创新立法工作机制 着力提高立法质量

    党的十九大报告提出：“以良法促进发展、保障善治。”近年来，湖北省人大常委会以提高地方立法质量为中心，坚持推进科学立法、民主立法、依法立法，坚持立法与法规实施相结合，作了一些探索和实践。

　　一、提高立法选题质量

    选择和确定立法项目，是提高立法质量的第一道关口，是 “龙头”。立法质量如何，首先取决于立法项目的选择。

    （一）端正立法选题的指导思想

    1.保证党中央和省委决策部署贯彻落实。法治是治国理政的基本方式，立法是实行法治的前提。我省在立法工作中坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于法治和立法工作的重要论述为指导，通过立法把党的主张变成全体人民的共同意志，运用法律的强制性、法定性,确保中央重大决策和省委部署落地生根,确保各项重点任务顺利推进。

    2.保证宪法和法律的实施。习近平总书记强调，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。保证宪法和法律的实施，是地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职责，也是地方立法的重要任务。通过立法，将宪法确定的国家重大制度、重大事项转化为具体法律制度，宪法的精神、原则和规定得以实现和具体化。同时，地方立法具有补充性、实施性和配套性，通过对国家法律、法规的细化和补充，使有关法律法规在本行政区域内得到贯彻落实。

    3.推进立法与改革决策相衔接。法律的功能包括引导、规范、教育、保障、制裁等。当前,全面深化改革和发展都处于关键时期,无论是中央层面还是地方层面,面临的改革发展任务对立法提出的要求,已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果,而是需要通过立法凝聚改革共识、做好顶层设计、推动制度创新、引领改革发展。地方立法不能仅仅是对实践作出被动应对、事后总结和局部反映,还要通过立法引领改革、服务改革、保障改革。

    4.引导和推动经济社会发展。以立法引导、推动经济社会发展，是地方立法的重要任务，也是新时代对地方立法提出的更高要求。当前高质量发展的任务十分繁重，经济社会关系更加复杂，人民群众对民主法治建设的期待不断提高。我们将立法放在我省经济社会发展的大局中考虑和谋划,通过立法，解决影响和制约科学发展的突出问题，保障和促进经济社会发展。

    5.满足人民群众对美好生活的向往。维护最广大人民的根本利益、满足人民群众对美好生活的向往，是立法工作的出发点和落脚点，也是立法始终富于生命力的重要保障。当前，人民群众对立法工作的期盼已经不是有没有而是好不好、管不管用。近年来，我们先后聚焦食品安全、物业服务、消费者权益保护、城镇供水、老年人权益保障等群众关心的问题开展立法，保障全体人民共享改革开放和社会发展的成果。

    （二）明确立法选题的价值取向

    1.聚焦大局所需。栗战书委员长强调，地方立法要围绕大局，立足实际，努力体现地方特色。我省坚持立法决策与党委重大决策相适应，与改革决策相衔接，始终围绕认真落实党的路线方针政策和中央、省委重大决策部署来进行。为推动高质量发展、打好“三大攻坚战”，省人大常委会今年拟完成大气污染防治条例的修订，出台天然林保护条例、河道采砂管理条例，并将长江生态环境保护条例等纳入2019年度立法计划，争取到2020年底前形成与国家法律相配套、具有湖北特色、比较完备的长江生态环境保护法规制度，确保党中央重大决策部署在湖北落地生根，完成地方生态保护的顶层制度设计。

    2.聚焦群众所盼。坚持以人民为中心的发展思想，遵循以人为本、立法为民的立法原则，把维护和发展好人民群众根本利益作为立法的价值取向，积极回应人民关切，使法规制度成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数，满足人民群众对美好生活的向往。

    3.聚焦问题所在。始终坚持问题导向、目标导向、效果导向，根据本地的具体情况和实际需要，针对人民群众反映集中的问题和改革发展中存在的难点痛点堵点进行立法，做到围绕问题立法、立法解决问题。

    4.突出地方特色。有特色是地方立法的生命线。省人大按照不抵触、有特色、可操作的要求，从本地实际出发，在特有、特色、特殊上下功夫，研究清楚需要立什么法、为什么立法，科学确定立法项目。湖北省被誉为“千湖之省”，河流密布,水系发达，是生态大省。近年，省人大统筹山水林田湖，先后出台了湖泊保护条例、水污染防治条例、土壤污染防治条例、水土保持法办法、神农架国家公园保护条例、森林资源流转条例、农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定，修订大气污染防治条例，构建全方位、系统性的生态环保法规体系，有力保护生态环境。

