突出特色 精准立法 引领推动广西生态环境保护建设

    生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。2017年4月，习近平总书记在广西视察时指出，“山清水秀生态美”是广西的金字招牌，广西生态优势金不换，要让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现美丽形象的发力点，并对新形势下广西发展提出了“五个扎实”新要求，其中一个就是“扎实推进生态环境保护建设”。习近平总书记对广西生态环境保护所作的重要指示，为广西生态环境保护立法指明了方向，提供了根本遵循。党的十八大以来，自治区人大及其常委会把生态环境保护立法作为地方立法的重点，充分发挥立法在生态环境保护领域的引领推动作用，通过不断加强完善生态环境保护立法，依法保障和推进生态文明建设，成为近年来广西地方立法的最大特色和亮点。

        一、坚持立法保护，实现生态环境保护重点区域立法全覆盖

    保护生态环境必须依靠法治。党的十八大以来，自治区党委提出坚持生态立区，走出具有广西特点的绿色转型绿色崛起之路的要求。自治区党委书记、人大常委会主任多次亲自带队开展环保法律法规实施情况专项检查活动，深入基层开展自治区扶贫开发条例立法调研，主持召开自治区实施节约能源法办法和自治区水能资源开发利用管理条例草案表决前总体评价座谈会，有力地推动了生态环保法规的制定和落实。自治区十二届人大及其常委会本着为依法监管生态环境提供立法支持和法制保障的思路，制定和修改了18件生态环保方面的地方性法规，占本届所立法规总数的三分之一。涉及生态环境保护中综合性创新性强、涉及面广、对生态环保有重要意义重大影响的重要法规草案由自治区人大常委会牵头组织起草。2016年、2017年，自治区人大常委会分别将自治区乡村清洁条例、自治区饮用水水源保护条例提请自治区十二届人大五次、六次会议审议，获得高票通过，产生了广泛的影响。14个设区的市自2016年全面行使地方立法权以来，制定了实体性法规30件，其中生态环境保护类法规10件。在出台自治区环境保护条例的基础上，我们还在水能开发、海洋环境、海域使用、无居民海岛、湿地、饮用水水源、河道采砂、北海银滩、巴马盘阳河、古树名木、森林防火、抗旱、乡村清洁、民用建筑节能等领域制定了条例，再加上之前制定的桂林漓江流域生态环境保护条例、南宁青秀山保护条例，正在制定的自治区红树林保护条例以及设区的市制定的北海市涠洲岛生态环境保护条例、南宁市大明山保护管理条例、崇左市左江花山岩画文化景观保护条例等，我区已实现生态环境保护重点区域立法全覆盖。

    为贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》精神，自治区十三届人大及其常委会将继续加强生态环境保护立法，已将大气污染防治、土地整治、土壤污染防治、固体废物污染防治、农村供水用水、水污染防治、辐射污染防治、野生动物保护、循环经济促进、清洁生产促进等项目列入五年立法规划，并指导设区的市将南宁市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例、桂林市烟花爆竹管理条例、贵港市烟花爆竹燃放管理条例、河池市城市建筑垃圾管理条例列入2018年立法工作计划，将南宁市城市扬尘治理条例、柳州市噪音污染防治条例、桂林市大气污染防治条例等15件条例列入五年立法规划，积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法。

        二、坚持问题导向，不断提高生态环境保护立法精准度

    问题是实践的起点、创新的起点，只要科学地认识、准确地把握、正确地解决问题，就能够把我们的工作不断推向前进。广西水资源丰富，地表水资源量在全国排第四位，占全国总量的7%，流域面积在50平方公里以上的河流有1350条，是维系珠江下游特别是粤港澳地区生态安全的重要屏障，还是唯一沿海的西部省区，拥有丰富的海洋资源。这些特殊区情决定了水环境在广西生态环境中的重要地位，自治区的立法也体现了侧重水资源保护的特点。2013年以来自治区制定和修改的18件生态环境保护法规中，有10件和水资源保护相关；设区的市制定的10件生态环境保护法规里有5件是保护水资源的。南宁市西津国家湿地公园保护条例、南宁市水库管理条例、钦州市饮用水水源保护条例、玉林市九洲江流域水质保护条例、百色市澄碧河水库水质保护条例等对速生桉种植、网箱养鱼、农业面源污染、船只污染等作出了明确的禁止性规定。这些法规的制定，不仅对当地生态环境起到了保护作用，也为下游地区构建了良好的生态屏障。

