法规草案等，有效遏制部门利益法制化。在审议阶段，统一审议机构提前参与调研论证，了解法规审议相关情况，有效解决立法工作各环节顺畅衔接。四是加强统一审议。从立法起步阶段法规草案由各委员会审议后即提请常委会会议表决到由法制工作机构统一审议到两审制，甚至三审、多审，统一审议不断加强。五是创新科学立法措施。在抓实审议环节的基础上，云南立法工作不断向两端延伸，严把法规立项论证，探索法规通过前评估，建立立法咨询专家顾问制度，建立专项清理和定期清理相结合的法规清理机制，自2004年率先探索“立法回头看”后，形成常态化的立法后评估制度，2015年组织对118件地方性法规进行立法后评估，2017年又开展22件地方性法规的实施效果调研，一系列举措有力促进了立法质量提高。六是拓展公众参与立法途径。自2002年通过《云南省人民代表大会常务委员会关于向社会公开征集立法项目和法规草案的决定》起，向社会公开常委会审议意见，公开征求立法规划计划草案意见建议，公开征求法规草案意见建议，建立基层立法联系点，立法听证、立法协商等不断深化，公众参与立法途径不断拓展，有效促进汇聚民意、汇集民智，民主立法不断加强。七是深入开展地方立法理论研究。组建云南省地方立法研究院，成立云南省立法研究会，地方立法理论研究平台建设不断完善，《云南省地方立法发展与创新》《地方立法实践与探索》《地方性法规立法后评估实证研究》《立法论丛》《云南省州市人大及其常委会行使制定地方性法规职权研究》等理论成果相继形成，对指导和推动地方立法工作起到积极作用。八是加强立法工作队伍建设。通过全国人大组织立法培训，与高校合作开展立法人才培养，组织全省人大干部立法培训班，全省地方立法工作座谈会，跟班学习等，有力促进立法干部队伍素质能力提升。

（四）自身建设不断加强。随着改革开放以来民主法治建设的不断加强，法制工作机构建设也在实践中不断发展。1995年2月，为加强地方立法工作，提高立法质量，云南省八届人大常委会第十二次会议通过了设立省人大常委会法制工作委员会的决定，明确省人大常委会法制工作委员会主要负责综合协调地方立法工作，收集整理地方立法工作资料，为省人大及其常委会在研究、修改、审议地方性法规草案等方面服务。2000年5月，为保证立法法的贯彻实施，云南省九届人大常委会第十六次会议根据全国人大常委会办公厅的通知精神，审议通过《关于授权省人大常委会法制工作委员会负责统一审议地方性法规草案的决定》，明确在2001年省九届人大四次会议召开前，由省人大常委会法制工作委员会负责统一审议地方性法规草案，作为临时性过渡措施。2001年2月，云南省九届人大四次会议通过了设立省人大法制委员会的决定，同时通过了《云南省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，省人大法制委员会正式依照立法法和立法条例对地方性法规草案进行统一审议。2009年5月，为进一步理顺立法体制、推进科学立法民主立法，提高立法质量，云南省十一届人大常委会第十一次会议通过了《关于设立云南省人民代表大会常务委员会法制工作委员会和预算工作委员会的决定》，设立省人大常委会法制工作委员会，为省人大及其常委会审议法规草案和法制委员会统一审议提供服务。云南立法工作机构在工作实践中得到不断发展。

二、改革开放40年来云南地方立法工作成绩显著

自开展立法工作以来，云南地方立法始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，始终立足于边疆民族山区贫困的省情，始终牢记为云南经济社会发展稳定提供有力的法制保障的使命，在中共云南省委的坚强领导下，在云南省人民政府的有力支持下，在广大人民群众的参与下，不断推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，为促进云南跨越式发展提供了有力的法制保障。

