关于重庆直辖以来立法工作的发展规律、特点及思考

    党的十九大指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。习近平总书记强调：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”第二十三次全国地方立法工作座谈会指出，要增强科学立法观念，自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求。

    科学立法的核心在于立法要尊重和体现客观规律，即是要通过发现和认识立法规律，遵循和把握立法规律，增强立法活动价值，进而实现良法善治。地方立法活动也应当遵从这个要求，在把握和遵循立法规律过程中，切实增强立法的及时性、针对性、可行性和地方特色性，实现以良法保障发展、促进善治。对此，我们以重庆市直辖以来地方立法工作为研究对象，重点梳理总结市四届人大立法工作的特点，分析地方立法活动规律和发展进路，研判进入新时代如何更好地遵循和把握立法工作规律。

    一、重庆人大立法规律及特点

    地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。完善中国特色社会主义法律体系，必须加强地方立法工作，充分发挥地方性法规的独特作用。赋予地方立法权，是我国立法体制的重大变化。新中国成立以来，我国地方立法历经了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程，反映出党和国家在治理方式上的重大变化。

    1997年重庆直辖，我市即具有了完整的地方立法权。直辖以来，我市地方立法工作始终立足重庆大城市、大农村、大山区、大库区以及民族地区并存的特殊市情，针对市内各地经济社会发展不平衡的实际，围绕中心、服务大局，结合各个时期的工作形势、任务和要求，依法行使地方立法权，在实践中探索、在探索中发展，取得了显著成绩。截至2017年底，市人大及其常委会通过的现行有效的地方性法规共计210件，覆盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，基本构建起与国家法律和行政法规相配套、与全市改革发展稳定大局相适应、具有重庆特色的地方性法规框架。

表一：直辖以来历届市人大及其常委会立法情况[1]

	一届	二届	三届	四届
制定（件次）	137	44	32	20
修改（件次）	21	46	30	45
批准（件次）	1	2	6	5
废止（件次）	5	15	8	9
总计（件次）	164	107	76	79

    （一）直辖以来立法思路的嬗变

    立法理念是立法规律在不同时期不同条件下的客观要求。在立法工作发展转变过程中，立法的价值取向也发生着变化。为此，我们对我市直辖以来地方立法工作的理念、原则、思路等进行了梳理归纳，进而从中探寻和洞悉立法工作发展规律。

    1997年重庆直辖，市人大及其常委会面对直辖后地方立法“重新起步”的实情，确立了“移植与制定并重、急需先立”“四个转变”[2]的立法思路，采取移植、过渡、新立并举的措施，推进重庆地方立法。仅1997年6月至2000年12月期间，市人大及其常委会立改废地方性法规140件次，其中移植法规88件，新制定法规45件，修正法规7件次。2001年1月，市一届人大五次会议通过了《关于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适用的决定》。到2002年，市一届人大及其常委会共审议通过法规164件次，基本完成立法过渡任务，推进了立法工作体制机制由国家计划单列市向直辖市的“转轨”。

    市二届人大期间，市人大及其常委会根据全市改革发展新形势和地方立法新需求，把提高立法质量摆在突出位置，立法思路转变为“提高效率、改进质量、突出特色”，提出了“以人为本、立法为民”“四不立、四坚持”[3]“急用先立、突出特色”等立法指针和工作要求。

    市三届人大期间，根据重庆发展现实需要，提出“从法规特有的性质和功能出发，积极探索把立法资源转化为发展优势，充分发挥法规对经济社会发展的引导、规范、促进和保障作用”的总体思路和要求。这期间，市人大常委会紧紧围绕“314”总体部署、建设内陆开放高地等目标任务，主动适应大局工作，制定修改了《重庆市中小企业促进条例》《重庆市反不正当竞争条例》等地方性法规，为全市改革发展提供了有力的法制保障。

