地方立法在改革开放中不断完善和提高

    今年是改革开放四十周年，这四十年既是经济快速发展，也是社会全面进步的四十年，更是立法工作加快发展的四十年。1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》出台，第一次以法律形式明确授权省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。作为国家立法体系的重要组成部分，四十年来，黑龙江省地方立法伴随着改革开放的历史进程，走过了一个从起步探索到逐步提高的实践过程，呈现出立法数量上不断增长和结构上日趋合理的基本发展状况。四十年来，省人大及其常委会共制定地方性法规265部，修改209部，修改346次，废止77部，截至目前，现行有效的地方性法规共188部，为实现黑龙江全面振兴发展，适应改革开放和社会主义民主法制建设需要，在新形势下推进治理体系和治理能力现代化提供了良好的法治环境和有力的法治保障。

　　一、坚持正确的政治方向，始终坚持在党的领导下开展立法工作

    立法是国家重要的政治活动，具有很强的政治属性。四十年的立法实践证明：始终坚持党的领导，是开展立法工作的根本前提。只有坚持党对立法工作的领导，才能保证立法工作正确的政治方向；只有增强党领导立法工作的政治自觉，才能通过法定程序更好地实现党的主张和人民意志的有机统一，确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则。

    改革开放以来，我国立法的巨大成就都是在党的领导下取得的。党中央和中央办公厅先后印发了三个重要文件，1979年彭真同志关于立法工作向党中央的请示；1991年关于加强党对立法工作领导的意见；2016年关于加强党领导立法工作的意见。这三个文件对党在不同历史时期如何领导立法工作，提出了一系列要求，体现了党中央对立法工作的高度重视。中共黑龙江省委也始终把立法工作摆在重要位置，特别是随着全面依法治国方略的实施和社会主义法治建设进程的加快，地方立法工作更是得到了省委的高度重视和支持。2015年黑龙江省委常委会首次听取省人大立法工作专题汇报；2016年起省委将部分立法项目确定为重要立法项目列入当年的省委常委会工作要点；2017年省委出台《中共黑龙江省委领导地方立法工作规程》，明确省人大常委会立法工作计划和五年立法规划在通过前要经省委审定，省委确定的重要立法项目在省人大常委会会议表决前，省人大党组要向省委作专题汇报。

    在开展地方立法工作中，黑龙江省人大及其常委会始终旗帜鲜明讲政治，坚持党的领导，坚决贯彻党中央重大决策，贯彻落实省委和省人大常委会党组的工作部署，始终坚持将党的领导贯穿到工作的全过程和各方面，保证立法工作正确的政治方向。对事关全省大局、涉及重要政策调整和人民群众切身利益的立法项目及法规案审议过程中争议较大的问题，及时提出意见，由常委会党组请示省委后，再按照法定程序开展相关工作。2017年，6件正式立法项目全部作为重要立法项目被列入省委常委会工作要点，通过省委为立法工作把关定向，使许多重大问题和矛盾都较好地得到了解决，立法质量显著提高。

　　二、扩宽立法领域和权限，地方性法规逐步实现从量到质的转变

    改革开放以来，黑龙江省人大及其常委会的立法权经历了从无到有、从小到大，从粗到细，立法主体从少到多，地方性法规从数量上逐渐增多到质量上全面提高的发展变化过程。总的来看，我省地方立法进程经历了三个阶段，一是全面恢复和探索前进阶段；二是科学规范和有序推进阶段；三是蓬勃发展和开拓创新阶段。地方立法对改革的引领和推动作用，对经济社会发展的保障、促进、调整和平衡作用得到了有效发挥。尤其是党的十八届四中全会以来，省人大及其常委会全面贯彻落实党的十八大、十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，注重地方立法创新突破，立法项目选定更加科学，条款设定更符合实际，出台的法规更有质量，立法工作逐渐向精细化转变，使全省地方立法质量迈上了新台阶。