截至2018年8月，全省现行有效的地方性法规、自治条例、单行条例共531件；其中省人大及其常委会制定的地方性法规223件；批准的民族自治地方变通规定6件、自治条例37件、单行条例173件，共216件；批准的设区的市、自治州的地方性法规92件，其中昆明市73件，其他州市19件；废止（含失效）的地方性法规164件。这些地方性法规和法规性决定、自治条例、单行条例，涵盖了宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法等大类，涉及经济、政治、文化、社会、生态等各个方面。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会的有力指导下，云南全省各级人大及其常委会认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真履行宪法法律赋予的职责，积极稳妥推进地方立法工作，云南地方立法工作取得新成绩。党十八大以来，省人大及其常委会共制定、修改和批准地方性法规112件，通过和修改具有地方性法规性质的决议决定5件，废止省地方性法规、具有法规性质的决议决定和昆明市地方性法规34件，批准民族自治地方单行条例65件，为推动全省经济社会发展和法治云南建设作出了积极贡献。

云南立法工作最显著的成绩是紧紧围绕云南省情，突出云南特色。

（一）民族特色突出。云南是我国少数民族种类最多的省份，人口在6000人以上的世居少数民族有25个，其中云南特有的民族15个，民族自治地方土地面积占全省总面积的70.2%。云南地方立法工作紧紧围绕这一省情，在全国率先制定《云南省〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施办法》，先后制定了《云南省促进民族自治地方科学技术进步条例》《云南省城市民族工作条例》《云南省民族乡工作条例》等一批省级地方性法规，贯彻落实党的民族政策，坚决维护民族自治地方和少数民族的合法权益，有力地促进了民族团结和民族地区经济社会发展。

（二）地方特色突出。云南地处边疆，有25个边境县分别与缅甸、老挝和越南交界，国境线长4060千米，毗邻“金三角”，禁毒防艾形势严峻。为打好云南禁毒防艾的人民战争，1989年9月，云南率先制定禁毒地方性法规——《云南省严禁毒品的行政处罚条例》，并先后制定了《云南省禁毒条例》《云南省易制毒特殊化学物品管理条例》，并批准了昆明市的禁毒地方性法规和德宏、西双版纳、大理、澜沧等民族自治地方的禁毒单行条例。2006年11月制定了《云南省艾滋病防治条例》，这些法规对维护社会治安和边疆稳定发挥了重要作用。云南是我国西南地区重要的生态安全屏障,生物多样性十分丰富而又生态脆弱，针对这一特点，云南坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的法治思维，推动以九大高原湖泊为代表的水资源保护、以自然保护地为重点的各类保护地保护、以矿产土地等管理为重点的资源保护等方面的立法。截至2018年8月，云南省人大及其常委会现行有效的涉及环境资源保护方面的法规46件；批准的州市地方性法规中涉及环境资源保护方面的28件；批准的单行条例中涉及环境资源保护方面的111件，为实现生态优先、绿色发展提供坚强制度保障。

（三）服务大局特色突出。云南地方立法紧紧跟随改革开放的步伐，紧紧围绕贯彻党和国家的重大决策和中共云南省委的中心工作开展立法工作。如1980年1月，《中华人民共和国全国和地方各级人民代表大会选举法》颁布实施后，云南及时制定了《云南省县级人民代表大会选举实施细则》，保证直接选举县级人大代表等重大决策贯彻实施。当发展乡镇企业成为重要任务之时，云南又于1993年12月制定了《云南省乡镇企业条例》。为推动云南改革开放，先后制定了《云南省外来投资促进条例》《云南省外商投资财产鉴定条例》等地方性法规。为适应社会主义市场经济发展和加入世界贸易组织的需要，为保证中国特色社会主义法律体系如期形成，按照党中央和全国人大的要求，分别对全省现行有效的法规进行系统清理。为决战脱贫攻坚、决胜全面建成小康社会，制定和修改了《云南省农村扶贫开发条例》等法规。

三、改革开放40年来云南地方立法工作的主要做法

40年来，云南地方立法与改革开放同向同行，取得显著的成绩，归结起来主要是坚持以下几方面做法：

一是始终毫不动摇坚持党对立法工作的领导。坚持党对立法工作的领导，是立法工作的重大政治原则。中共云南省委切实加强对人大工作和立法工作的全面领导，制定出台关于加强党委领导地方立法工作的意见。省委常委会坚持每年研究立法工作，及时审议省人大常委会党组关于重要法规和立法工作的请示汇报。云南省人大常委会和各级人大常委会旗帜鲜明讲政治，健全人大常委会党组向同级党委请示汇报立法工作办法，坚持每年向同级党委汇报立法工作，立法规划、年度立法计划报经同级党委常委会审议决定实施，重要的立法事项报经同级党委同意后再按程序提请审议，坚持把党的领导贯彻于人大工作和立法工作的各方面、全过程，坚定贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，确保党中央和省委的重大决策部署在立法工作中得以贯彻落实。