    2013年以来，市四届人大及其常委会认真落实中央关于全面依法治国以及科学立法、民主立法、依法立法的要求，始终坚持立法工作正确的政治方向，突出人大在立法工作中的主导作用，明确了“针对问题立法、立法解决问题”“慎立多修、有效管用”“立改废释并举”等立法思路和工作原则，坚持重大改革于法有据，坚持立法决策与改革决策相衔接，加强重点领域立法，突出地方立法特色，立法工作呈现出“量多、质优、步稳”的特点。

    （二）直辖以来立法制度的演进

    立法工作制度机制建设，反映着立法活动规律的发展。2000年，市人大常委会出台了《重庆市人大常委会关于实施〈中华人民共和国立法法〉有关规定的决定》，以九条规定初步确立了我市地方立法的主体、程序、审议规则等基本制度。2001年1月16日，市一届人大五次会议表决通过《重庆市地方立法程序规定》，对立法权限、法规立项、立法准备、统一审议、法规表决、审查批准自治条例和单行条例等程序作出较为系统的制度安排，形成了我市地方立法的体制机制基础。

    为细化立法各阶段各环节的程序规定，此后市人大常委会又先后出台了《重庆市地方性法规立项基本条件》（2003年）、《重庆市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规则》（2003年）、《重庆市地方性法规立项若干规定》（2010年）、《重庆市地方立法技术规范》（2012年）、《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》（2013年）、《重庆市人大常委会主任会议听取地方性法规实施情况报告的规定》（2015），并对专工委立法工作制度、统一审议制度、立法经费使用管理等进行了规范，还健全完善了立法工作推进会机制、提前介入工作机制，为立法活动有效开展奠定了制度基础。

    2016年，市人大常委会启动地方立法条例修订工作，全面总结我市地方立法实践经验，对立法权限分配、公众参与立法途径、法规案起草审议机制等作了深入细致研究，进一步细化了市人民代表大会立法权限，优化了人大主导立法规划计划编制程序，建立了公众重大意见采纳情况反馈机制，健全了法规通过前评估、法规清理、法规解释等一系列措施。《重庆市地方立法条例》经2017年1月市四届人大五次会议通过，为进一步规范立法程序、提高立法质量夯实了法制基础。

    （三）近年来人大立法特点分析

    立法特点从一定程度上是立法规律的表象。抓住了阶段性立法的特点，对于我们认识和把握立法规律具有积极的意义。着眼发现规律、认识规律、把握规律，从立法活动、立法内容、立法效果三个角度分析，市四届人大及其常委会立法工作有以下特点：

    1.立法活动的特点。市四届人大立法工作的特点亮点，突出体现在法规起草模式的多元化以及法规清理的动态性两个方面。前者旨在发挥人大立法主导作用，破解立法部门利益法制化、立法质量效率不高等问题；后者则主要是顺应形势发展需要，为法规“立改废释”打牢基础。

    据统计，由市人大常委会主任会议或专委会提立法议案或牵头起草的法规，2014年占25%，2015年占40%，2016年占53%，2017年占33%，较好保证了法规起草质量和立法工作效率，“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局及法规多模式起草方式基本形成。

表二：2013~2017年市人大提议案或自主起草法规情况

　　在法规清理方面，继2013年委托高校对当时现行有效的195件法规进行全面清理后，还根据各个时期的形势发展要求，先后针对行政审批权调整和下放问题、地方性法规配套制度建立落实情况、涉外企业营商法制环境、生态环保类立法等进行了专项自查清理，在此基础上区分不同情形作出了修改和废止的立法安排。2013年法规全面清理中，强化发挥人大立法主导作用，与法学院校优势互补，变被动清理为主动清理，变专项清理为全面清理，变自主查找问题为委托第三方评估，突破了以往法规清理活动“零敲碎打”“体内循环”的模式，全面、系统、客观地盘点了我市地方性法规的家底，为此后相关法规的“立改废释”提供了科学依据。