    （一）立法权限逐步扩大，省、设区的市、自治地方立法权得到完善发展

    省级人大及其常委会立法权限和机构设置呈现逐渐完善趋势。在立法权限上，1979年地方组织法原则授权，12月省五届人大设立常务委员会，标志着地方立法工作开启了新征程；1982年通过的新宪法中确认了地方立法制度；1984年省六届人大常委会通过了第一部关于地方立法的法规《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规若干问题的规定》；1997年省八届人大常委会通过了《黑龙江省人民代表大会常务委员会制定和批准地方性法规条例》，逐步依法规定了地方性法规的调整范围和审议程序，明确了关于立法计划、地方性法规的修改、废止以及解释等相关内容。在机构设置上，省五届、六届人大是由常委会内设相关专门办公室从事立法工作；省七届、八届人大由专门委员会主导立法；省九届人大设立法制委员会，履行地方性法规的统一审议职能，组建常委会法工委，为地方立法提供审议服务，有关专门委员会主导立法的职能调整为起草或专业性审议，从而形成了法制委员会统一审议与有关专门委员会专业性审议并行的地方立法新格局。

    有立法权的市级人大及其常委会由2个扩大到12个。我省哈尔滨市、齐齐哈尔市两个市作为较大的市，多年来充分发挥立法在推动地方经济社会发展中的作用，推进具有地方特色的立法项目施行，在社会、民生、文化、生态环境等方面出台了一批实用、管用的地方性法规。其中，哈尔滨共制定114部，现行有效62部；齐齐哈尔共制定70部，现行有效36部。2015年立法法修改赋予所有设区的市地方立法权后，省十二届人大修订了省立法条例，省人大常委会于2016年6月和12月分两批确定了其他10个设区的市开始行使地方立法权。省委出台了进一步加强人大工作和建设的意见，省编办印发落实意见的通知，体现了党对立法工作的重视和指导，从机构和编制等方面推动设区的市行使立法权工作的落实。目前，新取得地方立法权的市人大常委会均增加6-8名行政编制，内设立法科、备案审查科、办公室3个机构，现已全面开展立法工作，按照立法权限在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面积极选定立法项目。一年来，各设区的市已制定并经省人大常委会批准24部地方性法规。省人大常委会在全部设区的市开始行使立法权之初，本着严格把关，稳妥推进的原则开展审查批准工作，确保立法起步阶段的法规质量。

    1982年宪法中对自治地方的立法权予以明确，杜尔伯特蒙古族自治县作为黑龙江省唯一实行民族区域自治的地方，县人大常委会积极开展立法工作。1986年制定了《杜尔伯特蒙古族自治县自治条例》，1988年由省人大常委会批准，这是该县的第一部单行条例。先后制定了《杜尔伯特蒙古族自治县草原管理条例》、《杜尔伯特蒙古族自治县水资源管理条例》等12部自治条例、单行条例，现行有效的10部，为民族区域自治提供法治保障。

    （二）立法领域逐渐深化，经济、社会、民生、生态环境等重点领域立法加强

    从省本级立法的数量上看，五届人大及其常委会为8部、六届人大及其常委会为28部，七届人大及其常委会为41部、八届人大及其常委会为84部，九届人大及其常委会为62部，十届人大及其常委会为42部,十一届人大及其常委会为40部,十二届人大及其常委会为49部，十三届人大及其常委会成立半年以来，已审议通过2部、废止3部、暂停实施1部。地方性法规数量增幅从直线上升到逐渐稳定，体现了立法工作的渐趋稳定和成熟。