    (三)完善立法选题的工作机制

    1.拓宽选题的途径。开展立法选项工作，立法项目是基础。从实践看，项目来源单一，是制约立法选项工作的重要瓶颈。推进立法项目建议的多元化，除组织省各有关部门和单位申报外，还向常委会组成人员、人大代表、各民主党派、下一级人大常委会和社会公开征集。同时，根据执法检查、代表议案建议、调查研究、人民来信来访中集中反映或发现的突出问题，结合经济社会发展需要及国家有关法律、行政法规的制定、修改情况，提出计划建议项目。

    2.完善选题的方法。一是科学论证评估。立法选项是一个精心选择立法项目、统筹安排立法活动、科学预测引导立法的过程，具有一定前瞻性。要使立法选项科学，必须按照立项的标准，组织有关方面进行认真论证评估，避免搞成立法“拼盘”。二是积极沟通协调。立法计划项目的确定和实施，涉及方方面面，需要各有关方面密切配合，加强沟通协调。一方面，建立有关专工委、常委会法规工作室和政府法制办及有关方面协调配合、共同研究的工作机制，力争达成共识。另一方面，充分发挥人大的主导作用，科学研判经济社会发展对立法的需求，对涉及改革发展大局、关系人民群众切身利益的重要立法项目，及时安排列入立法计划。三是问需于民、问计于民、问效于民。人民群众既是立法的主体，又是法规实施的主体。在“立什么法”“怎么立”上，应当让广大人民群众更广泛参与，充分听取群众的意见建议。

    3.优化选题的程序。立法规划、计划的编制程序有所不同，但一般经过征集立法项目、开展专题调研、提出立法项目建议、征求意见、提请审议、公布等环节。近年，省人大在实践的基础上，出台了《地方性法规立项工作规定》，优化立法计划项目的选题程序。一是广泛征集。组织有关单位申报，申报时提交立项建议书、法规草案建议稿等；向省委办公厅、省政协办公厅、省人大常委会委员、人大代表、基层立法联系点征集，并通过媒体向社会公开征集。二是“公推公选”。法规工作室与有关专工委、省政府法制办等研究协调，遴选部分立法建议项目，通过报刊、互联网等向社会公布，开展立法项目的公开推荐工作；社会公众可在立法建议项目外另提建议。三是论证评估。省人大常委会组织论证评估会，听取项目提出单位的报告，由人大法制委员会、有关专工委、政府法制办、人大代表及专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估。四是“民主票选”。法规工作室与有关专工委、省政府法制办根据论证评估情况进行研究协调，遴选部分建议项目，送常委会组成人员、有关人大代表进行民主票选、征求意见。五是提请审议。法规工作室与有关方面根据遴选情况提出立法计划草案稿，按程序提请审议。其中，立项论证评估是必经程序，“公推公选”、“民主票选”程序则根据实际情况选择进行。

　　 二、提高立法工作质量

    提高地方立法质量，根本在于发挥党总揽全局、协调各方的领导优势，关键在于将人大及其常委会对立法工作的主导，贯穿立法工作的全过程、各环节，健全地方立法工作领导体系、责任体系、工作体系和法规项目把关体系。

    （一）完善立法工作领导体系，坚持党对立法工作的绝对领导

    栗战书委员长强调，要坚持党对立法工作的领导，发挥人大在立法工作中的主导作用，适应改革发展稳定需要，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党对立法工作的领导，必须建立健全立法工作领导体系。

    1.坚持党委领导立法工作，把党委的全面领导贯穿立法全过程。一方面，地方立法应当积极主动服从于党的工作大局，确保党中央、省委的决策部署通过立法成为人民共同意志。另一方面健全请示汇报制度，立法规划和年度立法计划报省委同意后实施，立法中涉及改革发展稳定重大问题、本行政区域内重大体制和重大政策调整以及其他重大问题的，及时向省委报告，认真落实省委有关指示、决定。

    2.充分发挥省人大常委会党组的作用，加强人大对立法工作的主导。省人大常委会党组主动围绕省委确立的中心任务统筹谋划立法工作，专题研究重要立法项目和立法重大问题。每一部法规立项后，省人大常委会党组负责组建法规项目领导小组。法规项目领导小组由省人大常委会、省政府、省政府法制机构和法规草案起草单位有关负责同志组成，负责对立法的全程指导和监督。

    3.充分发挥法规草案起草单位党委（党组）的作用。法规草案起草单位党委（党组）负责组织起草法规草案，对法规草案的起草提出指导意见，对法规案涉及的重大问题进行集体研究，作出决策。