二是始终充分发挥人大在立法工作中的主导作用。云南省人大常委会不断健全人大主导立法工作的体制机制，制定和修订了立法条例、立法技术规范、法规立项办法、立法评估办法、涉及重大利益调整论证咨询工作规范、争议较大的重要地方立法事项引入第三方评估工作规范等法规、规定，健全了立法起草、论证、协调、审议等工作机制，全面规范立法活动。重视发挥人民代表大会的立法职能，坚持重要法规案由省人民代表大会会议审议通过。积极发挥人大代表立法主体作用，每年邀请人大代表参与立法起草、论证、调研、审议、立法后评估等活动，拓宽了人大代表参与立法工作渠道。建立省人大常委会10个基层立法联系点，建成省立法研究会、立法咨询专家库、地方立法研究院“三位一体”的地方立法智库平台，为地方立法提供了理论指导和智力支持。

三是始终紧紧围绕全省中心工作推进地方立法。长期以来，我们始终立足于云南边疆民族山区贫困的基本省情，致力于为云南经济社会发展提供法治保障这一任务，认真贯彻党中央决策部署，紧紧围绕省委确定的中心工作和战略目标，深入贯彻落实习近平总书记对云南提出的“主动服务和融入国家发展战略，闯出一条跨越式发展的路子来，努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”重要指示精神，扎实推进地方立法。围绕民族团结进步示范区建设，制定少数民族语言文字工作条例、少数民族教育促进条例等一批法规，批准迪庆州藏传佛教寺院管理条例、大理州大理历史文化名城保护条例等一批单行条例，推动民族地区经济发展和社会进步。围绕争当全国生态文明建设排头兵，制定和修订抚仙湖保护条例、滇池保护条例等一批法规，批准制定和修订大理州洱海保护管理条例等一批单行条例，推进生态立省、环境优先。围绕建设中国面向南亚东南亚辐射中心，制定了边境管理条例，批准了昆明市会展业促进条例、昆明市建设区域性国际中心城市促进条例等一批地方性法规和单行条例，着力优化发展环境、扩大对外开放。

四是始终坚持重大改革举措于法有据。认真贯彻党的有关会议精神，坚持立法决策与改革决策相衔接，确保在法治下推进改革、在改革中完善法治。先后围绕行政审批制度改革、行政处罚法、行政许可法、行政强制法的贯彻落实等系统清理现行有效法规，维护国家法制统一，通过法定程序使党的主张成为国家意志。

五是始终着力改进工作方法提高立法质量。认真落实“依法立法”新要求，抓住提高立法质量这个关键，切实增强立法的针对性、及时性、系统性和可操作性。坚持科学立法，加大人大牵头起草涉及综合性、全局性、基础性法规草案力度，积极探索委托第三方起草法规草案，有效防止地方保护和部门利益法制化。推进民主立法，加强网上征求意见、登报征求意见、邀请有关部门和专家论证、听取行政相对人意见等工作，畅通民意表达，重视集中民智，广泛凝聚社会共识。深入开展立法调研，广泛听取各方面特别是基层的意见和建议，力求使法规草案更好体现省情、符合实际、反映民意。

六是始终突出地方特色进行先试先行。建设中国特色社会主义事业是前无古人的伟大事业，服务改革开放的地方立法具有鲜明的探索性。长期以来，我们不断探索、先试先行，率先制定了《云南省民族民间传统文化保护条例》《云南省人才资源开发促进条例》《云南省国家公园管理条例》等一批充分体现云南特色的地方性法规，不仅为我省相关工作提供了法制保障，也为有关立法探索了经验。