    从立法领域上看，呈不断扩展和深化的趋势，从多方面开展立法工作，努力破解社会治理难题，推进法治黑龙江建设。一是围绕中心服务大局开展立法工作。结合我省在各个时期、各个阶段的发展特点和省情实际开展立法工作，充分发挥立法的引领和推动作用。比如，针对我省农业大省的特点，加强农业农村方面立法，出台了耕地保护条例，立足黑土地保护，突出设计了农药包装高额抵押金制度，减少易造成耕地质量下降和污染的农业投入品的使用，为构建国家生态安全屏障提供了法治保障。为了加强生产安全监管，出台了安全生产条例，突出对煤矿、地下经营单位、危险化学品单位监督管理，为我省安全生产的薄弱领域和薄弱环节提供制度保障。结合全面建成小康社会、精准扶贫等任务目标，2016年重新制定了农村扶贫开发条例，注重从法律角度给出发展路径，规定扶贫开发资金投入到新型农业经营主体的，可以具体折股量化给村集体经济组织和贫困户，创新了扶贫开发资金“折股量化”的新模式，从法律上实现了由“输血”向“造血”方向嬗变。

    二是围绕改革服务发展开展立法工作。聚焦改革发力，坚持立法主动适应改革和社会发展需要，把立法决策与改革决策有机结合，确保改革在法治轨道上推进。比如，在推进供给侧结构性改革上，出台了禁毒条例，除严格管理措施外，针对我省农业供给侧结构性改革实际，设专章规定工业用大麻的种植、销售和加工等内容，促进农业种植结构调整，让小麻株释放出利国、利军、利民的大效用，这在全国尚属首创。在深化科技体制改革上，出台了促进科技成果转化条例，提出采取差异化人才评价体系，允许科技人员兼职离岗创业等规定，给予研发机构、高等院校更加宽松的政策，强化了政府支持保障能力，有利于落实创新发展驱动战略。在优化法治发展环境上，出台了税收保障条例，规定了建立全省统一的涉税信息交换平台，实现全省涉税信息交换和共享，进一步规范税务机关征管行为。为加快农垦、森工体制改革的步伐，适应国家和地方机构改革涉及行政机关职责调整的需要，今年4月废止《黑龙江省垦区条例》、暂停实施《黑龙江省国有重点林区条例》，并开展全面清理不适应我省改革和经济社会发展的地方性法规，先后对135部法规进行了打包修改，着力打造全面振兴的法治好环境。

    三是围绕民生服务群众开展立法工作。加强从立法角度保障和改善民生，把人民对美好生活的向往作为立法工作的出发点和落脚点。比如，为保护老年人权益，弘扬中华传统美德，制定了老年人权益保障条例，规定独生子女陪护假每年累计二十日，假期为全国最长，在全国率先提出非独生子女陪护假每年累计十日；将老年人免费乘坐城市公共交通工具和进入收费景区的年龄从70周岁放宽至65周岁，扩大享受优待的范围。为保护消费者权益，出台了消费者权益保护条例，对餐位费、开瓶费、包房最低消费等“霸王条款”作出禁止性规定，让消费者权益维护有法可依。围绕“绿色龙江”建设，制定了大气污染防治条例，明确了雾霾天气的源头控制措施，规定了秸秆焚烧的禁烧区和限烧区，用法规守护“龙江蓝”。此外，还制定了湿地保护条例、森林防火条例、动物防疫条例等，为全省治水、净气、降噪、还绿、护田等方面提供了适合地方发展的实用法规。

    （三）立法质量不断提高，维护法制统一与突出地方特色有机结合

    黑龙江省人大及其常委会的立法工作始终坚持“法制统一”的原则，确保在地方性法规的制定、修改和废止的全过程不突破地方立法权限，不与宪法、法律和行政法规相抵触，在法定权限范围内，将国家法律、行政法规予以细化，使之更具适应性。同时，充分反映本地实际对立法调整的需求，注重突出地方特色，突出解决本省经济社会发展中存在的问题。

    法规是否具有可操作性，直接关系到地方立法的质量。对此，我们在多年地方立法实践中坚持以问题为导向，着力增强法规的特色和实用性，把重点放在法规核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化。针对需要解决的问题，立足地方实际，认真总结实践经验，把握客观规律，有几条立几条，确保每一项制度规定可操作、易执行，做到管用务实。比如，为了保护群众食品安全，在制定食品安全条例中，聚焦转基因农作物种植这一重大问题，创设性规定在本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物，并加强监管力度，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。为了保护群众生育权益，先后五次修改人口与计划生育条例，实现了从“单独二孩”到“全面二孩”生育调节政策的平稳过渡，并增加锡伯族和俄罗斯族生育“第三胎”的规定，维护了民族多样性和稳定性，同时创制性地提出参加婚前医学检查可增加婚假十日，促进了优生优育。制定了城乡规划条例，聚焦城市设计在城市规划建设中的地位和作用，规定城市设计批准前应当报请本级人大常委会审议，在全国城乡规划立法方面开创了先河。