    （二）健全立法工作责任体系，明确立法工作的职责分工

    按照党委领导、人大主导、政府协同、各方参与的要求，明确立法工作的职责分工，实行立法工作责任制。一是法规项目领导小组负责法规起草、审查、审议各环节的指导、监督和重大事项的协调。二是法规草案起草单位负责组建法规起草工作小组，组织开展立法调研、专题研究、草案起草以及讨论评审等工作，对草案送审稿的质量负责。三是省政府法制机构负责法规项目涉及的体制、政策和利益调整的协调，对提请省政府常务会议研究的法规草案送审稿进行审查修改把关，并对提请人大常委会审议的法规草案质量负责。四是省人大有关专门委员会全程指导和参与立法活动，对拟列入常委会会议议程的法规案进行审议，并对审议质量负责。五是法制委员会负责法规案的统一审议工作，根据各方意见对法规草案进行修改完善、论证评估等，并对拟提交表决法规的质量负责。六是法规工作室负责协调省人大有关专门委员会和省政府法制机构，对立法工作进行全程规范，对立法活动进行全程指导，对立法质量进行全程管理，对立法责任进行全程监督。今年以来，省人大常委会先后就《湖北省天然林保护条例》《湖北省河道采砂管理条例》《湖北省大气污染防治条例》《湖北省公共文化服务条例》等六部条例在立项后召开协调推进会，研究法规起草工作方案，部署安排法规制定工作，落实各方的责任要求，确保法规质量提升。

    （三）健全立法工作体系，聚焦立法重点环节

    立法是一项复杂的系统工程，必须以规范的立法工作体系，保证科学立法、民主立法、依法立法，提高立法工作的质量。

    1.建立法规项目论证机制。法规项目论证对科学开展法规起草工作具有重要意义。在每一个法规项目立项后启动前，对法规项目工作方案进行充分论证，论证的内容包括法规的名称、立法宗旨、法规主要内容、起草工作小组成员、工作方法和步骤等。

    2.完善法规项目的调研起草机制。调查研究是保证法规质量的基础。法规草案起草单位在起草前既要开展学习研究，学习党的理论路线方针政策，宪法和相关法律法规以及理论成果、制度成果和实践成果，又要开展调查研究和考察研究。在学习、调查和考察的基础上，对法规的名称、体例结构、重点难点问题等进行充分的讨论，起草法规条文。法规草稿形成以后，要开展专门、专家和专项的论证。

    3.健全法规草案审查机制。省政府法制机构建立健全法规项目征求意见、调研、听证、协调、评审等工作机制，保证政府常务会议审议法规草案的质量。

    4.完善法规草案提出机制。省人大有关专门委员会按照工作职责，规范审议方法，严格审议程序，保证审议质量。结合前期参与立法调研、起草审核的情况，有针对性地开展专题研究、专题调研、专业分析、专业评估和专门审议。

    5.健全法规草案的修改完善机制。围绕立法中的重点难点问题，省人大常委会法规工作室采取实地考察、座谈会、听证会、公开征求意见等方式进行调研，深入基层、深入群众，了解省情、民情，掌握实情。近年来，为更充分吸取社会公众意见，省人大常委会着力完善立法听证制度。2016年对食品安全条例、物业服务和管理条例进行基层听证，并与互联网相结合；2017年10月，又就《湖北省消费者权益保护条例（草案）》举行立法基层听证、网上听证和第三方听证，立法听证首次进企业、进社区、进乡村。同时，注重发挥专家、专班的作用，如《神农架国家公园保护条例》《中国（湖北）自由贸易试验区条例》等，吸收环保、经济、金融、法学、实务等方面专家，成立工作专班，分专题进行研究，集中修改。

    6.健全法规草案的审议机制。根据法规案的复杂程度和审议情况，完善多次审议、隔次审议、提交大会审议等制度。2017年，为了保障立法质量，省人大常委会对《湖北省社会信用信息管理条例（草案）》进行了四次审议后表决通过。同时，对涉及全省改革发展大局、人民群众切身利益的重大法规，提交代表大会审议通过。2013年以来，先后有水污染防治条例、土壤污染防治条例、农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定等提交省人民代表大会审议。

    7.健全法规草案表决机制。表决是立法的关键一招。为保证常委会组成人员充分行使表决权，提高立法质量，省人大常委会探索建立了单项表决和逐项表决制度，2006年，对《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》中重大争议条款进行单项表决，对省政府有关保留有关行政许可事项的决定进行逐项表决。

    （四）健全法规项目把关体系，强化法规质量保障

    按照全程领导、全程主导、全程管理、全程监督的理念，完善法规项目的层层把关体系，保障地方立法质量。

    1.法规起草单位党委（党组）把关。法规起草单位党委（党组）对法规草案稿进行研究，听取法规起草工作小组汇报，对法规案涉及的重大问题逐一进行讨论，党委（党组）会议认为草案稿有重大问题需要再研究的，责成起草工作小组进一步修改完善后再汇报。