以上六个方面，既是我省地方立法工作的主要做法，也是改革开放40年来我们在立法实践中探索积累的基本经验。

四、深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想引领新时代云南地方立法工作

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，党和国家工作开创了崭新的局面，改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性的成就，推动党和国家事业发生了历史性的变革，推动中国特色社会主义事业进入了新时代，党和国家处在新的历史方位上。新时代的地方立法工作处在了新的历史方位上，面临着新形势新任务和新的挑战。改革开放40年来地方立法工作走过的历程启示我们，必须认真学习、深刻领会、全面贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，用党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想引领新时代地方立法工作，不断深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法工作水平，以良法促进发展、保障善治。

一是必须坚持在党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想指导下推进立法工作。习近平新时代中国特色社会主义思想对全面依法治国和立法工作作出一系列的重要论述，深刻阐明了我国社会主义法治的基本特征、本质要求和实践路径，确立了社会主义法治的时代新定位和发展新境界，内容十分丰富、深刻，具有鲜明的时代特征、重大的创新和引领意义，为新时代推进全面依法治国特别是做好立法工作提供了科学理论指导和行动指南。立法是重要的政治活动，必须认真贯彻新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，始终坚持立法工作正确的政治方向。地方人大常委会党组要在同级地方党委领导下，把坚持党的领导作为立法工作的根本保证，贯穿地方立法工作各方面、全过程，坚决贯彻落实党中央和中共云南省委的决策部署，切实把党的主张通过法定程序转化为国家意志。

二是必须把以人民为中心的发展思想贯彻到立法工作全过程、各方面，体现好人民意志，保障好人民利益。坚持以人民为中心，是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容。习近平总书记在党的十九大报告中，再次向世人宣示把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，强调发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。必须坚持立法为了人民、依靠人民，始终以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为立法最高标准，把改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来，让地方立法符合实际、有效管用，得到人民拥护。

三是必须将社会主义核心价值观融入地方立法之中，为培养担当民族复兴大任的时代新人作出贡献。党的十九大报告指出，要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着眼点，强化教育引导、实践养成、制度保障，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。我们必须将依法治国同以德治国紧密结合起来，把社会主义核心价值观融入法治建设。从培育和践行社会主义核心价值观的角度审视和把握立法工作，将核心价值观全面贯彻和充分体现到立法工作中，充分发挥立法在社会价值取向方面的引领和推广作用。

四是必须紧紧抓住提高立法质量这一关键，进一步提高立法的科学化精细化精准化水平。中国特色社会主义进入新时代，对开展立法工作提出了越来越高的要求。地方立法必须始终坚持质量至上，把握立法规律，遵循立法工作规范，提高立法的及时性，按照党的十九大明确提出的立法任务清单，把立法助力乡村振兴、立法保障生态建设、立法促进跨越发展等作为主攻方向，及时制定修改相关地方性法规，充分发挥立法的引领和推动作用。提高立法的系统性，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，科学编制立法规划计划，合理确定立法项目。提高立法的针对性，坚持以问题为导向，立解决实际问题的法。提高立法的有效性，实施精准立法，增强法规的可执行性、可操作性，进一步提高立法质量。

五是要进一步加强备案审查工作，维护国家法制统一。加强备案审查工作，是完善宪法监督制度、维护社会主义法制统一的重要抓手。必须按照党中央关于“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，确保所有的规范性文件纳入备案审查范围；确保对所有的规范性文件都进行审查，所有审查建议都要做到件件有处理、有结果、有回应；确保所有的违宪违法违规问题都得到纠正，维护国家法制统一。加强备案审查工作信息化建设，建立覆盖全省、互联互通、功能完备、操作便捷的法规备案审查信息平台，增强工作公开化和透明度，提高工作效率和质量。

六是必须全面加强和改进州（市）立法工作，推动地方立法更好适应地方治理需要。赋予地方立法权，是我国立法体制的重大变化，是为了充分发挥地方积极性、主动性、创造性作出的重要制度安排，必须全面加强和改进州（市）立法工作，统筹协调好省、州（市）和自治县的立法工作，建立健全工作机制，指导州（市）人大坚持从本地区实际出发，主动作为，积极探索，在增强特色上下功夫，针对本地方特有问题开展立法，推动地方立法更好适应地方治理需要。