    地方性法规的完善没有止境，我们坚持把地方性法规立、改、废并重来抓，注重地方性法规与我省经济社会发展方向相一致，与中央和省委改革发展重大决策部署相衔接。多年来，省人大常委会及时修改、废止与经济社会发展不相适应的地方性法规，并督促有关方面尽快制定和修改与法规相配套的具体规定，更好地发挥了地方性法规对经济社会发展和社会生活的引导、保障和规范作用。仅省十二届人大及其常委会就六次集中打包修改110部省级地方性法规，其中按照深化改革要求修改两次以上的有24部，废止21部。

　　 三、发挥人大主导作用，不断完善创新立法工作机制

    黑龙江省人大及其常委会不断加强和改进地方立法工作，把推进科学立法、民主立法、依法立法作为提高立法质量的根本途径，不断完善立法体制机制和立法程序。特别是近年来，更加注重发挥人大在立法工作中的主导作用，调研论证更加充分，统一审议更加深入，工作机制更加完善，省和设区的市地方立法工作联系更加紧密，不断增强了立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，为提高立法质量进行了有益探索和有效实践。

    （一）坚持依法立法，规范立法程序

    省人大及其常委会坚持“有法可依”，逐渐从经验立法向理性立法转变，转化为法治黑龙江建设的强大动力和生动实践。以2000年立法法的颁布实施为标志，我省地方立法走上了新的规范化轨道。2002年1月，制定了《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》，规范了地方立法活动；2002年4月，制定了《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法技术规程》，进一步完善和细化了地方立法工作程序和运行机制。2015年立法法修改后，2016年1月黑龙江省第十二届人大第五次会议修改了立法条例，着重完善立法制度和程序，把政治体制改革中需要立法确认的制度性安排，以及我省三十多年来尤其是立法法和立法条例实施以来成熟的、可行的、特色鲜明且有实际效果的立法经验和立法模式，通过地方性法规的形式加以落实和集中体现，为我省开展立法工作、规范立法活动提供了基本制度遵循，使“管法的法”真正管用。

    同时，努力探索适合本地法制建设的立法机制和立法模式，仅十二届人大常委会就建立健全立法工作制度20余项，包括修订立法技术规程、制定立法工作流程图等，理顺了立法工作关系，有效加强了立法工作衔接，提高了立法工作质量和效率。今年6月，十二届省委全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于地方立法中争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范》，并由省人大常委会办公厅印发，有利于进一步改进和完善现行立法机制，不断推动我省立法工作向科学化、规范化、精细化发展。