    2.省政府法制机构论证把关。省政府法制机构通过调研、评估、听证等多种形式对草案送审稿进行论证，重点对相关规定的必要性、合法性、科学性和可行性等进行研究。经论证，省政府法制机构发现草案送审稿不成熟的，及时提出修改完善意见，退回法规起草单位修改完善。

    3.省政府常务会议审定把关。省政府常务会议重点审定法规草案的必要性、可行性、起草依据、主要内容等。省政府常务会议研究认为法规草案不成熟的，责成省政府法制机构会同法规起草单位进一步研究修改后再重新报请研究。

    4.省人大常委会党组会议、主任会议把关。省人大常委会党组会议、主任会议全面听取法规草案征求意见、调查研究、审核评估或者法规草案表决稿形成过程、修改完善等情况。省人大常委会党组会议研究认为法规草案不成熟的，暂不列入常委会会议议程；研究认为草案表决稿不成熟的，暂不提请常委会会议表决。主任会议研究认为草案或者草案表决稿有重大问题需要进一步研究协调的，要求提案人修改完善后再提出；研究认为草案表决稿有重大问题需要进一步研究协调的，暂不付表决，根据成熟程度适时提请审议和表决。

    5.省委把关。省政府法制机构审查法规草案时，对需报请省委研究决定的重大问题，及时报请省委决定。省人大常委会党组对拟提请表决的法规和法规中涉及重大问题的，要及时向省委报告，根据省委意见对条例予以修改完善。

　　三、提高法规实施质量

    习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”省人大常委会坚持立法与法律法规实施并重，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。2017年，省人大常委会召开了专题会议，就全面加强改进法律法规实施工作进行统一部署，同时，报请省委出台《关于加强和改进法律法规实施工作的意见》，要求建立党委领导、人大监督推进、实施机关实施、全社会参与的法律法规实施大格局。

    （一）细化实施方案

    地方性法规出台后，人大及时出台实施方案，明确相关方面的实施责任、实施内容等，防止立法、实施“两张皮”。今年以来，按照《关于加强和改进法律法规实施工作的意见》，省人大常委会出台的所有地方性法规，均在表决通过后的一个月内制定了法规实施工作方案，“一事一策”“一款一策”，明确完成期限和责任单位，确保所有制度设计落到实处。

    （二）夯实实施责任

    各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等是法规实施的重要主体。要明确实施机关的主体责任，将法规实施纳入年度工作计划，纳入重要议事日程；主要负责同志要对法规贯彻实施工作亲自部署安排，定期听取实施情况汇报，对实施中的重难点问题及时研究解决。要及时制定配套制度和实施措施，解决好法规实施的“最后一公里”；未按照规定要求制定的，应当向人大常委会报告。

    （三）推进社会参与

    法规的实施离不开广大人民群众的参与和支持。一方面，地方性法规一经颁布，就制定好宣传方案、落实好宣传方式。以“法律六进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）为载体，利用广播、电视、报刊、门户网站、两微一端等平台，通过组织开展专家解读、集中宣讲、法治宣传咨询、专题培训、征文、知识竞赛等活动，进行广泛宣传，营造贯彻实施的浓厚氛围。另一方面，鼓励和支持社会公众参与对法规实施的监督，加大政府信息公开的透明度，建立对行政机关、监察机关、司法机关违法行为投诉举报登记制度，提高公众监督的效率和实效。

    （四）加强监督检查

    人大既是立法机关，又是法律法规实施的监督机关。为了推进法律法规实施工作，省人大常委会一是加强组织建设，在法规工作室成立了专门的法律法规实施监督处，为法律法规实施工作提供基础保障。二是按照法规实施工作方案，推动实施机关深入贯彻落实，加大法规实施过程中的指导和监督。三是实行法规实施情况报告制度。法规实施满一年、满三年的，法规实施机关分别按照规定报送法规实施情况报告。报告经人大常委会主任会议研究决定后，提请常委会会议审议，并根据需要进行满意度测评。四是聚焦经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关心的突出问题,有计划、有重点地对有关法律法规实施情况开展执法检查。近年来，省人大陆续开展了大气污染防治法、水污染防治法、食品安全法、以及湖泊保护条例、农村扶贫条例等法律法规的执法检查，推动解决一批重大环保、民生问题。

    （五）做好法规实施质量评价

    各级党委和政府建立法规实施考核评价制度，将法规实施纳入法治湖北建设考核评价的重要内容，强化督促检查和考核评价，加大检查考核结果的问责力度。同时，将法规的实施作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。