    2.法规类型的特点。一是民生立法比重增大。据统计，在教育、就业、医疗、社保、住房等五个与人民群众关系最直接、最密切的领域中，市四届人大立法规划共安排了18个立法项目，比市三届人大五年立法规划增加28%。如制定《重庆市村镇供水条例》，结合市情实情，明确村镇供水公益性质，要求政府部门发挥主导作用，推进全市村镇供水规范化管理，并通过财政补贴落实村镇供水工程养护资金，着力改善村镇居民饮用水条件，推动解决偏远地区供水用水问题。二是维权立法导向突出。更加注重立权与立责、管理与服务相统一。如制定《重庆市劳动保障监察条例》时，扩大劳动保障监察范围，规范劳动保障监察程序，立足方便劳动者投诉，确立了“先受理再移送管辖”等制度。三是社会事业立法凸显。2013年以来，先后修改制定了《重庆市村民委员会组织法实施办法》《重庆市遗体和人体器官捐献条例》《重庆市志愿服务条例》《重庆市法律援助条例》《重庆市家庭教育促进条例》《重庆市献血条例》等法规，倍受社会广泛关注。四是生态环保立法加重。始终将绿色发展理念贯彻落实到立法工作中，生态环保资源类立法项目占16%，着力解决我市生态环境保护中的突出问题。先后修改制定了《重庆市水资源管理条例》《重庆市大气污染防治条例》《重庆市环境保护条例》，并在城乡规划、村镇规划、河道管理等立法中，增加了有关生态环保的诸多约束性条款，民族自治县立法也加强了对水资源、矿产资源等方面的刚性保护。如为解决道路尘土飞扬的“小问题”，新制定的《重庆市大气污染防治条例》，对进入主城区的营运车辆明显带泥、带尘的，因地制宜地设置了处罚条款，突出了立法的引导和规范作用。

    3.立法效果的特点。总体而言，市四届人大及其常委会立法工作呈现出“量多、质优、步稳”的特点，就立法的突出效果具体而言：一是保障了全面深化改革。注重立法决策与改革决策相衔接，坚持重大改革于法有据。如按照深化行政审批制度改革的要求，两次“打包”修改相关法规共计17件，及时废止严重滞后于经济社会发展的法规3件，确保政府转变职能、简政放权在法治轨道上进行。另外，先后修改制定的《重庆市人口与计划生育条例》《重庆市医疗机构管理条例》《重庆市宪法宣誓实施办法》《重庆市乡镇人民代表大会工作条例》等法规均与深化改革有关。二是适应了经济发展新常态。坚持围绕中心、服务大局，深入研究经济发展新常态，着力增强立法的针对性、制度的合理性，保障和促进经济持续健康发展。如修改后的《重庆市招标投标条例》，强化行政监督部门对招标方案的审批、核准和备案管理职责，限定邀标情形和程序，以严格的法规制度杜绝暗箱操作、维护市场秩序。修改后的《重庆市产品质量条例》，进一步规范政府部门的检验行为，取消产品定期检验制度及其收费，切实为企业减轻了质检费负担。三是符合社会治理新精神。在立法中更加注重将社会主义核心价值观融入立法修法，更加注重把追求理性、正义与追求利益、秩序相结合起来。如制定的《重庆市家庭教育条例》是我国大陆第一部家庭教育方面的地方性法规，作了大量创制性的制度安排，对推进家庭教育、传承文明家风、构建和谐幸福家庭起到了十分重要的引导和促进作用；制定的《重庆市志愿服务条例》，进一步完善志愿服务活动相关规范，简化志愿服务组织的登记手续，既有利于加强对志愿服务组织管理，又符合志愿服务组织发展实际，为倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神提供了法制保障。