    （二）坚持科学民主立法，形成立法合力

    从立法规划计划起草、专家咨询论证、听取意见反馈、立项论证与立法后评估、立法前解读、立法新闻发布等具体方面都作了具体规定。充分发挥人大代表以及大专院校、科研机构、社会组织、专家学者等各方在立法过程中的力量。广泛征求意见，凝聚立法共识。一是加强立法智库建设。2003年，成立黑龙江省立法学研究会，组织开展立法学研究活动，标志着黑龙江省民主立法的步伐又向前迈进了一大步。2009年建立立法咨询专家库，并于2013年和2018年进行两次调整，健全立法咨询服务办法，近十年来，共召开专家论证会70余次，收集整理意见2000余条，充分发挥了外脑作用。2013年建立立法联系点10个，今年8月调整充实为30个，引导人民群众广泛参与立法活动，使立法更接地气，反映人民意愿。2013年与黑龙江大学法学院联合组建黑龙江省地方立法研究中心，把立法实务工作与法学理论研究结合起来，增强解决立法难题能力。二是开展委托立法工作。委托地方立法研究中心针对司法鉴定管理条例草案中有关备案管理的具体范围等问题进行评估，这是我省乃至全国首次开展立法第三方评估。委托黑龙江大学法学院起草规范行政许可条例草案；委托高校专家教授对省本级地方性法规和法规性决议、决定集中开展清理；委托国家统计局黑龙江调查总队和黑龙江省统计局社情民意调查中心进行问卷调查，对我省立法工作起到了积极促进作用。三是注重深入开展调查研究。注重倾听基层群众和人大代表声音，督促立法工作人员到地头、到炕头、到街头、到厂房，力求调研的精准性、真实性、针对性和实效性。加强省内外调研，尤其是到问题比较突出、代表性比较强的区县、乡镇、村屯调研，增强对问题的直观感受，使立法真正立足于地方实际，出台的法规立得住、行得通、真管用。

    （三）坚持创新方法，实现精准立法

    省人大常委会积极探索立法新模式，不断提高立法精细化水平，努力实现“作为”与“创新”的辩证统一，对多部地方性法规进行了创制性突破，亮点突出、成效显著。同时，不断加强理论创新、制度创新和工作方式创新，全面保障地方立法质量的提高。比如，制定了社会矛盾纠纷多元化解条例，围绕我省社会转型期和矛盾凸显期实际，在没有直接上位法为依据的情况下，抓住全省矛盾纠纷关键问题做出创设性规定，并在论证咨询方式上创新，赴北京召开高层次专家论证会，邀请国内法学理论界和立法实践领域知名专家进行立法论证，为法规的修改提供了有益的意见建议。法规出台丰富了纠纷化解途径，加大了矛盾纠纷化解工作力度，为深化我省社会治理改革提供了有效制度保障。

    作为全国人大常委会备案审查信息平台建设试点单位，我省人大常委会现已建立并继续完善省级人大常委会规范性文件备案审查信息平台建设，收到报备的省政府规章7部、省政府及省政府办公厅规范性文件26件、设区的市地方性法规9部。我省在省级平台建立的基础上，积极推进设区的市人大常委会建立备案审查信息平台，努力做到省市两级互联互通，进一步及时准确规范做好地方性法规报备工作。

    （四）坚持上下联动，加强对设区的市立法指导

    省人大常委会变被动审查为主动靠前指导，严把法制统一关，协调做好设区的市报批法规的审查工作。一是严格把握设区的市立法权力边界。按照立法法关于设区的市立法事项的权限规定，开展地方性法规审查批准工作。二是推动立法程序规范先行。积极探索建立对设区的市有效的指导工作机制，推进设区的市行使立法权，目前全省12个设区的市已全部制定了立法条例，经省人大常委会批准，有12部实体性法规。三是增强设区的市立法能力和水平。积极为设区的市从事立法工作的同志参加立法业务培训创造条件，采取到省人大常委会法工委跟班学习等形式帮助设区的市人大及其常委会提高立法能力和水平。四是创新审查批准形式。根据我省地方立法实际，针对有超越法定权限和不符合国家“放管服”改革要求的条款，采取了附审查修改意见的批准形式，要求设区的市人大常委会按照审查意见修改后颁布实施；同时，对合理性意见，也一并转给设区的市人大常委会研究处理。

    四十年来，黑龙江省人大及其常委会的地方立法工作取得了巨大的成就，但也存在不足，如立法质量有待进一步提高，立法针对性、可操作性还需加强，科学立法、民主立法、依法立法还需进一步推进，人民群众参与立法活动的途径和形式还不够多、参与度还不够高、表达和反馈机制还不尽完善，审议时间还不够充分等。下一步，我们要继续深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉接受党对立法工作的领导，进一步发挥人大立法主导作用，完善并创新立法工作体制机制，着力在凝聚立法共识、破解立法难题、提高立法质量上下功夫，不断开创我省地方立法工作新局面。