    广西属于老少边山穷地区，为改善乡村生态人居环境，统筹推进城乡发展，自治区党委决定自2013年起，用八年的时间，分阶段持续推进“美丽广西”乡村建设。每个阶段，我们都紧扣主题，以地方性法规保障和巩固“美丽广西”乡村建设成果，助推乡村建设持续深入开展。在“清洁乡村”阶段，我们制定全国第一部涉及乡村清洁的地方性法规自治区乡村清洁条例，着力解决我区乡村环境卫生管理滞后、部分群众环保意识不强、环卫基础设施建设薄弱、城乡发展不平衡不协调等制约我区与全国同步全面建成小康社会的短板。在“生态乡村”阶段，我们制定自治区饮用水水源保护条例，建立健全饮用水水源保护法律制度和长效保护机制，让人民群众喝上干净水、放心水；制定自治区古树名木保护条例，规范古树名木管理，保护古树名木资源，充分发挥古树名木在传承历史文化、弘扬生态文明中的独特作用。在“宜居乡村”阶段，我们顺应整治乡村风貌提升人居环境的迫切需要，正在审议自治区乡村规划建设管理条例，着力解决乡村“有新房没新村、有新村没新貌”的突出问题，促进乡村经济社会全面协调可持续发展。

    在做好自治区本级立法工作的同时，自治区人大常委会指导各设区的市有计划地制定一批环保地方性法规，加大提前介入的力度，指导、帮助解决立项、起草、论证、审议中的重点难点问题，推进立法进程、确保立法质量，以良法促进生态文明建设和环境保护工作。从今年起，我们把当年立法计划项目相近的市集中起来，分城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个专题开展靶向式的培训。自治区人大法制委、常委会法工委提前介入，对设区的市的立法权限进行基础性的分类研究，找准关键要素性的问题，找准其具体对应的上位法依据，明确“不抵触”的对标，既是培训，又是经验交流，同时也是问题研讨。我们准备通过一到两年的努力，认真梳理并逐步解决我区地方立法工作中存在的普遍性问题，统一思想、开拓思路、提高认识，优化设区的市立法力量的组织，完善设区的市工作体制机制，探索加强完善自治区人大常委会指导的机制，形成明确的思路、措施和模板，切实提高设区的市立法质量。

        三、坚持保护优先，用最严格制度最严密法治保护生态环境

    加快制度创新，强化制度运行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线，是实行最严格制度最严密法治的必然要求。2014年环境保护法修订之后，自治区人大常委会马上召开协调会，要求自治区人民政府将修订自治区环境保护条例增列入2014年度立法计划，当年提请审议。2015年新修订的环境保护法实施当年，自治区人大常委会就听取和审议了自治区人民政府关于环境状况和环境保护目标完成情况的报告，是第一个依法听取政府环境状况和环境保护目标完成情况报告的省级人大常委会。自治区和各设区的市人大常委会坚持保护优先，牢固树立法规的刚性和权威，在生态环境保护立法上不作选择、不搞变通、不打折扣、不搞地方保护。

    我们在上位法基础上拓展保护对象。自治区湿地保护条例增加了红树林、珊瑚礁、海草床等典型滨海生物物种保护的规定。自治区实施节约能源法办法在上位法的基础上，增加了节能考评的对象范围。自治区古树名木保护条例将树龄在八十年以上不满一百年的树木作为古树后续资源，参照三级古树的保护措施实行保护。

    我们在上位法基础上扩大保护范围。自治区红树林资源保护条例对具有特殊保护价值、尚不具备建立红树林自然保护区条件的红树林资源所在地，通过建立红树林资源保护小区的形式对红树林资源加以保护管理，扩大保护的地域范围。自治区湿地保护条例、南宁市大明山保护管理条例也都对建立自然保护小区作了规定，对具有特殊保护价值的区域进行管理保护。自治区饮用水水源保护条例根据广西实际，对农村集中式供水饮用水水源要求划定保护范围进行保护。自治区巴马盘阳河流域生态环境保护条例等10件法规，在用文字对适用范围进行界定的同时，还以附图明确具体保护范围。通过附图形式明确保护范围，成为我区生态环境保护立法一大特点。

    我们在上位法基础上提高保护标准。自治区饮用水水源保护条例明确提出在饮用水水源保护区禁止新种植轮伐期不足十年的用材林。自治区水资源开发利用管理条例规定，水能资源开发利用规划项目主体工程三年内未开工的或者开工后累计停工一年以上的，水行政主管部门出具的审查意见自行失效。

    我们在上位法规定的禁止性行为之外增加禁止性规定。自治区水资源开发利用管理条例规定，水能资源开发利用项目未动工或者投入资金未达到总投资额25%的，不得转让。自治区民用建筑节能条例进一步完善建筑节能闭合管理机制，强化建设工程全过程把关，凡不符合标准要求的建设项目，不得通过施工图设计审查、不得发放施工许可证、不得进行竣工验收备案。自治区巴马盘阳河流域生态环境保护条例禁止在重点保护区域内河流的水体从事网箱养殖或者可能造成水体污染的其他养殖。南宁市大明山保护管理条例、南宁市昆仑关保护管理条例都严禁设定新的探矿采矿权，原有探矿采矿权依法逐步退出。