    二、遵循立法工作规律的思考

    对于立法活动而言，只有遵循和把握规律，将其与经济规律、自然规律、社会发展规律相统一，方能夯实提高立法质量的认识基础和实践基础。

    （一）认识和把握立法的主动性与被动性的关系

    在法理学研究中，有一个经久不衰的话题，就是法律与社会变迁的关系。这一关系在当今时代比较突出。当前，我国正处在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的关键时期，各个领域的攻坚任务都十分艰巨。这要求立法既要突出推动、保障的功能，也要发挥引领、规范的作用。地方立法的任务不仅要突出地方性法规维护和巩固发展成果的功能，而且要进一步发挥其引领地方经济社会发展方向、推动国家大政方针战略落实的功能，要突出时代性、及时性、规律性，妥善处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益、共同利益与群体利益等关系。比如在保证市场经济正常运行方面，立法时必须考虑在制度上重构政府与市场的关系，确立新的调整机制和方式，切实贯彻落实好“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”的精神。

    这里面还涉及到一个如何处理立法的主动性和被动性、前瞻性与现实性的问题。众所周知，法律是对实践的经验总结，而不能完全等同于实践做法，法律也不能调整所有的社会关系与社会现象。立法实践证明，对于发展中的一些新情况新矛盾，若在条件不成熟的情况下通过立法手段来解决管理问题，未必能起到良好的调适效果，立法的严肃性、适当性和实效性也无从得以保证。因此，要正确把握新时期地方立法的特点、定位、趋势和规律，既要看到管理的需要，又要顺应普遍的民意，既要注重制度的创新，又要兼顾法治的精神，更好地实现立法表达、平衡、调整社会利益关系的作用，更好地发挥立法的引领和推动作用。

    （二）认识和把握立法决策与改革决策的关系

    探寻和把握深化改革时期地方立法的特点和规律，对于调整立法与改革关系的策略具有重要意义。在全面深化改革的背景下，我国在相当时间内都将处于改革期。在全面深化改革过程中，无论是冲破思想观念的束缚，还是突破利益固化的藩篱；无论是清除体制机制性障碍，还是推动治理方式的转变；无论是编织约束公权力的制度笼子，还是规范公民和市场主体的行为，都存在一定“变数”。这也决定了我国现阶段的立法不同于那些社会关系趋于稳定和成熟国家的立法。可以预见，未来一个时期，因深化改革带来的法规专项清理将更为频繁，对立法时机和条件将更难判断，对改革涉足的深水区问题将更难协调解决。

    不难理解，立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来；而改革的特点是“变”，是要将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系改变。在地方立法实践中，深受立法与改革二者内在矛盾的困扰。但科学立法和依法立法的理念要求，立法时要处理好法律法规的稳定性与变动性问题，法律法规不能朝令夕改，只能在渐进修正完善中保持连续性，在变与不变中保持稳定性和权威性。

    那么如何处理好立法的“定”与改革的“变”的关系呢？立法与改革的关系在新时期有时代特点，这个时代特点就是立法要发挥引领和推动作用。而发挥好这个作用，关键是要实现立法与改革相衔接，立法决策要与改革决策一致，立法要适应于改革的需要，要服务于改革。但是也理性地认识到，立法决策与改革决策一致，绝不意味着立法简单的、单纯的符合改革的要求就行，而是要通过整个立法程序，使改革的决策更加完善、更加可靠。对有些探索性的改革决策，虽然方向确定了，但是具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟意见的，对这类改革决策在立法的时候应当有前瞻性，为将来的改革发展留有空间。

    （三）认识和把握立法问题导向与价值引领的关系

    习近平总书记指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”从中不难看出，立法在治国理政中既具有重要性、必要性，也具有复杂性、思辨性。

    法是社会关系的调整器，有自己的构成和作用特点，因而法对社会关系的调整，也有其自身独特的规律。立法的过程既是一个设定规范的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。立法可以规制人们的行为，但规制只是立法作用而非真正目的。实际上，通过规制人们的行为，只是为了达到立法者价值导向的目的。在地方立法实践中，有的政府部门有过度依赖地方立法解决棘手问题的想法和做法；在法规起草过程中，过度强调行政管理而忽视民意，使权力、权利、义务、责任配置不均衡，这些均不可取。

    实践表明，并不是所有的社会关系都需要用法律法规来调整。事实上，一些政策文件、经济手段和市场机制的调节功能甚至比法律法规更广泛更直接。因此，确定社会关系为法的调整对象应具备以下几个条件：一是社会关系客观上有被法调整的可能性；二是法调整的公益性；三是法调整的效益性，因为法律法规调整本身意味着国家强制力量的支付，因此要研究支出与收益的关系；四是法调整的比例性，即法律法规调整的期望结果和副作用的比例关系；五是法调整的可接受性，即被社会普遍所认同。由此，在强调立法要反映和体现所调整社会关系的客观规律的同时，更要强调立法要遵循自身调整的规律，坚持问题导向和价值引领的统一，即是说在针对问题立法、立法解决问题的同时，也要充分考虑立法的目标导向、价值引领。只有二者的兼顾和统一，才能真正全面发挥立法的价值功能。

    （四）认识和把握地方特色与法制统一的关系

    突出地方特色是地方立法的价值取向。发挥好地方立法的应有作用，不仅可以使宪法、法律、行政法规和国家大政方针在地方有效实施，而且可以解决国家立法不宜统一、不好规范的相关立法问题，并因地制宜地解决本地区特有的实际问题。但我国法制统一原则又要求，制定地方性法规要与宪法、法律、行政法规不相抵触。因为在统一而又分层次的立法体制下，就地方立法的调整对象而言，从总体上看无一不处于国家上位法的调整范围之内，这是地方立法不抵触原则的必然要求。

    不抵触原则，其蕴含既不得与上位法的内容相违背、相冲突，也不得与上位法的精神和基本原则相冲突、相矛盾。这就要求在突出地方立法特色，增强地方性法规的配套性、实施性时，均必须以维护国家法制统一为根本前提。尤其进行创制性立法时，无论是立项、起草阶段，还是论证、审议环节，都必须把不抵触原则作为基本前提，其次才是考虑地方的特殊性，以及法规的可行性，以及与其他同位阶法规的协调性、系统性。比如，在环保立法实践中，对于夜间施工作业的临时排污许可证制度曾在我市沿用多年，行政管理效果也较好，因此政府提交的《重庆市环境保护条例（修订草案）》予以了保留。但在市人大常委会审议中发现，根据环保法的规定，排污许可只能由法律设定，因此关于夜间施工作业临时排污许可的规定于法无据，不能由地方性法规创设。为确保法制统一，故取消了这项许可制度。这种情况在地方立法实践中大量存在，应当慎重对待，确保依法立法。

    三、改进立法工作的对策建议

    党的十九大作出了“中国特色社会主义进入了新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重大论断。这对地方立法工作提出了新任务，对遵循和把握新时代立法工作规律提出了新的要求。结合重庆立法工作实际，我们从立法预测、立法决策、立法实施等方面进行思考，以期我市地方立法能更好反映立法规律并体现地方立法特色，更好地发挥立法的引领和推动作用。

    （一）切实增强立法规划和立法计划实施的实现基础，进一步完善法规立项预测预判机制

    科学立法，要求尊重立法规律和法律法规的特质，使立法准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循中国特色社会主义法律体系的内在规律。要不仅重视权利与义务的合理分配，而且也要注重立法过程诸环节的科学性，克服和避免主观立法及违背法律形式要求的做法。新时代的立法，还要基于我国社会主要矛盾的变化及新的战略与目标，以避免法律与社会发展进程的脱节。

    这当中，立法预测科学是重要的一环。具体而言，这涉及到立法规划、立法计划编制工作。对于编制立法规划和立法计划的价值，有的学者认为这类活动可划分到立法预测准备阶段，有的学者认为其属于提出法案阶段，有的学者认为其系确立目标阶段。但无论怎么划分，这项活动均是人大立法过程中的不可或缺的事项。