    我们在上位法基础上加大处罚力度。自治区环境保护条例对未经批准擅自拆除、闲置防治污染设施，拒不改正的行为按照原罚款金额按日连续处罚，增加违法成本，加大环境违法行为惩处力度。自治区河道采砂管理条例将无证采砂最高处罚标准提高到五十万元，还赋予水利部门依法扣押违法采砂机具的权力。自治区古树名木保护条例对损害古树名木的行为，区分树木的保护级别设定了额度较高的罚款处罚，砍伐特级保护古树的，每株处三十万元以上五十万元以下罚款。钦州市坭兴陶土资源保护条例对陶土资源的开挖、使用、运输、买卖等都作了明确具体的规定，最大限度保护有限的陶土资源。

　　四、坚持有效实施，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要

    法律法规的生命力在于实施,法律法规的权威也在于实施。为了使所立之法有效管用，我们在立法过程中注重提高立法的针对性和有效性。自治区环境保护条例针对我区喀斯特地貌地下水系发达、桂西北地区有色金属开采不规范导致土地污染严重等情况，增加或者细化地下水污染防治、土壤环境保护等方面的内容。在自治区乡村规划建设管理条例草案起草过程中，充分考虑到乡村地区办理建设规划许可不便的实际，减少群众办事环节和程序，规定县级规划部门可以委托乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证等便民的内容。自治区实施节约能源法办法对开发利用具有广西特色的沼气、太阳能、生物质能、水能等能源规定了政府给予鼓励、扶持。自治区乡村清洁条例充分考虑到乡村清洁工作点多面广、由县级政府主管部门查处乡村清洁违法行为难以执行到位的实际情况，根据行政执法重心下移的原则，将行政处罚权直接赋予乡镇人民政府或者其委托的乡镇综合执法机构行使。

    为增强立法实效，我们坚持从实际出发，提升立法的合理性、可行性。自治区民用建筑节能条例根据我区地处热带亚热带，夏长冬短，没有鲜明均衡的四季变化的特点，在规定使用空调采暖、制冷的公共建筑室内空调的温度设置时，将“夏季不低于二十六摄氏度”修改为“制冷温度不低于二十六摄氏度”，将“冬季不高于二十摄氏度”修改为“采暖温度不高于二十摄氏度”。自治区河道采砂管理条例结合农村建造三层混凝土结构住宅需要一百立方米左右河砂的实际，将不需要办理采砂许可证的农村居民自建房屋用砂量，由“五十立方米”修改为“一百立方米”。

    为使所立之法深入人心，顺利实施，我们加大法规实施的推进和宣传力度。自治区乡村清洁条例出台后，我们编写条例条文解读书籍，采取逐条解读方式，对每个条文的立法背景、立法依据、立法宗旨和内在涵义以及在适用中应当注意的问题，进行了详细阐述，同时，还通过漫画形式对条例的重点条款加以诠释，便于对条例的精神实质和具体条文的学习、理解和正确适用，推动条例深入农村千家万户，广为人知，得到有效实施。目前，条例规定的保洁员制度得到普遍落实, 全区100%的行政村、78%的自然村屯组建了保洁员队伍，人数达到17万，农村生活垃圾处理率达93.16%，惠及全区2480万农村居民。

    多部生态环境保护法规实施后带来的综合效益、取得的实施成果让人民充分享受到立法带来的制度保障、法治保障，切实增强了八桂儿女的获得感。自治区巴马盘阳河流域生态环境保护条例出台后，建立了流域保护的长效机制，将沿线72个村屯全部列入农村环境综合整治规划，对流域内涉及污水排放的单位作出了限制性规定，盘阳河断面水质由之前的低于Ⅲ类水质标准，到目前均达到Ⅲ类以上水质标准，部分因子达到Ⅱ类标准。玉林市九洲江流域水质保护条例将治理手段予以固定，2018年九洲江跨省区考核断面水质月月达到Ⅲ类标准，年均值达地表水Ⅱ类标准，顺利完成粤桂协议水质达标要求。2017年，全区城市空气质量优良天数比例为88.5%，高于全国10个百分点；地表水国控断面水质优良比例为96.2%，名列全国第二，地表水劣Ⅴ类水体比例和地下水质量极差的点位比例为0，居全国第一；近岸海域环境质量国控监测点位优良海水比例为90.9%，在全国11个沿海省份中居第二；全区森林覆盖率62.3%，高于全国40个百分点，广西生态环境质量保持在全国前列。