    我们认为，就地方立法而言，要突出以法规立项决策为中心的立法规划、立法计划编制工作，切实增强立法规划和立法计划实施的实现基础，在立法研判预测中切实把握好立法的阶段特点和发展规律，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面加强立法研究。具体而言，要坚持围绕中心、服务大局、急需先立、成熟优先、立改废释并举等原则，强化立法项目统筹安排，合理配置立法资源，努力增强立法工作的计划性、针对性、协调性和系统性。一是落实好开门立项。在激发政府职能部门法规起草能动性的同时，进一步完善立法建议项目向社会公开征集机制，广泛收集立法咨询专家、人大代表、群团组织、行业协会等的意见建议，进一步扩大立法项目的来源。二是引导好立法重心。树立“有所为有所不为”的理念，正确区分立法保障与经济手段、法规规范与市场机制各自的调节功能，着力把握地方性法规与政策、规章以及其他社会调控手段的区别，确保将有限的立法力量和资源投入到各年度的重点立法项目上。三是组织好立项沟通。对有关方面提交的法规立项申请和论证报告，先交由相关专委会分类评估、逐项研究，优先筛选出各方意见比较一致、立法条件比较成熟、急需通过立法解决问题的立法项目。这个过程中，为避免人大专委会和政府法制办“当家”，还可组建由人大常委会组成人员、立法咨询专家等组成的专家团队，对规划计划草案进行“二次把关”。四是统筹好项目安排。着力把握好各个时期的立法需求点和社会关注点，注重立法长远规划和年度目标相结合，构建起以五年立法规划和年度立法计划为基础的多层次、相衔接的项目库载体，并实行“台账式管理、滚动式推进”，为各年度立法工作顺利实施打牢了基础。此外，要进一步加强对立法规划计划贯彻执行督导，赋予立法规划一定的刚性要求，强化立法计划的执行性，从而确保立法工作整体统筹实施、有序协调推进。

    （二）持续研判立法决策与改革决策的互动关系，充分发挥立法的引领和推动作用

    对改革和立法关系的关注，必须是持续而深入，方能应对好立法的“定”与改革的“变”。当前及今后一个时期，因深化改革涉及的立法工作任务更重、要求更高、难度更大，需要研究的问题越来越多、越来越专。善于从中发现规律、认识规律，遵循规律、把握规律，是将改革纳入法治轨道的认识基础。要做到这一点，就必须通过多种途径、运用多种方法加强调查研究，深入实际，从个别到一般，透过现象看本质，找到符合本地实际的立法特质，找到可持续遵循的立法规律。其方法路径之一，是建立常态化的法规监测研判机制。

    法规实施情况监测，在理论界有“立法后评估”“立法效果评估”“法规实施效果反馈”等称谓，通常是指运用动态的方式了解法律法规在实践中的运行状况，以检验其与经济社会发展的要求是否适应，与其他法律法规是否相协调，从而确定其是否继续实施或调整的制度。我们认为，着眼我市地方立法实际，需要从三个阶段加强常态化机制建设，以形成较为系统的立法后监测研判制度体系：一是在法规颁布后短期内，由法规起草部门或主要执法机关向人大常委会报告法规的实施情况以及制定配套措施的情况，监测法规中的关键制度、重大制度的实施效果。二是在法规颁布中期，适时开展执法检查、执法调研、工作评议等活动，包括委托区县人大常委会有针对性地开展法规实施效果执法检查评估，多层面多渠道地了解法规执行情况及整体实施效果，实时发现需要解决的问题，以有针对性地开展法规释义、立法解释甚或法规修改等工作。三是在法规颁布远期，要开展立法后评估或法规清理工作，对法规的主要制度提出是否继续保留、是否进一步完善等建议，为下一步法规“立改废释”提供依据。

    （三）进一步拓展人大代表参与立法的路径方法，有效加强和完善民主立法制度机制

    民主立法的核心是为了人民、依靠人民，这是立法必须遵循的价值取向。立法工作必须与经济社会发展的现实需求高度契合，必须以社会公众的认可度来衡量。离开了社会各界的参与，立法活动就成了“无源之水，无本之木”。但现实中，立法中对民意的把握很难透过现象看本质，同时也存在公众立法参与平衡性不够的问题。如征求公众意见仅通过网络的形式，虽能提高立法工作效率，但却忽视了通常网民具有年轻化、知识化的特征，并不能完全代表公众整体这一客观实际。

    人大代表来自各行各业，是社会各界的先进分子和精英，且与人民群众联系紧密，是人大联系群众的重要桥梁和纽带。代表们的意见和建议反映了人民群众的心声，动员和引导代表参与地方立法是加强立法工作的重要力量源泉，从代表意见建议中才能更好把准立法方向、汲取有益营养，让立法工作更有朝气、更接地气、更有底气。因此，应更加重视各级人大代表在立法中的作用，着力抓好代表参与立法的“规定动作”和“增选动作”，保障代表对立法工作的知情权、参与权和建议权。“规定动作”即对每一个法规案均尽可能地通过座谈会、电话、信件等方式征求广大代表的意见建议；“增选动作”即针对立法的不同情形，适时邀请相关代表参与调研考察、组织召开专业组代表论证会、开展法规草案集中研读活动，积极引导广大代表建言献策，有力支持和保障代表通过多种途径提出立法意见建议。

    （四）进一步优化立法工作组织实施模式，充分发挥人大常委会在立法中的主导作用

    立法是从法律制度层面调整社会关系，关涉社会利益的分配、权利与义务的配置，势必涉及到利益矛盾冲突。但立法触及矛盾后，不能避重就轻“绕开走”或作“无害化”处理。唯有经过充分论证、相互交流、相互博弈后形成的具有共识性的法律，才会具有广泛的社会利益代表性，并在客观上为绝大多数社会成员所接受与认同。即是说，要解决地方立法中的矛盾，必须通过沟通协调工作实现民主到集中、分歧到共识、对立到统一。所谓沟通，是指在一定的现实条件下，人们彼此交流和传递各自观点、思想、愿望等信息的过程；所谓协调，是指正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标实现的方法。

    沟通协调的效果在一定程度反映了人大立法工作的组织实施效果。在地方立法工作中，必须依托人大发挥立法主导作用，方能有效解决立权与立责、管理与服务等冲突，处理好法规的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性等关系。要紧紧依靠党的领导和支持，健全人大主导下的立法组织模式，统筹实施好法规立项、起草、审议、论证等各阶段各环节的工作，建立多层面、多渠道的外部沟通协调机制，形成人大内部运行顺畅、步调一致的立法工作链条。比如，法规起草时采取联合起草的方式，由人大组建联合工作组，由人大专委会、政府部门、专家学者搭建起草班子，共同参与、共同推进，切实发挥各方优势，真正变立法“击鼓传花”为“集体跑”。又比如，在党委的领导下，在人大的主导下，有序开展立法协商，探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询和争议较大的重要立法事项引入第三方评估工作规范，确保法规草案论证评估的科学性、中立性、客观性。

    同时也要认识到，地方立法绝不能搞立法“政绩工程”，不能搞形式主义的配套立法，绝不能在立法数量上搞攀比，盲目地比多比快比创新。因此，也要通过发挥人大主导作用，加强立法组织实施，坚持从地方实际出发，坚持遵循立法规律，恰当选取现实需要又必须通过地方立法进行调整的事项，统筹考虑，合理安排，有针对性地锁定重点开展立法。

    [1] 表一中数据来源于市人大常委会年度工作报告以及《重庆民主法治30年》（西南师范大学出版社，2008年11月，259页）。

    [2] 四个转变即由重点移植向制定新法规的转变；由加快立法进度向提高立法质量的转变；以实施性立法为主向突出地方立法特色的自主性立法与实施性立法并重的转变；由初步建立地方性法规框架向完善地方性法规结构的转变。摘自1998年《重庆市人大常委会工作报告》。

    [3] “四不立”即超越地方人大及其常委会立法权限的不立，没有新意的不立，缺乏本市特色的不立，可操作性不强的不立。“四坚持”即坚持与国家法律、行政法规衔接配套，坚持实施性立法和创制性立法相统一，坚持立、改、废并举，坚持以提高立法质量为重点来处理好数量与质量的关系。